Das Sicherheitsüberprüfungsgesetz des Bundes
Die Voraussetzungen und das Verfahren zur Durchführung einer Sicherheitsüberprüfung, die Umstände, die ein Sicherheitsrisiko begründen, und die Folgen für Bewerberinnen und Bewerber und Beschäftigte beim Vorliegen eines Sicherheitsrisikos sind bisher in der Freien und Hansestadt Hamburg (FHH) durch die durch Senatsbeschluß vom 20. November 1990 ergangenen „Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Personen im Rahmen des Geheimschutzes Sicherheitsrichtlinien (SiR)" geregelt. Die Rechtsprechung hat für die Zulässigkeit von Sicherheitsüberprüfungen § 3 Abs. 2 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) in Verbindung mit § 55 Bundesbeamtengesetz (BBG) oder auch § 353 b Abs. 2 Strafgesetzbuch (StGB) als eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage bezeichnet. Im Hinblick auf die Eingriffe in das informationelle Selbstbestimmungsrecht, die mit einer Sicherheitsüberprüfung notwendigerweise verbunden sind, ist es notwendig, mit dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz eine bereichsspezifische und normenklare gesetzliche Regelung zu schaffen.
Das Sicherheitsüberprüfungsgesetz des Bundes (SÜG) vom 20. April 1994 (Bundesgesetzblatt I Seite 867) ist am 29. April 1994 in Kraft getreten. Es gilt nur für den Bund mit der Folge, dass jedes Bundesland eine eigene gesetzliche Regelung zu treffen hat, was mit diesem Entwurf nunmehr für die FHH erfolgt. Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz steht nach Artikel 30 und 70
Grundgesetz der FHH zu.
Bei der Bestimmung dessen, was im Verantwortungsbereich der FHH als Verschlußsache einzustufen ist, und bei der Festlegung, welchen Kriterien eine Sicherheitsüberprüfung genügen muß, um den spezifischen staatlichen Sicherheitsinteressen der FHH Rechnung zu tragen, handelt es sich um ein Sachgebiet, das eine eigene Angelegenheit der FHH darstellt und deshalb nur von der FHH geregelt werden kann.
Um aber bei der Weitergabe von Verschlußsachen der FHH an ein anderes Bundesland oder den Bund und umgekehrt keine Probleme bei der gegenseitigen Anerkennung von Sicherheitsüberprüfungen zu bekommen, weicht dieser Entwurf in seinen wesentlichen Bestandteilen nicht vom SÜG des Bundes und auch der anderen Länder ab.
Das Gesetz regelt sowohl die Erstüberprüfung als auch die Voraussetzungen, unter denen eine Wiederholungsüberprüfung stattfindet.
Die Aufgabe zur Mitwirkung bei der Sicherheitsüberprüfung für das Landesamt für Verfassungsschutz Hamburg (LfV HH) ist in § 4 Abs. 2 Hamburgisches Verfassungsschutzgesetz (HmbVerfSchG) geregelt. Der vorliegende Gesetzentwurf bezieht diese Vorschrift ein und regelt abschließend die Rechte, Pflichten und Befugnisse der Beteiligten bei einer Sicherheitsüberprüfung.
2. Der Gesetzentwurf regelt die Sicherheitsüberprüfungen, die aus Gründen des Geheimschutzes erforderlich werden.
Aufgabe des Geheimschutzes ist es, die materiellen und personellen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass Unbefugte keine Kenntnis von den im öffentlichen Interesse geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen (Verschlußsachen) erhalten. Der Entwurf umfaßt nur den personellen Geheimschutz, da sich der materielle Geheimschutz auf technische und organisatorische Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz von Verschlußsachen bezieht, die nicht gesetzlich geregelt werden müssen. Er regelt ferner die Sicherheitsüberprüfungen von Personen, die an sicherheitsempfindlichen Stellen von lebens- und verteidigungswichtigen Einrichtungen beschäftigt werden (personeller Sabotageschutz), die Überprüfung von Personen, die in bestimmten sicherheitsempfindlichen Bereichen der Informations- und Kommunikationstechnik (IuK) eingesetzt oder beschäftigt sind, und enthält eine Regelung über die Durchführung von Sicherheitsüberprüfungen ohne Mitwirkung des LfV HH.
