Kreditfinanzierung

1. Veranlassung

Die Organisation der staatlichen Tiefbauverwaltung war zuletzt in den Jahren 1994 und 1996 Gegenstand bürgerschaftlicher Beratungen: Auf Grund eines Ersuchens der Bürgerschaft aus 1993 hatte der Senat ein umfassendes Organisationsgutachten über das seinerzeitige Tiefbauamt bei der WIBERA AG in Auftrag gegeben, dessen Ergebnisse zu Fragen der Aufgabenkritik, der organisatorischen Gliederung des Amtes und des effizienten Personaleinsatzes der Bürgerschaft mit der Drucksache 15/1883 vom 20. September 1994 zur Kenntnis gegeben wurden. Auf Grund der Ergebnisse des Gutachtens der WIBERA AG wurden Veränderungen der Zuständigkeiten für Teilaufgaben des Tiefbaus vorgenommen, Aufgabenverlagerungen auf externe Stellen verfügt, ein Personalbemessungssystem für projektabhängige Leistungen projektiert, die Prüfung der Möglichkeit einer vermehrten Vergabe von projektbezogenen Ingenieurleistungen und delegierbaren Bauherrenleistungen in Auftrag gegeben und eine Controllinginstanz aufgebaut.

Die auf den obigen Ergebnissen des Gutachtens der WIBERA AG beruhenden aufgabenbezogenen und organisatorischen Zielsetzungen hatten u. a. eine Neuorganisation des Tiefbauamtes zur Folge, die der Bürgerschaft mit der Drucksache 15/6018 in 1996 zur Kenntnis gegeben wurde. Die fachliche Gliederung des Amtes in vier Hauptabteilungen wurde aufgelöst und in eine funktionsorientierte Neugliederung überführt, betriebswirtschaftliche Steuerungssysteme wie Kosten- und Leistungsrechnung, Berichtswesen, Projektsteuerung wurden eingeführt bzw. in Auftrag gegeben. Die Gliederung des jetzigen Amtes für Bau und Betrieb, einen in die Aufgaben des früheren Amtes für Wasserwirtschaft erweiterten Nachfolger des Tiefbauamtes, beruht auf einer Leitungsentscheidung aus 2002 in Folge der Entscheidungen des Senats zu Aufgabenkritik und Verwaltungsmodernisierung (Jesteburger Beschlüsse vom Mai 2002) und führte zu einer weiteren Straffung der Aufbauorganisation des Amtes und zu einer Konzentration der ausführenden Aufgaben in Abgrenzung von den ministeriellen Aufgaben und den Auftraggeberfunktionen im Tiefbau.

Insbesondere die vom Senat 2005 getroffenen und der Bürgerschaft mit Drucksache 18/2498 zur Kenntnis gegebenen Entscheidungen zur Reform der Verwaltung sind der Anlass, Zuständigkeiten, Aufgabenzuordnung und Organisation im Bereich des staatlichen Tiefbaus neu zu regeln:

Zur Erreichung des Ziels der Entflechtung von ministeriellen Funktionen, Aufsichts- und Steuerungsaufgaben von operativen Aufgaben der Durchführungsebene ist ein Organisationsmodell zu schaffen, das auf der einen Seite die ministeriellen Funktionen und die Auftraggeberfunktionen unter Berücksichtigung der Neuordnung von Verantwortlichkeiten für Straßen und Gewässer zwischen BSU und Bezirksämtern eindeutig den Bedarfsträgern zuordnet, die gesamten ausführenden Dienstleistungen im Zuständigkeitsbereich der BSU anschließend aber in einer als Betrieb ausgerichteten verselbständigten Organisationseinheit zusammenfasst. Entsprechend den Ausführungen der Drucksache 18/2498 wird dies ein Landesbetrieb nach § 26 LHO sein.

BÜRGERSCHAFT Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Haushaltsplan 2005/2006

Weiterentwicklung der Organisation der staatlichen Tiefbauverwaltung Einrichtung des Landesbetriebs „Straßen und Gewässer" nach §26 der Landeshaushaltsordnung Einzelplan 6 „Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt" Kapitel 6420 „Bau und Betrieb" hier: Nachforderung von 1.600 Tsd. Euro beim neu einzurichtenden Titel 6420.812.01 „Einrichtung des Landesbetriebes Straßen und Gewässer" in 2006

Der Senat beabsichtigt, die zur Zeit in der BSU im Amt für Bau und Betrieb wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der Planung, dem Bau und der Unterhaltung der Infrastruktur der Verkehrswege, der Wasserwirtschaft und des Hochwasserschutzes zusammen zu fassen und in einem Landesbetrieb „Straßen und Gewässer" nach § 26 Absatz 1 LHO zu verselbständigen. Der Landesbetrieb soll zum 1. Januar 2007 gegründet werden.

