Erfahrungen aus PPP-Lebenszyklusmodellen
Auf Grund der geltenden vergaberechtlichen Regelungen, insbesondere des novellierten Hamburgischen Vergabegesetzes (§ 3 Tariftreueerklärung, § 4 Mittelstandsförderung, § 5 Nachunternehmereinsatz), ist ein privater PPP-Generalunternehmer grundsätzlich gehalten, bei der Auftragserteilung von Bauleistungen an Nachunternehmen kleinere und mittlere Unternehmen bevorzugt zu beteiligen sowie die Anwendung der Allgemeinen Vertragsbedingungen für die Ausführung von Bauleistungen der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, Teil B (VOB/B) zum Vertragsbestandteil zu machen. Darüber hinaus sind auch Nachunternehmen zur Zahlung von Tariflöhnen zu verpflichten. Von einer generellen Benachteiligung des lokalen Mittelstands bei PPP-Projekten der Freien und Hansestadt Hamburg kann insofern nicht ausgegangen werden. Die Auswahl eines Nachunternehmens obliegt der Entscheidung des privaten Generalunternehmers. Eine angemessene Beteiligung Hamburger Handwerksfirmen müsste unter Beachtung des geltenden Vergaberechts vertraglich abgesichert werden. Es bleibt abzuwarten, ob ein privater Partner unter solchen Konditionen Angebote abgeben würde, mit deren Annahme die Freie und Hansestadt Hamburg in der Gesamtbetrachtung noch Effizienzvorteile erzielen würde.
Die Vermutung, dass private Partner groß angelegter PPPModelle im Wege von Preis- oder Lohndumping zu Lasten regional ansässiger mittelständischer Unternehmen bzw. Subunternehmen agieren, ist umstritten. Eine im Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau" erwähnte Erhebung14) bezogen auf PPP-Modelle der 1. Generation (keine PPPLebenszyklusmodelle) zeigt keine Anhaltspunkte für eine Benachteiligung mittelständischer Unternehmen. Gleichwohl scheint es plausibel, dass ein privater Partner andere Verhandlungspositionen hinsichtlich der Preisgestaltung auf der Unterauftragnehmerebene ausüben kann als ein an das Vergaberecht gebundener öffentlicher Auftraggeber.
Die praktischen Erfahrungen aus den bundesweit bekannten PPP-Schulbauprojekten im Kreis Offenbach und in Monheim zeigen zumindest, dass ein erheblicher Teil der Unteraufträge in der jeweiligen Region geblieben sind und der Mittelstand deutlich höhere und langfristig gesicherte Aufträge erhalten hat. Inwieweit hier Lohn- oder Preisdumping eine Rolle gespielt hat, kann indes nicht beurteilt werden. Die erfolgreiche Einbeziehung des Mittelstands wird bei künftigen PPP-Projekten der Freien und Hansestadt Hamburg eine wichtige Rolle spielen.
Bisherige Erfahrungen aus PPP-Lebenszyklusmodellen
Die neueren, am Lebenszyklus orientierten PPP-Modelle sind in Deutschland zum überwiegenden Teil im Rahmen des Neubaus von Gebäuden zu verzeichnen. Die wohl bekanntesten PPP-Projekte der 2. Generation sind die Schulsanierungsprojekte des Kreises Offenbach15) und der Stadt Monheim16). Darüber hinaus sind in Nordrhein Westfalen zahlreiche Neubau- und Sanierungsprojekte aus den Bereichen Schule, Verwaltungsgebäude sowie Krankenhäuser im Wege eines lebenszyklusorientierten PPPAnsatzes begonnen worden17). Auf Grund der noch relativ jungen Projekte sind fundierte Erfahrungswerte hinsichtlich der langfristigen Wirtschaftlichkeit und der gelebten Partnerschaft, insbesondere im Bereich von Sanierungsprojekten nur unzureichend vorhanden. Gleichwohl sind deutliche Tendenzen erkennbar, dass ein lebenszyklusorientiertes PPP-Projekt insgesamt Effizienzvorteile generiert, die im Wesentlichen auf den langfristigen Betrieb eines PPP-Objekts zurückzuführen sind18).
Im Bereich des Straßen- Brücken- oder Tunnelbaus sind bislang in Deutschland zwei Konzessionsmodelle19) als sogenanntes F-Modell mit unterschiedlichem Erfolg realisiert worden: Der seit September 2003 in Betrieb genommene Warnowtunnel bei Rostock erwirtschaftet weit weniger Mauteinnahmen als geplant20).