3. Ziel des personellen Geheimschutzes ist es, staatliche Verschlußsachen zu schützen. Der Schutz von Informationen, deren Kenntnisnahme durch Unbefugte den Bestand, die Sicherheit oder die Interessen der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder gefährden können, ist für den demokratischen Rechtsstaat unverzichtbar, will er nicht seinen Bestand und die Existenz seiner Bürgerinnen und Bürger gefährden. Die Einstufung von Informationen als Verschlußsachen ist nicht von einer aktuellen Bedrohung des Staates und seiner Bevölkerung abhängig.
Den Bestand und die Sicherheit des Staates und seiner Bevölkerung zu sichern, ist eine dauerhafte Aufgabe, die von der Annahme auszugehen hat, dass sich latente Gefahren täglich in konkrete Gefährdungen des Staates und seiner Bevölkerung verwandeln können.
So z. B. können die positiven Veränderungen im Ost-WestVerhältnis nicht zu der Annahme verleiten, es bestünden keine Gefahren mehr für den Staat und seine Bevölkerung.
Das Vorhandensein der Gefahren wird etwa deutlich, wenn sich regionale Konflikte zu kriegerischen Auseinandersetzungen entwickeln und die Bundesrepublik Deutschland aufgrund ihres Eintretens für eine Konfliktlösung bedroht wird. Das vorhandene Arsenal an Massenvernichtungswaffen, mit deren Einsatz immer gerechnet werden muß, verdeutlicht diese Gefahrensituation. Die Sicherheit ist auch innerer Bedrohung ausgesetzt, wie der Terrorismus, die Erscheinungsformen der „Organisierten Kriminalität" und der fortdauernden Spionagetätigkeiten gegnerischer Nachrichtendienste belegen. Die Sicherheit des Staates als verfaßter Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit seiner Bevölkerung sind aber unverzichtbare Verfassungswerte, weil die Institution Staat von ihnen die eigentliche Rechtfertigung herleitet.
Die Personen, denen der Staat Verschlußsachen anvertraut, müssen deshalb vorher einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen werden, um festzustellen, ob sie zuverlässig und verfassungstreu sind und ob keine „Schwachstellen" sie erpreßbar machen für den Geheimnisverrat oder Sabotagehandlungen.
4. Der Umfang der Sicherheitsüberprüfung und damit die Intensität der Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen wird durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Begründung des Gesetzes zur Regelung der Sicherheitsüberprüfungen bestimmt. Abzuwägen ist das Schutzobjekt Bestand und Sicherheit des Staates gegenüber den Freiheitsrechten der Einzelnen oder des Einzelnen. Bestand und Sicherheit des Staates kommt dabei ein hoher Rang zu, weil sie als Garanten für die Individualrechte erhalten bleiben müssen. Um die informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen oder des Betroffenen zu verwirklichen, wird im Entwurf kein Zwang zur Sicherheitsüberprüfung festgelegt, sondern die Zustimmung der Betroffenen oder des Betroffenen zur Sicherheitsüberprüfung vorausgesetzt. Auch bei den einzubeziehenden oder einbezogenen Personen, diese beschränken sich auf Ehegatten oder Lebenspartner, die bei bestimmten Überprüfungsarten in die Sicherheitsüberprüfung einbezogen werden, geschieht dies nur, wenn sie zustimmen. Der Grund für ihre Einbeziehung beruht auf der Erkenntnis, dass Sicherheitsrisiken, die in ihrer Person liegen, sich aufgrund der engen persönlichen Beziehung auf die Betroffenen auswirken.
Sonstige enge persönliche Beziehungen, die die Betroffene oder der Betroffene z. B. mit Eltern, Geschwistern, Kindern usw. und auch Freundinnen oder Freunden hat, führen nicht zu einer Einbeziehung dieser Personen in die Sicherheitsüberprüfung. Die Verhältnismäßigkeit gebietet eine Eingrenzung der einzubeziehenden Personen. Sie liegt in der Beschränkung der Einbeziehung nur der am nächsten stehenden Person.