Die Leistungserbringung des Landesbetriebs geschieht insbesondere unter folgenden Zielsetzungen:

­ Schaffen von Projekteinheiten, die wie ein externes Ingenieurbüro Projekte des Tiefbaus von der Planung über den Entwurf bis zur Ausführung unter einer einheitlichen Projektleitung bearbeiten,

­ Aufbau und Vorhalten eines vom Betrieb selbst verwalteten Personalkörpers, der kurzfristig auf Kapazitätsschwankungen reagieren kann,

­ Aufbau und Einsatz von in der Privatwirtschaft erprobten und eingesetzten Instrumenten zur Steuerung von Projekten hinsichtlich Zeit, Geld und Personaleinsatz,

­ Anwenden der Leistungsbilder und der Honorartafeln der HOAI und anderen Honorartafeln für die Leistungserstellung,

­ Entwickeln bzw. Einsetzen eines Budgetbemessungssystems, das projektbezogene Daten liefert und Prognosen ermöglicht,

­ Ermöglichen eines Kostenvergleichs zwischen externen Ingenieurbüros und der staatlichen Tiefbauverwaltung,

­ Erleichtern der Entscheidungen zwischen Eigenleistung und Vergabe,

­ Kontinuierliche Weiterentwicklung des Landesbetriebs zu einem modernen Dienstleister.

2. Aufgaben des Landesbetriebes Hamburg benötigt für die Realisierung seiner großen Zukunfts- und Infrastrukturprojekte (Wachsende Stadt, Sprung über die Elbe, Grüne Stadt am Wasser, Mobilität für die Metropole) einen leistungsfähigen Dienstleister, der schnell und bedarfsgerecht entsprechende Planungs- und Baubetreuungsleistungen übernehmen kann. Dieser Dienstleister muss einerseits fest an die Entscheidungen von Senat und Bürgerschaft gebunden sein, andererseits mit Kompetenzen ausgestattet werden, die es ihm erlauben, sich schneller und flexibler auf neue Aufgaben und geänderte Rahmenbedingungen einzustellen als die traditionelle Bauverwaltung. Hierfür eignet sich die Organisationsform des Landesbetriebs nach § 26 LHO, der gleichzeitig integraler Bestandteil der hamburgischen öffentlichen Verwaltung und eine schlagkräftige, nach kaufmännischen Grundsätzen geführte Betriebseinheit ist.

Der Landesbetrieb wird als Dienstleister für die fachlich jeweils zuständige Dienststelle (insbesondere die Ämter der BSU) tätig. Er hat damit keine originären Zuständigkeiten im Sinne von ihm durch Vorschriften zugewiesenen Aufgaben. Er wird ausschließlich auf der Grundlage von Aufträgen seiner Auftraggeber tätig, die die dafür erforderlichen Finanzmittel in ihren Einzelplänen absichern müssen.

Der Geschäftsbereich des Landesbetriebes umfasst Leistungen mit gesamtstädtischer Bedeutung auf den Gebieten des Straßen-, Wasser- und Ingenieurbaus, ferner die Erhaltung und den Betrieb vorhandener sowie den Bau neuer Verkehrsanlagen, Gewässer und Hochwasserschutzanlagen mit den dazugehörenden technischen Bauwerken.

Er übernimmt damit Planungs-, Projektvorbereitungsund Umsetzungsleistungen sowie gewerbliche Betriebsund Unterhaltungsleistungen in den Aufgabenfeldern:

­ Straßen (Hauptverkehrsstraßen, Bundesfernstraßen),

­ Küsten- und Binnenhochwasserschutz,

­ Gewässer (außer Bundeswasserstraßen),

­ Konstruktive Bauwerke (u. a. Brücken, Tunnel, Wände, Schleusen, Sperr- und Schöpfwerke),

­ Lichtsignal- und Verkehrstelematikanlagen, Öffentliche Beleuchtung,

­ Erschließungsmaßnahmen von gesamtstädtischer Bedeutung.

Damit erhalten die Auftraggeber, aber auch Bürger und Investoren einen Ansprechpartner, der sich im Rahmen definierter Aufträge konsequent, abschließend und verbindlich um deren Erledigung kümmert.

Der Landesbetrieb wird durch den konsequenten Einsatz der betriebswirtschaftlichen Instrumente in der Lage sein, seine Aufgabenwahrnehmung zu optimieren und die Ergebnisse transparent darzustellen. Seine Leistungen sollen so wirtschaftlicher erbracht und kostengünstiger angeboten werden.