Der im August 2005 in Betrieb genommene, ebenfalls mautfinanzierte Herrentunnel bei Lübeck zeigt hingegen
Diese wird im Gegensatz zum F-Modell nicht projektbezogen, sondern indirekt erhoben und fließt dem privaten Auftragnehmer über den Bundeshaushalt bzw. die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft mbH (VIFG) zu. Darüber hinaus ist eine Anschubfinanzierung des öffentlichen Auftraggebers möglich.
20) Die niedrige Zahl der etwa 8.500 Durchfahrten täglich liegt weit unter den prognostizierten 20.000 Durchfahrten pro Tag. Insbesondere der Fernverkehr scheint den Tunnel zu meiden. Sowohl Banken als auch die „Warnow-Querungs GmbH" hoffen jetzt, durch eine vom Bundesverkehrsministerium veranlasste Mautsenkung Verkehr zu Gunsten des Tunnels umzuleiten. Weiterhin fordern sie verkehrslenkende Maßnahmen, die zu einer vermehrten Nutzung des Tunnels führen sollen. Zur Zeit kostet eine Mautdurchfahrt 2 Euro für PKWs und 10 bis 17 Euro für LKWs. nach ersten Erkenntnissen eine zufrieden stellende Auslastung, nicht zuletzt auf Grund der unattraktiven Ausweichrouten.
Bundesweit befinden sich A-Modelle derzeit noch in der Planung bzw. in der Ausschreibungsphase, so z. B. Streckenabschnitte der A1 in Niedersachsen, der A1/A4 in Nordrhein-Westfalen, der A4 in Thüringen, der A5 in Baden-Württemberg, der A7 in Schleswig-Holstein/Hamburg sowie der A8 in Bayern.
In Hamburg sind langfristige PPP-Betreibermodelle bislang noch nicht realisiert worden, jedoch für einige Investitionsvorhaben beabsichtigt, die nachfolgend unter
4. aufgelistet sind.
4. Strategische Handlungsansätze für PPP in Hamburg
Geeignete PPP-Projekte
Ob sich PPP als langfristige Beschaffungsalternative für Investitionsvorhaben der Freien und Hansestadt Hamburg lohnen, kann nur im Einzelfall durch sorgfältige Untersuchungen entschieden werden. Generell nimmt das Thema PPP für den Senat eine hohe Priorität ein. Allerdings muss auch gesehen werden, dass es sich hierbei nicht um ein Mittel zur Sanierung des Haushalts handelt, sondern um eine Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen Investitionsvorhaben effizienter bzw. zügiger umzusetzen. Wie zuvor dargestellt handelt es sich bei dem Instrument PPP nicht um ein einheitliches Konstrukt, sondern um ein Organisationsprinzip mit höchst unterschiedlichen Ausprägungen, die wiederum von den Besonderheiten der jeweiligen durchzuführenden Leistungen abhängen. Ein in sich geschlossenes Konzept zur Realisierung von PPP-Projekten wäre daher ein Widerspruch in sich. Vielmehr kommt es darauf an, bei allen Investitionsvorhaben flächendeckend zu prüfen, ob ein PPPAnsatz in Betracht kommt und hieraus Wirtschaftlichkeitsvorteile erwachsen. In den einzelnen Behörden der Freien und Hansestadt Hamburg geschieht dies zunehmend. Im Nachgang zu einem im September 2004 abgehaltenen Behörden-Workshop auf Leitungsebene, bei der die Chancen und Risiken von PPP durch Expertenvorträge dargestellt und diskutiert wurden, hat die Senatskanzlei gemeinsam mit der Finanzbehörde in Dreiergesprächen mit einzelnen Fachbehörden erörtert, welche Investitionsvorhaben auf PPP-Realisierung zu prüfen sind. Es zeichnet sich mittlerweile ab, dass eine solche Entscheidung im Einzelfall ein hohes Maß an Abwägungsprozessen erfordert und insbesondere auch die Beteiligung des lokalen Mittelstands keine einfache Aufgabe darstellt.
Der Senat hat in diesem Zusammenhang mit der Handwerkskammer Hamburg die Möglichkeiten, Anforderungen und Grenzen für kleinere Handwerksbetriebe hinsichtlich der Beteiligung an langfristigen, lebenszyklusorientierten PPP-Modellen diskutiert. Er wird die Anregungen der Kammer soweit wie möglich bei seinen geplanten PPP-Projekten berücksichtigen.
