Personalüberleitung Ist eine Überleitung von staatlichem Personal auf eine private Gesellschaft
Die beim öffentlichen Auftraggeber zurückbehaltenen Risiken sind dem PPPModell hinzuzurechnen. Abbildung 5 veranschaulicht dies mit der Abbildung der erwarteten Ausgabenbarwerte aus Sicht der öffentlichen Hand:
Anforderungen an PPP-Modelle mit Lebenszyklusansatz
PPP-Eignungstest
Vor einer vertieften Prüfung, ob ein PPP-Modell zu Wirtschaftlichkeitsvorteilen führt, wird im Wege einer kursorischen Abschätzung die generelle Eignung eines öffentlichen Investitionsvorhabens beurteilt. Dabei ist es Ziel eines PPP-Eignungstests, auf relativ abstrakter Ebene die zentralen Einflussgrößen eines Projekts dahingehend zu untersuchen, ob sie die Kriterien für eine PPP-Lösung mit Lebenszyklusansatz erfüllen bzw. ob deren Erfüllung vermutet werden kann. In der Praxis sind hierzu einige Handlungsanleitungen mit dem Charakter einer Checkliste entwickelt worden8). Im Grundsatz geht es dabei um folgende Kernfragen:
Leistungsumfang
Ist eine Integration von Planungs-, Bau- und Betreiberleistungen im Rahmen eines Lebenszyklusansatzes im Wege einer langfristigen Vertragsleistung (10 bis 30 Jahre) möglich?
Finanzierbarkeit
Ist die langfristige Finanzierbarkeit über den Haushalt gesichert?
Personalüberleitung
Ist eine Überleitung von staatlichem Personal auf eine private Gesellschaft realistisch?
Risikoverteilung
Besteht ein signifikantes Risikoprofil? Ist ein optimaler Risikotransfer möglich?
Leistungsbeschreibung
Ist eine funktionale Leistungsbeschreibung möglich?
Projektvolumen Lässt das Projektvolumen eine Kompensation von Transaktionskosten erwarten?9)
Interesse Bieterseite und Marktstruktur Kann das Projekt marktnah entwickelt werden? Erste Schritte: Der PPP-Eignungstest. http://www.ppp-nrw.de/publikationen/02_eignungstest.pdf
9) Hinsichtlich eines Mindestvolumens zur Erzielung von Effizienzvorteilen werden gegenwärtig unterschiedliche Größen genannt. Der NRW-Leitfaden Eignungstest nennt in diesem Zusammenhang ein Auftragsvolumen von 15 Mio. Euro. Es sind in der Praxis jedoch auch schon Effizienzvorteile aus Projekten mit einem geringeren Volumen (ca. 7,5 Mio. Euro) erwähnt worden.
Vergütungsmechanismus
Ist die Vereinbarung und Durchsetzung anreizorientierter Vergütungsmechanismen möglich?
Wirtschaftlichkeitsvergleich
Nach erfolgreichem PPP-Eignungstest hat der Entscheidung für ein langfristiges, am Lebenszyklus orientiertes PPP-Modell ein sorgfältiger Wirtschaftlichkeitsvergleich mit der konventionellen Beschaffungsvariante (Public Sector Comparator, PSC) vorauszugehen.
Um Effizienzgewinne bei langfristigen PPP sachgerecht nachweisen zu können, ist es maßgeblich, die Gesamtkosten einer Investitionsmaßnahme über ihren gesamten Lebenszyklus hinweg zu erfassen und zu planen. Dies umfasst die Anfangsinvestitionen, die Betriebs- und Wartungskosten, die Instandhaltungs- und Ersatzinvestitionen sowie die Finanzierungskosten, bei denen es sich in einem PPP-Modell um komplizierte Mischfinanzierungen handeln kann. Ein Vergleich zwischen den betriebswirtschaftlich ermittelten Gesamtkosten eines PPP-Lebenszyklus-Projekts und den reinen Haushaltsausgaben würde zu verzerrten Ergebnissen führen. Daher sind bei der konventionellen Realisierungsvariante auch die nicht zahlungswirksamen Aufwendungen als Kostenbestandteile zu berücksichtigen.