Die Funktion des Auftraggebers gegenüber dem Landesbetrieb bei der Erschließung von Industrie- und Gewerbeflächen obliegt der BSU, Amt für Verkehr und Straßenwesen. Hinsichtlich der Aufgabenabgrenzung zur Hamburg Port Authority (HPA) verbleibt es bei den in der Drucksache 2005/416 (Gründungsdrucksache HPA) getroffenen Regelungen.

Aufgabenverteilung BSU/Bezirke nach der Entflechtung

Auf der Grundlage der Bürgerschaftsdrucksache 18/2498 und nach dem Ergebnis der Erörterungen zwischen BSU und den Bezirken gehen bisherige Zuständigkeiten der BSU teilweise auf die Bezirke über. Dies führt u. a. auch zu neuen Schnittstellen zwischen BSU und Bezirken in den Aufgabenfeldern Hauptverkehrsstraßen, Gewässer und Erschließungen, die sich auf die Auftragslage des Landesbetriebs auswirken können. Dies wird bei den Vorbereitungen des Wirtschaftsplans 2007/2008 des neuen Landesbetriebes berücksichtigt.

Den Bezirksämtern steht es frei, für Aufgaben im Rahmen ihrer Zuständigkeit eigene Reserven zu nutzen und/oder den Landesbetrieb zu beauftragen. Eine Verpflichtung zur Beauftragung des Landesbetriebes besteht nicht.

Intendanzaufgaben

Der Landesbetrieb nimmt alle zu seiner Aufgabenerfüllung erforderlichen Intendanzaufgaben eigenverantwortlich wahr:

­ Dienststelleneigenschaft und Arbeitgeberfunktion, u. a. zu einer präzise auf den Aufgabenbereich zugeschnittenen Personalgewinnung und -entwicklung,

­ Beauftragter für den Haushalt (Wirtschaftsplan),

­ Betriebsorganisation, IuK und verwaltungstechnische Serviceleistungen (inklusive IuK-Kompetenz) im Rahmen der hamburgischen IuK Konzeption,

­ Betriebswirtschaft, kaufmännisches Rechnungswesen/Einkauf,

­ Vertragsangelegenheiten,

­ projektbezogene Öffentlichkeitsarbeit.

Der Aufbau einer entsprechenden kaufmännisch-administrativen Einheit hat bereits begonnen und führt zu einer Übertragung von Aufgabenanteilen, Stellen und Personal von der Zentralverwaltung der BSU und anderen Querschnittseinheiten auf den Landesbetrieb. Dabei wird im Sinne einer schlanken Verwaltung geprüft, welche Aufgaben selbst wahrzunehmen sind und ggf. entsprechend vereinbart, wo im Sinne von Synergiegewinnen Teilaufgaben „eingekauft" werden können, z. B. um spezielles KnowHow nicht an zwei Stellen vorzuhalten.

3. Finanzierung des Landesbetriebes und Auswirkung auf den Haushalt Erfolgreiche Projektarbeit erfordert eine zeitlich auf die Projektziele abgestimmte Bereitstellung der einzusetzenden Ressourcen in Form von Bau und Planungsmitteln sowie der benötigten Personalkapazitäten (Output-Steuerung). Derzeit folgen die Planungs- und Personalmittelansätze der insgesamt und in ihrer Verteilung auf Fachgewerke schwankenden Auslastung nur begrenzt. Die sich daraus ergebende Input-Steuerung führt erfahrungsgemäß nicht zu (wirtschaftlich) optimalen Projektabläufen.

Die Finanzierung des Landesbetriebs ist daher auf die Projekterfordernisse auszurichten und muss sich am (messbaren) Aufgabenumfang orientieren.

Projektbezogene Finanzierung

Der Landesbetrieb „Straßen und Gewässer" übernimmt Aufträge für projektbezogene und wiederkehrend anfallende Durchführungsaufgaben mit den dazugehörigen Ingenieurleistungen, der Projektsteuerung und allen projektbezogenen Bauherrenleistungen. Die vereinbarte Honorierung spiegelt Umfang und Schwierigkeit der übertragenen Aufgabe wider und ist in ihrer Gesamthöhe somit unmittelbar an die Auftragslage gekoppelt. Damit erhält der Landesbetrieb die erforderliche wirtschaftliche Basis für seine Aufgabenerledigung.

