GTM

Wenn z. B. in einer Bremer Schule eine Heizung defekt ist, muss GTM unverzüglich eine Firma mit der sofortigen Reparatur beauftragen, damit kein Unterricht ausfallen muss. Nach Sturmschäden muss GTM dafür sorgen, dass Dachdecker vor Ort Leckagen an den Dächern öffentlicher Liegenschaften sofort abdichten.

Nach einem Glasbruch muss GTM sicherstellen, dass die betroffenen Scheiben kurzfristig zumindest notdürftig ersetzt werden.

Bei diesen Beispielen handelt es sich um Arbeiten, die regelmäßig wiederkehren.

Die VOB eröffnet die Möglichkeit, für derartige Arbeiten Rahmenverträge auszuschreiben, aus denen die im Notfall erforderlichen Leistungen ohne weitere Vergabeverfahren sofort abgerufen werden können. Dies geschieht zu zuvor vereinbarten Preisen.

Auch in der laufenden Bauunterhaltung gibt es typische Arbeiten, die immer wieder anfallen, wie Fußbodenbeläge auswechseln, einzelne Fenster austauschen oder auch Anstricharbeiten. Für derartige Arbeiten schreibt GTM ebenso Rahmenverträge aus.

2 Rahmenverträge schwierig zu kalkulieren:

Das Problem bei Rahmenverträgen liegt darin, dass weder die ausschreibende Verwaltung noch die anbietenden Firmen wissen, welche Arbeiten in welchen Liegenschaften tatsächlich anfallen werden. Diese Unsicherheit wirkt sich auf die zu ermittelnden Preise der am Rahmenvertrag interessierten Firmen aus.

Auch vom Umfang des Auftrags hängt es ab, wie ein Preis kalkuliert wird. Wenn z. B. einer Malerfirma bekannt ist, dass sie in einer Schule nur ein kleines Treppengeländer streichen soll, kalkuliert sie einen anderen Preis pro m² Geländeranstrich, als wenn sie einen großen Zaun streichen soll. Eine Trockenbaufirma kalkuliert z. B. den Austausch einer einzelnen Deckenplatte im Dachgeschoss eines hohen alten Schulgebäudes bei weitem Anfahrtsweg zu einem relativ hohen Preis je Deckenplatte. Wenn die Firma im Erdgeschoss einer benachbarten Schule die Deckenplatten in drei Klassenräumen komplett erneuern soll, ist der Preis für den Austausch jeder Deckenplatte erheblich geringer.

Wegen solcher Unwägbarkeiten fehlen für die Kalkulation von Rahmenverträgen wichtige Parameter, wie Auftragsumfang, Lage des Gebäudes und Ort der Baustelle innerhalb des Gebäudes. Diese wichtigen Informationen, die bei konkreten, objektbezogenen Ausschreibungen bekannt sind, ersetzt die anbietende Firma bei der Kalkulation von Rahmenverträgen durch Annahmen.

Firmen, die sich um einen Rahmenvertrag bewerben, meiden das Risiko, dass die später tatsächlich zu erbringenden Leistungen aufwendiger sind als kalkuliert: Sie kalkulieren sog. Angstzuschläge ein.

3 Bauunterhaltung durch Rahmenverträge teuer: 469 GTM schreibt alle zwei Jahre Rahmenverträge aus, über die der Eigenbetrieb einen großen Teil der Bauunterhaltung an öffentlichen Gebäuden abwickelt. Für die Ausschreibungen unterteilt GTM die Bauunterhaltung in 16 Gewerke und erstellt für jedes Gewerk ein Leistungsverzeichnis.

Das Stadtgebiet Bremens teilt GTM für kleinere Gewerke in zwei und für größere Gewerke in fünf Stadtbezirke ein. Die Rahmenverträge haben zunächst eine Laufzeit von einem Jahr, die sich aufgrund einer Verlängerungsoption im Regelfall auf zwei Jahre verlängert. Im Jahr 2007 hat GTM insgesamt 64 Rahmenverträge mit geschätzten Kosten von rund 4,3 Mio. ausgeschrieben.