Eine Konzentration des Wirtschaftlichkeitsvergleichs auf die Finanzierungskonditionen der öffentlichen Hand führt zu falschen Ergebnissen, wenn der Private potentielle Projektrisiken übernimmt. Die öffentliche Kreditaufnahme erfolgt bislang ohne jede Verbindung zu Projektrisiken und ist daher nominell günstiger als die private Refinanzierung. Die auch bei traditioneller Realisierung vorhandenen und bislang nicht transparenten Projektrisiken müssen im Rahmen von PPP-Projekten daher im Wege einer sachgerechten Bewertung berücksichtigt werden. Entscheidend für den Wirtschaftlichkeitsvergleich ist, dass alle Kosten des Projekts so exakt wie möglich untersucht und transparent dargestellt werden. Dies wird jedoch auf Grund der unterschiedlichen Ausgestaltungen von PPP-Modellen nur mit unterschiedlichen projektspezifischen Bewertungsrastern möglich sein. Neben dem Vergleich von Lebenszykluskosten und -risiken stellt sich weiterhin der einheitliche Vergleich von Leistungsstandards als erschwerend dar. Es besteht die Gefahr, dass das im Rahmen von PPP angestrebte „Rundum-Sorglospaket" mit dem derzeitigen Leistungsstandard ausschließlich auf Kostenbasis verglichen wird.
Die gesonderten Aktivitäten beim Bund und den Ländern haben dazu geführt, dass zurzeit diverse, qualitativ anspruchsvolle Leitfäden mit fundierten Beispielrechnungen zu PPP-Wirtschaftlichkeitsvergleichen existieren10).
Vor diesem Hintergrund hat eine Arbeitsgruppe der Finanzministerkonferenz11) unter Vorsitz von Nordrhein Westfalen und Beteiligung des Bundes12) die Erarbeitung eines harmonisierten und mit konkreten Handlungsanweisungen versehenen Leitfadens zum PPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich begonnen, der voraussichtlich Mitte 2006 fertiggestellt werden wird.
Die Abbildung eines qualifizierten Wirtschaftlichkeitsvergleichs zwischen konventioneller öffentlicher Beschaffung und einem PPP-Lebenszyklusmodell hat sich bislang in der Praxis als anspruchsvolle Aufgabe erwiesen und ist in folgenden Punkten kritisch zu betrachten:
Der PPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich ist ein mehrstufiger und einer kontinuierlichen Anpassung unterliegender Prozess (vgl. Abb. 6), bei dem vor der Ausschreibungsphase sowohl für die Berechnung der konventionellen öffentlichen Beschaffungsvariante als auch dem PPP-Modell im Regelfall auf Schätzgrößen bzw. Erfahrungswerte zurückzugreifen ist. Für die Ermittlung der konventionellen öffentlichen Beschaffung sind ebenso wie für die PPP-Variante auch die durch Sanierungsmaßnahmen erzielbaren Optimierungspotentiale realistisch abzuschätzen. Die Verifizierung der für das PPP-Modell getroffenen Annahmen lässt sich erst nach Vorlage konkreter PPP-Ausschreibungsergebnisse vornehmen. Insofern unterliegt eine Vergleichsrechnung zur Wirtschaftlichkeit auf Grund der schrittweise wachsenden Erkenntnisse regelmäßigen Modifikationen in der Modellstruktur.
Eine Ausschreibung zur konkreten Preiserkundung des Marktes ohne definitive Investitionsabsicht ist vergaberechtlich nicht zulässig. Die Vorlage konkreter PPPAngebote setzt je nach Ergebnis eines Wirtschaftlichkeitsvergleichs die konsequente Durchführung der konventionellen oder der PPP-Variante und entsprechend vorhandene Haushaltsmittel voraus. Eine bloße Eruierung des Marktes mit der Aufforderung zur Abgabe rein indikativer Angebote wäre über ein Interessenbekundungsverfahren (§ 7 Absatz 3 LHO) möglich.
Die bisherigen Erfahrungen zeigen allerdings, dass PPP-Anbieter zurückhaltend bei der Abgabe detaillierter Konzepte sind.