Für bestimmte Investitionsvorhaben, z. B. Ausbau der Endo-Klinik (vgl. Drucksache 18/2812), Hafen SIP (vgl.)21), sind mittlerweile PPP-Modelle ausgeschlossen worden, da hierfür keine Wirtschaftlichkeitsvorteile realisierbar scheinen. Das Hauptaugenmerk für die PPP-Eignung bleibt bei der Frage der Wirtschaftlichkeit von PPP-Modellen. Folgende Investitionsvorhaben sind derzeit in öffentlich-privater Partnerschaft vorgesehen:
Neubau Elbphilharmonie (s. Drucksache 18/2570);
Neubau Hafenquerspange (s. Drucksache 18/3226);
Neubau HafenCity-Schule (EU-Vergabebekanntmachung am 20. September 2005).
Hierbei handelt es sich um das erste, dem Lebenszyklusmodell entsprechende, über 25 Jahre angelegte PPP-Projekt im Hamburger Schulbau. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat in Abstimmung mit der HafenCity Hamburg GmbH der Behörde für Bildung und Sport als Ausloberin eines Investorenauswahlverfahrens das Baufeld 5 im Quartier Am Sandtorpark mit dem Ziel übergeben, einen kompakten Schulbau für eine dreizügige Grundschule in Kombination mit einer anderen Nutzung zu entwickeln.
Der private Partner, verantwortlich für die einzubringende Zweitnutzung, erstellt, unterhält und betreibt den gesamten Gebäudekomplex über einen Zeitraum von 25 Jahren.
Nach Ablauf der 25-jährigen Vertragslaufzeit geht die gesamte Bausubstanz in das Eigentum der Freien und Hansestadt Hamburg über. Mit einem Investitionsvolumen von ca. 15 Mio. Euro bietet das Vorhaben für die regionale Bauwirtschaft eine Möglichkeit zur Beteiligung an einem PPP Projekt, das speziell den Möglichkeiten mittelständischer Unternehmen angepasst ist.
Modell Hamburg Süd (Neuorganisation im Hamburger Schulbau)
Mit dem Modell Hamburg Süd plant die Behörde für Bildung und Sport eine langfristig angelegte Neuorganisation des Betriebs und der Unterhaltung der Schulgebäude im Süden Hamburgs. Mit der Partnerin GWGGewerbe sollen über die Übernahme der Leistungen Ausbau, Sanierung, Bauunterhaltung und Betrieb der Gebäude und Außenanlagen für einen Zeitraum von 25 Jahren Vertragsverhandlungen aufgenommen werden. Notwendige Zubauten und Sanierungen werden innerhalb der ersten fünf Jahre realisiert in enger Abstimmung mit den einzelnen Schulen, die sich freiwillig an dem Modellprojekt beteiligen. Die Schulgebäude sollen den sich verändernden schulischen und bautechnischen Anforderungen gerecht werden, der Betrieb der Gebäude und Flächen reibungslos funktionieren. Das Eigentum an den Gebäuden und Flächen bleibt bei der Freien und Hansestadt Hamburg.
Hochschulbau
Für zwei Gebäude der staatlichen Hochschulen wird derzeit eine PPP-Realisierung geprüft. Grundlage ist dabei das Inhabermodell, bei dem Hamburg Eigentümer der Gebäude bleibt. Der Private Dritte übernimmt dabei lediglich Planung, Durchführung und Finanzierung der Baumaßnahmen sowie die Bewirtschaftung der Gebäude (Betreiberkonzept). Bei den Gebäuden handelt es sich zum einen um den Neubau der Hafencity Universität (s. Drucksache 18/2683) zum anderen um die Modernisierung des Geomatikum.
21) Aus Drucksache 18/1681, S. 2, II. 2. Absatz: „Die übrigen für das Hafen-Sonderinvestitionsprogramm angemeldeten Maßnahmen sind auf ihre Realisierungsmöglichkeiten im Rahmen von Public Private Partnership untersucht worden. Ergebnis ist, dass sie als Maßnahmen der allgemeinen Daseinsvorsorge sich einer gezielten Kostenbeteiligung der Nutzer, z. B. durch Bemautung o. ä. entziehen."
Projekt Volkspark (s. Drucksache 18/3929)
Auf der Grundlage eines mit Hilfe von externen Beratern erarbeiteten Konzepts soll ein Masterplan für die Entwicklung und Umgestaltung des Altonaer Volksparks zu einem Sportpark erstellt werden. Teil des Konzeptes sind Vorschläge für Sportangebote im Volkspark mit Anlagen für den Zuschauer- und Spitzensport, aber auch für den Breiten- und Freizeitsport, darunter eine Eissporthalle, eine Spielwelt für Kinder, ein Sportkompetenzzentrum sowie Orte für umweltverträgliche Sportaktivitäten in der Natur.
