Die Verwaltung hätte die Sanierung einzeln veranschlagen eine HU Bau erstellen und die politischen Gremien befassen müssen
432 Die Mehrkosten seien jeweils begründet und von GBI genehmigt worden. Die Mehrkosten seien z. B. entstanden durch die Räumung einer Bombe, zusätzliche PCB-Sanierungen, Programmänderungen während der Bauausführung und eine nicht geplante Brandschutzsanierung aufgrund von Auflagen der Feuerwehr. Die zusätzlichen Arbeiten hätten dazu geführt, dass GTM den Fertigstellungstermin habe verschieben müssen. Außerdem habe die Baumaßnahme während des laufenden Schulbetriebs durchgeführt werden müssen.
6 Rechnungshof bleibt bei seiner Bewertung
Es hat sich bereits gemäß ursprünglicher Planung zweifelsfrei um eine Sanierungsmaßnahme gehandelt und nicht um Bauunterhaltung. Von Anfang an waren mehrere Gewerke, z. B. Fenster, Elektro und Außentreppe, betroffen. Die Kostengrenze zur Sanierung von 1 Mio. war bereits in der Planungsphase weit überschritten.
Die Verwaltung hätte die Sanierung einzeln veranschlagen, eine HU Bau erstellen und die politischen Gremien befassen müssen. Der Rechnungshof hält deshalb den Vorwurf eines Haushaltsverstoßes aufrecht.
Der Hinweis der Ressorts, dass es bei solchen Maßnahmen immer wieder unvorhergesehen zu Ausweitungen komme, kann unvorschriftsmäßiges Vorgehen nicht rechtfertigen. Der Rechnungshof hat wiederholt festgestellt, dass eine unzureichende Grundlagenermittlung zu unvorhergesehenen Problemen geführt hat.
Für eine erhebliche Ausweitung eines Projekts, zeitliche Verzögerungen und vermeidbare Mehrkosten ist sie die Hauptursache.
So kann bereits während der Grundlagenermittlung auch bei Bauunterhaltung durch eine Anfrage beim Kampfmittelräumdienst geklärt werden, ob die Gefahr eines Bombenfundes besteht. Dieser Stelle stehen Luftbilder zur Auswertung zur Verfügung. Auf diese Weise kann das Risiko unerwarteter Mehrkosten durch Räumung von Bomben vermindert werden.
PCB ist in Gebäuden überwiegend in Fugenmassen, Anstrichen und Kondensatoren sicht- oder messbar vorhanden. Wird ein zu sanierendes Gebäude während der Grundlagenermittlung fachgerecht auf Schadstoffe untersucht, ist mit überraschenden PCB-Sanierungen während der Bauausführung kaum zu rechnen.
Programmänderungen während der Bauausführung lassen sich weitgehend ausschließen, wenn Nutzer und Bedarfsträger (hier das Bildungsressort) ihre Anforderungen möglichst frühzeitig und konkret in der Planungsphase benennen können.
Bau und Finanzen Bauliche Unterhaltung der Gebäude in den Sondervermögen Immobilien und Technik
Das Vorgehen des Eigenbetriebs Gebäude- und Technikmanagement bei der Bauunterhaltung hat sich drei Jahre nach der Prüfung durch den Rechungshof nicht verbessert.
Das Bauressort hat die aus dem Jahr 1994 stammenden Richtlinien für die Planung und Durchführung von Bauaufgaben immer noch nicht an die seit 2002 gültigen Strukturen des Liegenschaftswesens angepasst.
1 Bauliche Unterhaltung bremischer Liegenschaften
Die Gesellschaft für Bremer Immobilien (GBI) verwaltet die bremischen Sondervermögen Immobilien und Technik des Landes und der Stadt Bremen. Der städtische Eigenbetrieb Gebäude- und Technikmanagement Bremen (GTM) ist dafür zuständig, die Liegenschaften der Sondervermögen baulich zu unterhalten.
Die Unterhaltung der Gebäude wird in nichtplanbare Maßnahmen bis etwa 10 T (sog. Bauunterhaltung I) und planbare Maßnahmen ab etwa 10 T (sog. Bauunterhaltung II) untergliedert. Über die Durchführung von Bauunterhaltung I entscheidet GTM eigenverantwortlich. GBI beauftragt den Eigenbetrieb, Maßnahmen der Bauunterhaltung II zu planen und durchzuführen.