Künftige Veranschlagung

Vor dem Hintergrund knapper Ressourcen zwingt der zunehmende Aufgabenumfang im Bereich der Projektrealisierung zu Veränderungen. Die Ziele sind eine weitere Steigerung von Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns. Die zusammenhängende Abbildung des Gesamtaufwandes im Haushalt für die Vorbereitung von Maßnahmen, mit denen der Landesbetrieb beauftragt wird, ist ein wichtiger Beitrag zur Haushaltstransparenz und erleichtert eine vorausschauende Kapazitätsplanung hinsichtlich der Personalressourcen und komplementär erforderlicher Vergabemittel. Die zusammengefasste Disposition aller erforderlichen Mittel stärkt zudem den Landesbetrieb „Straßen und Gewässer" bei der Umsetzung prioritärer Projekte.

Hierzu werden bei den jeweiligen Investitions- und Sachmitteltiteln in den Einzelplänen der Auftraggeber nicht nur die reinen Bau- und Maßnahmenkosten veranschlagt, sondern zusätzlich auch die entsprechenden Planungsmittel (Personalkosten, Sachmittel, Verwaltungskosten), die dem Landesbetrieb für die Durchführung des jeweiligen Vorhabens als Honorar gezahlt werden und mit dem Auftraggeber durch Einzel-, Sammel- oder Rahmenkontrakte vereinbart wurden (vgl. hierzu Textziffer 5.1). Damit werden sämtliche projektbezogenen Kosten zusammengefasst an einer Stelle veranschlagt.

Soweit in der Vorplanungsphase noch keine Baukosten im Haushalt veranschlagt sind und keine projektbezogene Zuordnung der Honorare möglich ist, werden die Planungsmittel bei gesonderten Honorartiteln im Haushalt ausgewiesen.

Durch die Veranschlagung sämtlicher projektbezogener Kosten erhöhen sich gegenüber der bisherigen Praxis die im Haushaltsplan/Finanzplan ausgewiesenen Ansätze/Raten bei den projektbezogenen investiven und konsumtiven Titeln, der Gesamthaushalt wird durch eine Absenkung, insbesondere des Kontenrahmen Dienstbezüge jedoch nicht ausgeweitet. Im Ergebnis findet danach eine Verlagerung vom Betriebshaushalt in den Investitionshaushalt statt. Die kreditäre Finanzierung von Investitionen soll dadurch jedoch nicht ausgeweitet werden.

Durch die Zusammenführung eigener (im Wesentlichen Personal-)Kosten mit den Vergabemitteln für externe Dienstleister (z. B. Ingenieurbüros oder Firmen für Pflegeund Betriebsaufgaben) entsteht die Möglichkeit, wirtschaftlich sinnvolle Make-or-Buy Entscheidungen zu treffen. Durch die zusammengefasste Darstellung aller Projektkosten werden auch die Zusammenhänge zwischen Vorbereitungs- und Betreuungsaufwand sowie Baukosten einer Maßnahme deutlich, die bei getrennter Betrachtung verloren gehen.

Auf dieser Basis können die Gesamtkosten der Projektbearbeitung i. S. einer sparsamen Haushaltsführung minimiert werden.

Die Umstellung erfolgt mit einem neuentwickelten Wirtschaftsplan des Landesbetriebes und dem HaushaltsplanEntwurf für den Doppelhaushalt der Jahre 2007 und 2008.

Bewirtschaftung und Steuerung Auftraggeber und Landesbetrieb schließen Kontrakte, dementsprechend überträgt der Auftraggeber die Aufgaben dem Landesbetrieb zur Ausführung. Die Baumittel für die Projekte verbleiben im Haushalt. Der Landesbetrieb führt ein Geschäftskonto bei der Kasse Hamburg, von dem bedarfsgerecht die Rechnungen der Baumaßnahmen bezahlt werden. Das Geschäftskonto wird aus den entsprechenden Haushaltstiteln ausgeglichen.

Honorarmittel sowie Betriebs- und Unterhaltungsmittel mit Gestaltungsspielraum für Vergabeentscheidungen werden dem Landesbetrieb hingegen zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung auf dessen Konten zur Bewirtschaftung übertragen und fließen in den Erfolgsplan ein, um die o. a. Make-or-Buy-Entscheidungen zu ermöglichen. Der Auftraggeber erhält bei der Beendigung des Bauprojektes eine Abrechnung über die Honorare und die Baumittel. Außerdem bildet der Landesbetrieb zur Erstellung eines kontraktbezogenen Berichtswesens die Aufgabenerledigung im internen Controllingverfahren ab.

Die Aufgaben der Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen werden ebenfalls über Kontrakte dem Landesbetrieb übertragen. Die Bewirtschaftung der im Bundeshaushalt veranschlagten Mittel erfolgt zunächst weiterhin über die Bundeskasse Kiel. Das Verfahren und die Befugnisse ändern sich kurzfristig nicht. Die Buchungen sind durch ein geeignetes Verfahren in das Berichtswesen und die Projektsteuerung des Landesbetriebes einzubeziehen.