Das Verfahren der Risikoidentifizierung, -bewertung und -verteilung unterliegt einem Lern- und Entwicklungsprozess, der im Zusammenhang mit PPP-Lebenszyklusmodellen bisher noch am Anfang steht. Empirische Statistiken oder alternative Erfahrungswerte, mittels derer die Eintrittswahrscheinlichkeiten und Schadenshöhen der betrachteten Risiken festgelegt werden könnten, sind derzeit nicht oder nur unzureichend vorhanden. Insofern kann die Ermittlung von Risikokosten im PPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich durch subjektive Einschätzungen geprägt sein. Im Ergebnis beinhaltet die Abbildung von Risikokosten selbst bei Existenz von Erfahrungswerten eine bleibende Unsicherheit und Ungenauigkeit auf Grund der nur schwer steuerbaren Eintrittswahrscheinlichkeiten.
Die Berücksichtigung von Risikokosten in der konventionellen öffentlichen Beschaffungsvariante ist zu Vergleichszwecken methodisch richtig. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass im PPP-Modell Risikokosten über die Vertragslaufzeit verteilt ähnlich einer Versicherung mit dem periodischen Entgelt bezahlt werden, während in der konventionellen Beschaffung nur bei Eintritt des Risikofalls die Gesamtkosten eine tatsächliche Haushaltsbelastung bewirken.
10) Der hierzu bekannteste Leitfaden ist der des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen: Wirtschaftlichkeitsvergleich, PPP im Hochbau, www.ppp-nrw.de/publikationen/06 wirtschaftlichkeitsvergleich.pdf 11) unter Beteiligung der Finanzbehörde Hamburg 12) Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (PPP-Task-Force), Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Bundesministerium für Finanzen
Zusammenfassend ist festzustellen, dass ein PPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich sich als komplexer Prozess darstellt, der in einem Nährungsverfahren zu einem ansteigenden Konkretisierungsgrad führt. Es gilt hierbei im Einzelfall die genaue Ausgestaltung der Modellparameter und -annahmen so realistisch wie möglich festzulegen.
Beteiligung des Mittelstands
Von den in Deutschland bekannten kleineren PPP-Projekten mit Lebenszyklusansatz liegt keines unterhalb eines Auftragsvolumens von 7,5 Mio. Euro. Vor diesem Hintergrund und auf Grund der Tatsache, dass langfristige Steuerungsaufgaben erhebliche Anforderungen in juristischer, betriebswirtschaftlicher, technischer (Facilty Management) und finanzieller Hinsicht (Kapitalausstattung) an einen privaten PPP-Projektpartner stellen, stößt der Mittelstand13) bei langfristigen PPP-Modellen auf der direkten Auftragnehmerebene an gewisse Grenzen.
Mittelständische Firmen können bei groß angelegten PPPProjekten unter bestimmten Voraussetzungen im Rahmen folgender Varianten an PPP-Modellen teilnehmen:
Beauftragung für Einzelgewerke durch die Projektgesellschaft (Unterauftragnehmer);
Einbindung als Generalunternehmer während der Bauund Betriebsphase durch die Projektgesellschaft;
Bildung einer Bietergemeinschaft mit anderen Mittelständlern;
Bildung einer projektspezifischen Allianz mit einem Baukonzern oder einem Facility-Management-Unternehmen.
Die Einbeziehung des Mittelstands bei PPP-Projekten kann durch die mit der Ausschreibung vorgegebenen Rahmenbedingungen und die jeweiligen Vertragsgestaltungen Abb. 6
Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Festlegung der Kostenobergrenze für die Veranschlagung im Haushalt (Etatreife) Abschließende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (nach Vorlage konkreter PPP-Angebote) Projektcontrolling Bedarfsfeststellung, Finanzierbarkeit, Maßnahmenwirtschaftlichkeit Phase I Phase II Phase III Phase IV Erstellung des konventionellen Vergleichswertes (Public Sector Comparator = PSC) PPP-Eignungstest (Ausschlusskriterien) Phasen des PPP-Beschaffungsprozesses Stufen der PPPWirtschaftlichkeitsuntersuchung Vorentscheidung für oder gegen eine PPPRealisierungsvariante Veranschlagung im Haushalt und öffentliche Ausschreibung Zuschlagserteilung und Vertragsunterzeichnung PPP-Lebenszyklus Referenzprojekt (Schätzung, empirische Daten, Markterkundung) 13) KMU-Definition der EU seit dem 1. Januar 2005
Typ Beschäftigte Umsatz Bilanzsumme (Mio Euro) (Mio. Euro) Mittlere Unternehmen Kleine Unternehmen Kleinstunternehmen