Der Rechnungshof hatte in seinem Jahresbericht 2005 Stadt , Tz. 194 ff., über die Durchführung von Bauunterhaltung durch GTM berichtet. Er hatte dargestellt, dass GTM die geltenden Vorschriften nicht beachtet hatte und das Bauressort die Vorschriften anpassen wollte. Darüber hinaus hatte der Rechnungshof beanstandet, dass Abläufe, Entscheidungen und Überprüfungen mangelhaft dokumentiert sowie wesentliche Unterlagen vernichtet worden waren.
Im Jahr 2007 hat der Rechnungshof überprüft, wie GTM bei der Bauunterhaltung vorgegangen ist.
2 Korruptionsprävention nicht ausreichend wirksam 442 Zur Korruptionsprävention hat Bremen 2001 die Verwaltungsvorschrift zur Vermeidung und Bekämpfung der Korruption in der öffentlichen Verwaltung der Freien Hansestadt Bremen eingeführt. Bereits vor drei Jahren hatte der Rechnungshof beanstandet, dass GTM diese Vorschrift häufig nicht beachtet.
Das Bauressort hatte seinerzeit erklärt, es wolle die Korruptionsprävention bei sog. Kleinstaufträgen unter 5 T nicht durch Anwendung der Verwaltungsvorschrift sicherstellen, sondern durch angepasste Kontrollen, indem es
· eine Vergabestatistik führen werde,
· bei beschränkten Ausschreibungen auf die vom Bauleiter erstellte Liste der Firmen, die zur Abgabe eines Angebots aufgefordert werden, zusätzliche Bewerber aufnehmen werde, ohne dass der Bauleiter hiervon Kenntnis erhalte,
· auch freihändig einzuholende Angebote über die Vergabestelle abwickeln werde,
· die Mitarbeiter durch Vorgesetzte und Innenrevision noch stärker überwachen lassen werde.
Bau- und Finanzressort haben in ihrer Stellungnahme zur Nachschauprüfung erklärt, alle Punkte, die seinerzeit zugesagt worden seien, würden jetzt eingehalten.
Allerdings seien die Sachbearbeiter ermächtigt, Angebote unter 5 T eigenverantwortlich einzuholen, um Kosten bei der Vergabestelle einsparen zu können.
Wenn, was gelegentlich passiert, Sachbearbeiter von GTM Angebote telefonisch oder per Fax einholen, ist die für Ausschreibungen zuständige Stelle nicht eingeschaltet. Diese Angebote
· werden in keiner Vergabestatistik erfasst,
· werden ohne Firmenliste eingeholt, so dass Vorgesetzte ohne Kenntnis des Bauleiters auch keine zusätzlichen Bewerber aufnehmen können,
· sind Kontrollen von Vorgesetzten und Innenrevision kaum zugänglich.
Rahmenverträge hat GTM beschränkt ausgeschrieben, auch wenn die geschätzten Kosten über den neu eingeführten Wertgrenzen für eine öffentliche Ausschreibung gelegen haben (vgl. Jahresbericht 2008 Land , Tz. 814 ff.). 447 Bei beschränkten Ausschreibungen hat GTM in mehreren Fällen zwar kurze Termine vorgegeben, diese in der Bauausführung jedoch nicht durchgesetzt. Die Ressorts haben hierzu erklärt, GTM sei stets um eine langfristige Bauplanung bemüht. Sie sei allerdings aufgrund der speziellen Problematik in den nutzenden Ressorts nicht immer durchsetzbar.
Sofern eine Firma vor Angebotsabgabe erfährt, dass enge Terminvorgaben in der Bauphase nicht durchgesetzt werden, kann sie anders kalkulieren als ihre Mitbewerber und hat dadurch einen erheblichen Wettbewerbsvorteil. Der Gefahr eines verzerrten Wettbewerbs kann GTM am wirksamsten dadurch begegnen, dass der Eigenbetrieb stets konsequent darauf drängt, die zeitlichen Vorgaben einzuhalten.
Wie in der ersten Prüfung hat der Rechnungshof auch jetzt festgestellt, dass ein von GTM beauftragter freier Architekt Angebote eingeholt hat. Das widerspricht den Bestimmungen, nach denen aus Gründen der Korruptionsprävention der Eigenbetrieb selbst die Angebote einholen muss.
Die angepassten Kontrollen haben die dargestellten Unzulänglichkeiten nicht verhindert, die Innenrevision hat sie später auch nicht aufgegriffen. Der Rechnungshof hatte bereits vor drei Jahren darauf hingewiesen, dass die Verwaltungsvorschrift auch für Kleinstaufträge gilt. Die von den Ressorts eingeführten Kontrollen weisen wie dargestellt Lücken auf. Nach alledem können diese Kontrollen die Anwendung der Vorschrift folglich nicht ersetzen.