GTM hat die Leistungen der Rahmenverträge nicht öffentlich ausgeschrieben, sondern beschränkt und ohne Teilnahmewettbewerb. Begründet hat GTM dies damit, dass Rahmenverträge nur mit besonders zuverlässigen Firmen geschlossen werden dürften. Die Firmen müssten zudem innerhalb kurzer Zeit am Einsatzort sein. In vielen Fällen hat der Eigenbetrieb nur drei Firmen je Ausschreibung zur Angebotsabgabe aufgefordert. In mehreren Fällen haben nur zwei Firmen oder sogar nur eine Firma ein Angebot abgegeben.

Da GTM den Ausschreibungen für jeden Stadtbezirk je Gewerk das gleiche Leistungsverzeichnis zugrunde gelegt hat, sind die Ausschreibungsergebnisse weitgehend untereinander vergleichbar gewesen. Der Vergleich hat ergeben, dass sich zwischen den verschiedenen Stadtbezirken Preisunterschiede bei den Mindestbietenden von bis zu 85 % ergeben haben.

§ 2 Abs. 1 VOB/A bestimmt, dass Bauleistungen zu angemessenen Preisen zu vergeben sind. GTM hat 2005 bescheinigt, dass die Preise in den Rahmenverträgen angemessen seien. Die gleichen Schwierigkeiten, die Anbieter bei ihrer Preiskalkulation haben, hat der Eigenbetrieb, wenn er die angebotenen Preise überprüfen muss. Zumindest in den gravierendsten Fällen hätte GTM Einsicht in die Kalkulation der Anbieter nehmen müssen.

Das hätte zumindest in einigen Fällen dazu geführt, dass GTM Ausschreibungen hätte aufheben oder einem anderen Anbieter den Auftrag erteilen müssen. Stattdessen hat GTM die Aufträge vergeben, ohne die Kalkulation der Bieter einzusehen. Für Bremen könnte durch die Verwendung der Rahmenverträge jährlich ein Mehraufwand in einer Größenordnung von rund 850 T entstanden sein. Bei dieser Annahme geht der Rechnungshof davon aus, dass GTM die Kosten mit rund 4,3 Mio. annähernd korrekt geschätzt hat und die Angstzuschläge im Durchschnitt zu um 20 % höheren Preisen geführt haben.

Der Rechnungshof hat das Bauressort darauf hingewiesen, dass angemessene Preise nur bei ordnungsgemäßem Wettbewerb zu erwarten sind. Um weitere finanzielle Schäden durch überhöhte Preise zu verhindern, sollten Rahmenverträge künftig zumindest mit öffentlichem Teilnahmewettbewerb ausgeschrieben werden. Dabei kann sich jede interessierte Baufirma über die Ausschreibung informieren und um die Teilnahme am Wettbewerb bewerben. Der Eigenbetrieb kann entscheiden, welche Firmen er auffordert Angebote abzugeben. Seine Auswahl muss er im Vergabevermerk nachvollziehbar begründen.

Ferner hat der Rechnungshof das Ressort aufgefordert zu prüfen, in welchem Umfang Rahmenverträge erforderlich sind. Dabei sollte es erwägen, über Rahmenverträge nur Notfallmaßnahmen abzuwickeln. Die übrigen Bauunterhaltungsleistungen können und sollten geplant, objektbezogen und möglichst öffentlich ausgeschrieben werden. Bei einem solchen Vorgehen ist zu erwarten, dass die Angstzuschläge weitgehend wegfallen und für die Bauunterhaltung insgesamt erheblich günstigere Preise erzielt werden.

Der Aufwand für Verwaltung und Firmen ließe sich verringern, wenn die planbaren Bauunterhaltungsleistungen für Objekte in einem Stadtbezirk gewerkeweise gebündelt ausgeschrieben würden. Dabei sollte je Bauauftrag eine Größe angestrebt werden, die ein mittelständischer Handwerksbetrieb gut bewältigen kann.