5. Der Entwurf berücksichtigt die Mindestanforderungen an Sicherheitsüberprüfungen, zu denen sich die Bundesrepublik Deutschland gegenüber ausländischen Staaten und als Mitglied zwischenstaatlicher oder supranationaler Einrichtungen (z. B. NATO, WEU, EU) vertraglich verpflichtet hat. Soweit diese Verpflichtungen durch Gesetzesbeschluß innerstaatliches Recht geworden sind oder noch werden, gehen sie den Regelungen des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes vor. Es muss jedoch darauf geachtet werden, dass die Sicherheitsmaßnahmen einen möglichst einheitlichen Standard haben, um ein Mißtrauen untereinander nicht aufkommen zu lassen. Der Entwurf spiegelt den international geforderten Mindeststandard der Maßnahmen beim personellen Geheimschutz wieder.
6. Wesentlicher Inhalt des Gesetzes
Wesentlicher Inhalt des Gesetzentwurfs sind die Voraussetzungen und das Verfahren der Sicherheitsüberprüfung, die Beschreibung der Sachverhalte, die ein Sicherheitsrisiko begründen, der Schutz der Unterlagen über die Sicherheitsüberprüfung vor unbefugter Nutzung, die Zweckbindung der bei der Sicherheitsüberprüfung erhobenen Daten, die Wiederholungsüberprüfungen sowie die Reisebeschränkungen. Voraussetzung für die Sicherheitsüberprüfung nach dem Entwurf ist eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit. Sie liegt vor, wenn eine Person Zugang zu VS-VERTRAULICH und höher eingestuften Verschlußsachen erhält oder sich im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit Zugang dazu verschaffen könnte.
Ausnahmen gelten hinsichtlich des personellen Sabotageschutzes bei Stellen, die wegen ihres herausgehobenen politischen Gewichts als besonders gefährdet anzusehen sind, bei lebens- und verteidigungswichtigen Einrichtungen und besonders sicherheitsempfindlichen Bereichen der IuK-Technik. In diesen Bereichen ist die Sicherheitsüberprüfung nicht abhängig von Verschlußsachen, sondern von den Gefahren für den Staat, die durch Beeinträchtigungen dieser Bereiche entstehen können.
Der Umfang der Sicherheitsüberprüfung richtet sich nach der Höhe des Verschlußsachengrades, zu dem die Betroffene oder der Betroffene Zugang erhalten soll. Die Sicherheitsrisiken werden auf drei Bereiche beschränkt: Unzuverlässigkeit, fehlende Verfassungstreue und Erpreßbarkeit bzw. Anwerbungsmöglichkeit für eine nachrichtendienstliche Tätigkeit gegen die Bundesrepublik Deutschland. Wiederholungsüberprüfungen, die wie eine Erstüberprüfung durchgeführt werden, finden regelmäßig bei Personen statt, die nach der höchsten Sicherheitsüberprüfungsstufe Ü 3 überprüft worden sind und die damit Zugang bis hin zur höchsten Geheimhaltungsstufe „STRENG GEHEIM" haben oder bei den Nachrichtendiensten des Bundes oder der Länder tätig sind. Im übrigen werden die Sicherheitsüberprüfungen alle fünf Jahre aktualisiert; Überprüfungsmaßnahmen erfolgen dann nur noch, wenn sicherheitserhebliche Erkenntnisse dies erforderlich machen. In diesem Fall kann im Einzelfall auch eine vollständige Wiederholungsüberprüfung angeordnet werden.
Reisebeschränkungen können in Form von Anzeigepflichten für Reisen in und durch Länder, in denen eine persönliche Gefährdung für den Geheimnisträger bestehen kann, eingeführt werden. Im Fall konkreter Gefährdung oder generell bei den Mitarbeiterinnen oder den Mitarbeitern des LfV HH oder bei Personen, die Aufgaben von vergleichbarer Sicherheitsempfindlichkeit wahrnehmen, besteht die Möglichkeit, die Reise zu untersagen.
Die Unterlagen über die Sicherheitsüberprüfung sind getrennt von Personalunterlagen aufzubewahren und gesondert vor unbefugter Kenntnisnahme zu schützen.
Die bei der Sicherheitsüberprüfung erhobenen personenbezogenen Daten dürfen nur für die Sicherheitsüberprüfung selbst, für bestimmte sonstige Aufgaben des Verfassungsschutzes, notwendige straf- und disziplinarrechtliche Verfolgungsmaßnahmen, z. B. bei Verratsfällen, und auf Anforderung von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen genutzt werden.