Im Rahmen des Masterplans soll die Bereitschaft privater Firmen für ein Engagement im Volkspark sondiert werden. In diesem Zusammenhang ist geplant, geeignete PPP-Modelle sowohl für die Investition als auch für den Betrieb zu entwickeln.
Erst nach Vorliegen konkreter Ausschreibungsergebnisse kann entschieden werden, für welche dieser Vorhaben eine PPP-Lösung definitiv zum Tragen kommen wird.
Die Erfahrungen in anderen Bundesländern und Kommunen zeigen, dass dort ebenfalls differenzierte Einzelfallprüfungen vorab konkreter PPP-Grundsatzentscheidungen durchgeführt werden und nicht alle Investitionsvorhaben als PPP-Modell geeignet sind.
Der Senat wird zu gegebener Zeit die Bürgerschaft hinsichtlich konkreter PPP-Projekte informieren und in der jeweils gebotenen Form beteiligen.
PPP-Wissenstransfer
Wie bereits dargestellt sind im Rahmen von PPP-Projekten vielfältige betriebswirtschaftliche, juristische, steuerliche, organisatorische und fachspezifische Fragen zu behandeln, mit denen partiell Neuland betreten wird. In den letzten Jahren sind hier eine Vielzahl Gutachten, Leitfäden und sonstigen Handreichungen erarbeitet worden, z. B.
„PPP im Öffentlichen Hochbau" (Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Bau, Verkehr und Wohnungswesen);
„Wirtschaftlichkeitsvergleich PPP im öffentlichen Hochbau" (Leitfaden des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen);
„Finanzierungsleitfaden PPP-Initiative" (Finanzministerium Nordrhein-Westfalen);
„Vertragsrechtliche Aspekte am Beispiel von PPPSchulprojekten" (Finanzministerium Nordrhein-Westfalen);
„Der PPP-Eignungstest" (Finanzministerium Nordrhein-Westfalen).
„Prozessleitfaden PPP" (Initiative D21)
Die grundsätzlichen Fragestellungen zu PPP sind mit den derzeit bundesweit bekannten Leitfäden qualitativ angemessenen abgedeckt. Die in den Leitfäden offen gebliebenen rechtlichen Regelungsbedarfe sind mit der Verabschiedung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes (z. B. Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, der Vergabeverordnung, des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes und der Bundeshaushaltsordnung) weitgehend geklärt worden. Bedarf für eine eigenständige Grundlagenarbeit besteht somit nicht. Entscheidend ist es, diese grundsätzlichen Erkenntnisse für das jeweilige Projekt nutzbar zu machen. Die unmittelbare Verantwortung liegt dabei bei der jeweiligen Behörde. Die Finanzbehörde unterstützt die Behörden in grundsätzlichen Fragen zu PPP, analysiert eingehend die PPP-Entwicklungen auf Bundes- und Landesebene und steht hier in einem regelmäßigen länderübergreifenden Erfahrungsaustausch. Die Finanzbehörde kann insbesondere für Detailfragen zum Vergabe-, Steuer- und Haushaltsrecht den Behörden und Ämtern praktische Hilfestellung bei der Ausgestaltung von PPP-Modellen geben. Ansprechpartner für rechtliche Beratung in Fragen des Bauvergabe- und Bauvertragsrechts ist das Rechtsamt der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt. Zu weiteren Spezialfragen stehen kompetente Ansprechpartner in den Behörden oder anderen Institutionen zur Verfügung. Die für den Wissenstransfer noch erforderliche Netzwerkbildung wird die Finanzbehörde initiieren.
5. Petitum
Der Senat beantragt, die Bürgerschaft wolle von den Ausführungen dieser Drucksache Kenntnis nehmen.
Modellbezeichnung Erläuterung Betreibermodell. Der Begriff Betreibermodell wird in der aktuellen Praxis für die unterschiedlichsten Vertragstypen verwendet. Im Kern spricht man von Betreibermodellen, wenn isoliert oder zusätzlich zu sonstigen Leistungsinhalten der Betrieb, die Instandhaltung, Wartung oder sonstige Facility-Management-Aufgaben übernommen werden. Im Zivilrecht ist der Betreibervertrag als selbstständiger Vertragstyp nicht verankert; deshalb können sich darunter die unterschiedlichsten zivilrechtlichen Vertragstypen verbergen. Sind neben der Betreiberleistung der Bau, die Instandhaltung und die Finanzierung der Anlage Vertragsgegenstand, so kann der Betreibervertrag je nach der vorhergesehenen Endschaftsregelung Elemente eines Mietkauf-, Leasing- oder Mietvertrages enthalten. Sind der Bau, die Instandhaltung und die Finanzierung der Bau- und Instandhaltungskosten nicht Vertragsgegenstand, kann es sich bei dem Betreibervertrag um einen reinen Dienstleistungsvertrag handeln.