Das beschriebene Vorgehen setzt voraus, dass die für Bauunterhaltung zuständigen Stellen in Bremen frühzeitig Planungssicherheit über die zur Verfügung stehenden Mittel haben. Nur dann können sie objektbezogen planen und bezirksweise gebündelt ausschreiben. Hierfür müssten Bauunterhaltungsmittel jährlich als fester Betrag bereitgestellt und weitgehend unabhängig von Haushaltssperren und Bewirtschaftungsmaßnahmen zugewiesen werden (vgl. Jahresbericht 2008 ­ Land ­,Tz. 839 ff.).

4 Ressort teilt Bedenken teilweise:

Das Bauressort hat die Bedenken des Rechnungshofs zur Kalkulation von angemessenen Preisen für Rahmenverträge geteilt (s. Tz. 465 ff.). Einigkeit hat weiterhin in der Frage bestanden, dass vertiefte Preisprüfungen bei Rahmenverträgen schwierig sind.

Anders als der Rechnungshof ist das Bauressort jedoch der Meinung, dass trotz der Schwierigkeit, angemessene Preise zu kalkulieren, ein Schaden für Bremen nicht entstehe.

Das Bauressort hat bestätigt, ein Wettbewerb trage dazu bei, angemessene Preise zu erzielen. Es wolle deshalb für Rahmenverträge künftig den Wettbewerb durch öffentliche Ausschreibung oder beschränkte Ausschreibung mit öffentlichem Teilnahmewettbewerb verbessern.

5 Rahmenverträge nur für Notfallmaßnahmen verwenden:

Das Problem, oft ohne vertiefte Preisprüfung angemessene Angebotspreise bescheinigen zu müssen, bleibt auch bei größerem Wettbewerb bestehen. Auch deshalb sollte GTM möglichst nur Notfallmaßnahmen über Rahmenverträge vergeben.

Da GTM über die Rahmenverträge für identische Leistungen Preisunterschiede bis zu 85 % akzeptiert hat, kann von Mehraufwand für Bremen ausgegangen werden.

Der Rechnungshof hat deshalb gefordert, Rahmenverträge künftig nur noch für nicht planbare Bauunterhaltung (Notfallmaßnahmen) zu verwenden. Die planbare Bauunterhaltung (s. Tz. 439) sollte dagegen stets objektbezogen ausgeschrieben und vergeben werden.

Der Rechnungshof hat die Zusage des Bauressorts begrüßt, Rahmenverträge künftig nach öffentlicher Ausschreibung und öffentlichem Teilnahmewettbewerb zu vergeben.

Bau Fahrbahnmarkierungsarbeiten:

Das Amt für Straßen und Verkehr hat Rahmenverträge ausgeschrieben, ohne zuvor die benötigten Mengen so genau wie möglich zu bestimmen. Dadurch ist Bremen ein finanzieller Nachteil entstanden.

1 Rahmenverträge:

Das dem Bauressort nachgeordnete Amt für Straßen und Verkehr (ASV) hat u. a. die Aufgabe, Straßen zu planen, zu bauen, zu erhalten und zu betreiben. Zuständig ist es damit für Fahrbahnmarkierungen und das Umsetzen neuer Verkehrsanordnungen. Diese Arbeiten lässt das Amt von Firmen durchführen, mit denen es entsprechende Rahmenverträge nach vorheriger öffentlicher Ausschreibung geschlossen hat.

Die Rahmenverträge für die Jahre 2002, 2005 und 2006 mit Verlängerungsoption für ein Jahr hatten jeweils einen Auftragswert von rund 200 T. Aus den Rahmenverträgen ruft das ASV innerhalb der Laufzeit des Vertrages beim Auftragnehmer Leistungen ab, wie die Markierung von Straßen, z. B. mit Mittelstreifen, Richtungspfeilen, als Fußgängerüberweg und das Aufstellen von Verkehrsschildern.

Der Rechnungshof hat die Vergabe und die Abrechnung der Fahrbahnmarkierungsarbeiten stichprobenartig geprüft.