Beteiligte Stellen
Die Stelle, die die Sicherheitsüberprüfung beantragt und über die Zuweisung der sicherheitsempfindlichen Tätigkeit entscheidet, ist die Beschäftigungsbehörde. Sie wird im Gesetz als zuständige Stelle bezeichnet und wird in aller Regel wie bisher eine innerhalb der zuständigen Stelle im öffentlichen Bereich bestellte Geheimschutzbeauftragte oder ein entsprechend bestellter Geheimschutzbeauftragter sein. Ihre oder seine Position ist die der „Verfahrensherrschaft", da sie oder er auch entscheidet, ob die grundsätzlich vorgesehene Einbeziehung der einzubeziehenden Personen in Ausnahmefällen entbehrlich ist und ob zur Klärung später auftretender sicherheitserheblicher Erkenntnisse eine vollständige Wiederholungsüberprüfung durchgeführt wird. Mit der Entscheidungsbefugnis trägt die zuständige Stelle auch die alleinige Verantwortung für die Betroffene oder den Betroffenen und ihre oder seine sicherheitsmäßige Betreuung.
Zusammen mit der zuständigen Stelle führt das LfV HH als mitwirkende Behörde die Sicherheitsüberprüfung gemäß seiner gesetzlichen Mitwirkungsaufgaben durch und gibt eine Empfehlung dazu ab, ob die Betroffene oder der Betroffene für eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit geeignet ist oder nicht.
Rechte der Betroffenen und des Betroffenen und der in die Sicherheitsüberprüfung einbezogenen Personen.
Die Betroffene oder der Betroffene muss vor der Durchführung einer Sicherheitsüberprüfung dieser zugestimmt haben. Umfang und Bedeutung der Sicherheitsüberprüfung werden ihr oder ihm durch die abschließenden Regelungen im vorliegenden Gesetzentwurf deutlich. Das gleiche gilt für die in die Sicherheitsüberprüfung einzubeziehenden Personen.
Die Betroffene oder der Betroffene hat das Recht, gehört zu werden, bevor sie oder er für eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit abgelehnt wird. Ihr oder ihm oder der einbezogenen Person ist auf Antrag Auskunft zu erteilen über ihre oder seine im Zusammenhang mit der Sicherheitsüberprüfung gespeicherten personenbezogenen Daten. Dieser Antrag kann gegen beide am Sicherheitsüberprüfungsverfahren beteiligte Behörden gerichtet werden. Unter bestimmten Voraussetzungen ist der Betroffenen oder dem Betroffenen und den einbezogenen Personen Einsicht in die Sicherheitsakte zu gewähren.
Besondere Regelung bei Sicherheitsüberprüfungen für nicht-öffentliche Stellen
Für die Sicherheitsüberprüfung, z. B. von Beschäftigten in Wirtschaftsunternehmen in der FHH oder in einem anderen Bundesland, die dort zum Zugang zu Verschlußsachen ermächtigt werden sollen, weil das Unternehmen einen staatlichen Auftrag der FHH erhalten hat, der als Verschlußsache eingestuft ist, oder auf Grund sonstiger staatlicher Belange an Verschlußsachen beteiligt wird, werden besondere Regelungen getroffen. Sie sind erforderlich, weil bei der Datenerhebung, -verarbeitung und bei der Aktenführung eine zusätzliche Stelle, das Unternehmen, tätig wird.
Der Zugang zu staatlichen Verschlußsachen kann nur öffentlich-rechtlich gestattet werden. Er wird durch eine Ermächtigung zum Zugang zu Verschlußsachen ausgesprochen. Diese hoheitliche Tätigkeit übt im Bereich der Wirtschaftsunternehmen grundsätzlich das Bundesministerium für Wirtschaft aus, soweit es um die Vergabe von öffentlichen VS-Aufträgen des Bundes geht. Es ist auch zuständige Stelle für die Sicherheitsüberprüfung, die vor einer Ermächtigung durchgeführt werden muß. Sofern die FHH öffentliche VS-Aufträge vergibt und das Unternehmen nicht bereits vom Bund überprüft worden ist, erfolgt die Ermächtigung durch das LfV HH oder eine andere Behörde als zuständige Stelle. Das Beschäftigungsunternehmen wird von der zuständigen Stelle verpflichtet, vor Ort erforderliche Aufgaben durchzuführen, wie z. B. Aushändigung und Entgegennahme der Sicherheitserklärung und Prüfung der Vollständigkeit ggf. anhand der Personalakte, Aufbewahrung der Ermächtigung und Einleitung der Aktualisierung. Das Unternehmen benennt zu diesem Zwecke eine Sicherheitsbevollmächtigte oder einen Sicherheitsbevollmächtigten.