Mietkauf-/Erwerbermodell Privater Auftragnehmer übernimmt auf einem in seinem Eigentum stehenden Grundstück (BOT-Modell) Planung, Bau, Finanzierung und den Betrieb einer Immobilie, die von der öffentlichen Hand genutzt wird. Eigentum geht zum Vertragsende auf öffentlichen Auftraggeber über. Entgelt: regelmäßige Zahlung an den Privaten für Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung und Erwerb der Immobilie, wird bei Vertragsschluss festgesetzt. Verwandte Modellbezeichnungen: BOTModell (Build-Operate-Transfer); Ratenkauf bzw. Mietkauf mit Planungs- und BetreiberElementen.
Mietkauf-/Inhabermodell Entspricht grundsätzlich dem Erwerbermodell. Unterschied: betrifft ein Grundstück des (BTO-Modell) öffentlichen Auftraggebers. Auf diesem wird ein Gebäude neu errichtet oder saniert. Der öffentliche Auftraggeber ist daher von Beginn an Eigentümer des Gebäudes. Verwandte Modellbezeichnungen: BTO-Modell (Build-Transfer-Operate); Ratenkauf bzw. Mietkauf mit Planungs- und Betreiber-Elementen.
Leasingmodell Privater Auftragnehmer übernimmt Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb einer Immobilie. Unterschied zum Erwerbermodell: Hier keine Verpflichtung zur Übertragung des Gebäudeeigentums am Ende der Vertragslaufzeit. Stattdessen Optionsrecht des Auftraggebers, die Immobilie entweder zurückzugeben oder zu einem bei Vertragsschluss fest kalkulierten Restwert zu erwerben. Entgelt: regelmäßige Leasingraten an den Privaten in feststehender Höhe für die Planungs-, Bau- und Finanzierungskosten sowie den Betrieb.
Verwandte Modellbezeichnungen: BOO-Modell (Build-Operate-Own); Investorenmodell Mietmodell Entspricht weitgehend dem Leasingmodell, jedoch ohne Kaufoption mit zuvor festgelegtem Kaufpreis. Gebäude kann allenfalls zum bei Vertragsablauf aktuellen Verkehrswert erworben werden. Abgrenzung zu kurzfristigen Mietverträgen: Nicht Gegenstand der Projektstudie sind Mietverträge, die jederzeit kündbar sind, oder aber eine unkündbare Grundmietzeit von weniger als 10 Jahren bei Immobilien sowie weniger als 30 % der betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauer des Wirtschaftsguts bei Mobilien haben. Verwandte Modellbezeichnungen: BOO-Modell (Build-Operate-Own); Investorenmodell Contractingmodell Erfasst (Ein-)Bauarbeiten und betriebswirtschaftliche Optimierungsmaßnahmen von technischen Anlagen durch den Privaten in einem Gebäude des öffentlichen Auftraggebers.
Entgelt: regelmäßige, bei Vertragsschluss festgesetzte Zahlungen zur Abdeckung von Planungs-, Durchführungs-, Betriebs- und Finanzierungskosten des Privaten.
Konzessionsmodell Privater verpflichtet sich, eine bestimmte Leistung auf eigenes wirtschaftliches Risiko unmittelbar an den Bürger zu erbringen. Erhält im Gegenzug das Recht, seine Kosten über Entgelte oder Gebühren von Nutzern zu finanzieren. Hinsichtlich des Eigentumsübergangs zum Vertragsablauf sind unterschiedliche Regelungen möglich.
Gesellschaftsmodell Projektbezogene öffentliche Aufgaben (z. B. Finanzierung und Durchführung eines Infrastrukturprojekts) werden auf Objektgesellschaft übertragen, an der die öffentliche Hand neben einem oder mehreren privaten Unternehmen beteiligt ist. Kann mit weiteren PPP-Vertragsmodellen kombiniert werden. Andere Bezeichnung: Kooperationsmodell.
Outsourcing Beim Outsourcing vergibt die Verwaltung eine bislang selbst erbrachte Leistung nach außen und lässt sie von einem Privaten oder einem gemischtwirtschaftlichen Unternehmen erledigen. (z. B. Reinigung öffentlicher Gebäude durch private Reinigungsunternehmen; Kantinenbetriebe)