2 Erhebliche Mengenänderungen zum Schaden Bremens: 489 Bei mehreren Positionen der Rahmenverträge hat der Rechnungshof erhebliche Differenzen zwischen den ausgeschriebenen und den tatsächlich ausgeführten Mengen festgestellt. Einige Leistungen hat das ASV gar nicht oder nur in sehr geringem Umfang abgefordert. Gerade bei den Positionen, die das ASV aus dem Rahmenvertrag nicht oder nur in sehr geringen Mengen abgefragt hat, ist die Firma besonders preisgünstig gewesen, die den Zuschlag erhalten hat. Spiegelbildlich war sie bei anderen Positionen besonders teuer.

Wenn die benötigten Mengen vor Ausschreibung genauer ermittelt worden wären, hätte sich bei denselben Angebotspreisen eine andere Bieterreihenfolge ergeben. Für den Rahmenvertrag 2002 beispielsweise hätte die Firma, die den Zuschlag erhalten hat, den letzten Rang eingenommen; die Firma, die an vorletzter Stelle war, hätte den Zuschlag erhalten. Der finanzielle Nachteil Bremens bewegt sich für die Laufzeit des Vertrages bei gleichen Angebotspreisen, vom Ressort unwidersprochen, in einer Größenordnung von etwa 75 T. Die Mengenänderungen haben somit den beauftragten Firmen zum Schaden Bremens nennenswerte wirtschaftliche Vorteile gebracht.

Das ASV hätte bei der verbindlich vorgeschriebenen Kostenkontrolle die erheblichen Mengenabweichungen und die nachteiligen Folgen schon für den Rahmenvertrag 2002 erkennen müssen. Diesen hätte es nicht verlängern dürfen. Spätestens bei der Leistungsbeschreibung für den Rahmenvertrag 2005 hätte das ASV realistischere Mengenansätze berücksichtigen müssen.

Das ASV hat erklärt, ihm seien die Abweichungen auch aufgefallen. Seit 2006 würden die Mengenansätze genauer ermittelt, um künftig Abweichungen in der bisherigen Größenordnung zu minimieren.

Die vom Rechnungshof geprüfte Stichprobe hat das bestätigt. So hat das ASV vorübergehende Markierungen nur in vergleichsweise geringem Umfang im Leistungsverzeichnis für den Rahmenvertrag 2006 aufgenommen.

3 Wiederkehrender Bieterkreis:

Nach der öffentlichen Ausschreibung für den Rahmenvertrag

· 2002 forderten 14 Firmen die Angebotsunterlagen ab, sechs davon gaben später ein Angebot ab,

· 2005 forderten zwölf Firmen die Unterlagen ab, davon boten fünf ihre Leistungen an,

· 2006 forderten neun Firmen die Unterlagen ab, sechs davon gaben ein Angebot ab.

Auffällig ist, dass für die drei Rahmenverträge überwiegend dieselben Firmen ihre Leistungen angeboten haben. Drei Firmen haben bei allen angebotenen Leistungen auf den vorderen Rängen gelegen und nacheinander den Zuschlag für die drei Rahmenverträge erhalten.

Der Rechnungshof hat das Bauressort auf diese Auffälligkeit hingewiesen und auf bundesweit ähnliche Sachverhalte verwiesen.

Das Bauressort hat eingeräumt, dem Geschehen sei besonderes Augenmerk zu widmen. Bei der Prüfung und Wertung von Angeboten achte das ASV auf Besonderheiten.

Fahrbahnmarkierungsarbeiten werden fast ausschließlich von der öffentlichen Hand abgefordert. Die Bieter sind damit auf diesen einen Auftraggeber angewiesen.

Dadurch besteht unter ihnen ein besonders scharfer Wettbewerb. Deshalb hat der Rechnungshof das Ressort gebeten sicherzustellen, dass das ASV Auffälligkeiten vor der Auftragsvergabe erkennt und ggf. entgegenwirkt.