Die Betroffene oder der Betroffene kann anhand der Sonderregelungen abschließend feststellen, welche Befugnisse das Unternehmen im Zusammenhang mit seiner Sicherheitsüberprüfung hat. Bedeutsam ist insbesondere, daß dem Unternehmen keine Erkenntnisse mitgeteilt werden dürfen, die zur Ablehnung der Ermächtigung geführt haben.
Die Vorschriften des Fünften Abschnitts sind anwendbar, sofern sie eine von den übrigen Abschnitten abweichende Regelung treffen. Im übrigen gelten die sonstigen Vorschriften des Entwurfs, wie z. B. die Trennung der Aufgaben im Rahmen der Sicherheitsüberprüfung von der Personalverwaltung.
Die Verarbeitung von personenbezogenen Daten, die das Unternehmen anläßlich der Sicherheitsüberprüfung durchführt, wird abweichend von den Regelungen im Hamburgischen Datenschutzgesetz (HmbDSG) für die nicht-öffentlichen Stellen durch die Hamburgische Datenschutzbeauftragte oder den Hamburgischen Datenschutzbeauftragten geprüft, weil die Sicherheitsüberprüfung im staatlichen Interesse erfolgt und für sie die Regelungen gelten sollen, wie sie nach dem HmbDSG für den öffentlichen Bereich bestehen. Die Einschränkungen der Prüftätigkeit nach § 38 des Bundesdatenschutzgesetzes gelten insoweit nicht.
Vorrang der bereichsspezifischen Regelungen
Die Regelungen des Gesetzentwurfs sind für die Befugnisse der beteiligten Behörden und Stellen bei der Sicherheitsüberprüfung vorrangig und gehen den Regelungen in anderen Gesetzen vor. Vorschriften aus dem HmbDSG und dem HmbVerfSchG gelten nur dann, wenn der Gesetzentwurf keine Spezialregelungen getroffen hat.
II. Es ist zu erwarten, dass durch den Gesetzentwurf keine zusätzlichen Kosten entstehen. Die Sicherheitsüberprüfungen werden bereits seit Jahren aufgrund der SiR durchgeführt, und damit stehen die Mittel für Personal und sächliche Ausstattung zur Verfügung. Die gesetzliche Regelung der Verschlußsachen und der Voraussetzungen, unter denen sie eingestuft werden können, dürfte mittelfristig zu einer Verringerung der Verschlußsachen und damit auch zu einer Verringerung der Sicherheitsüberprüfungen führen. Diese Verringerung wird aufgefangen werden durch die Sicherheitsüberprüfungen im nicht-öffentlichen Bereich und die damit zusammenhängende erforderliche Betreuung der Wirtschaftsunternehmen und Firmen, wenn insbesondere die Auftraggeber nicht-hamburgische öffentlich-rechtliche Stellen sind. Aufgrund des schon vorhandenes Know-hows beim LfV HH bietet sich an, dass es mit der Aufgabendurchführung als zuständige Stelle betraut wird.
Anwendungsbereich des Gesetzentwurfs sind sicherheitsempfindliche Tätigkeiten, die von der FHH zugewiesen bzw. übertragen werden oder bereits worden sind oder zu denen die FHH ermächtigt. Der Begriff „betraut" wird als Oberbegriff zu den einzelnen Formen verwendet, nach denen einer Person eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit entweder zugewiesen oder übertragen wird oder die Person zu ihr ermächtigt wird.
Zweck des Gesetzentwurfs ist zu verhindern, dass mit einem Sicherheitsrisiko behaftete Personen mit geheimhaltungsbedürftigen oder sicherheitsempfindlichen Tatsachen, Gegenständen oder Erkenntnissen in Berührung kommen.