3 Vorschriften nicht immer eingehalten 451 Ab einer Auftragssumme von 5 T hat GTM Leistungen förmlich abzunehmen.
GTM ist dieser Pflicht nicht immer nachgekommen.
In mehreren Fällen hat GTM Aufträge zunächst mündlich erteilt und erst, nachdem die Arbeiten ausgeführt waren, schriftlich nachvollzogen. Aus Beweisgründen sollten Aufträge möglichst vor Beginn der Leistung schriftlich erteilt werden.
Der Eigenbetrieb hat z. B. zwei Elektrofirmen mit der Überprüfung und Reparatur von Leuchten in Archivräumen und Büros des Amtsgerichts mündlich beauftragt und hat die schriftliche Beauftragung bis zu drei Monate später nachgeholt.
Die Ressorts haben erklärt, es habe sich um Einzelfälle mit besonderer Dringlichkeit gehandelt. Warum sie die schriftlichen Nachbeauftragungen statt unverzüglich erst nach Abschluss der Arbeiten durchgeführt haben, haben die Ressorts nicht erläutert.
Tagelohnzettel hat GTM, entgegen anderslautender Zusagen, teilweise ohne Datumsangabe unterzeichnet. Teilweise haben auf Tagelohnzetteln wichtige Angaben, wie der Berufsstatus der Arbeitnehmer der beauftragten Firmen, gefehlt.
Es kommt hinzu, dass GTM die geleisteten Stunden im Regelfall nicht schriftlich dokumentiert hat. Dieses Versäumnis hat der Eigenbetrieb damit begründet, dass Mitarbeiter überlastet seien. Ohne Dokumentation besteht jedoch die Gefahr, dass die Mitarbeiter bei der Vielzahl von Maßnahmen und Tagelohnarbeiten den Überblick verlieren. Fehlen die erforderlichen Unterlagen kann außerdem kaum noch festgestellt werden, ob die Rechnung richtig ist.
Eigene Aufzeichnungen über Gerüststandzeiten konnte GTM nicht vorlegen. Die für die Standzeiten vorgelegten Rechnungen der beauftragten Firmen hat GTM bezahlt, ohne prüfen zu können, ob sie sachlich richtig sind.
Für die Abrechnung wichtige Aufmaße von Rohrinstallationen, die durch Fliesenarbeiten verdeckt sind, hat GTM nicht vorlegen können. Der Eigenbetrieb hat angegeben, die Aufmaße vernichtet zu haben. Die vorgeschriebene Aufbewahrungsfrist war jedoch noch nicht abgelaufen.
Die genannten Verstöße gegen Vorschriften und die festgestellten Unzulänglichkeiten
· eröffnen Möglichkeiten, zu Lasten des öffentlichen Auftraggebers zu manipulieren,
· können dazu führen, dass die Verwaltung fehlerhafte Abrechnungen nicht erkennt und dennoch bezahlt,
· verhindern, dass die öffentliche Hand in Streitfällen Belege vorweisen kann.
Für Bremen können dadurch Schäden entstehen.
Die Ressorts haben erklärt, aufgrund der Prüfungshinweise des Rechnungshofs vor drei Jahren hätten sie GTM aufgefordert, entweder Baustellenberichte oder Bautagebücher zu führen. Ein elektronisches Bautagebuch sei zu diesem Zweck programmiert worden und werde systematisch geführt. Außerdem hätten sie inzwischen den Eigenbetrieb aufgefordert, die Bautagebücher durch die Innenrevision prüfen zu lassen.
Die Erörterungen sind noch nicht abgeschlossen.
Bau Rahmenverträge für Bauunterhaltung
Der Eigenbetrieb Gebäude- und Technikmanagement Bremen hat Rahmenverträge für Bauunterhaltungsleistungen beschränkt ausgeschrieben. Dabei hat er nur wenige Firmen zur Angebotsabgabe aufgefordert. Der Eigenbetrieb hat Bauunterhaltungsleistungen zu überhöhten Preisen in Auftrag gegeben.
1 Rahmenverträge ausgeschrieben
Der Eigenbetrieb Gebäude- und Technikmanagement Bremen (GTM) ist dafür zuständig, die Bauunterhaltung in den Gebäuden der Sondervermögen Immobilien und Technik durchzuführen (s. Tz. 438 ff.). Bei baulichen Notfällen muss GTM umgehend für Abhilfe sorgen.