Steuer

I. Anlass und Zielsetzung

Die Bürgerschaft hat am 3. Februar 2005 mit Drucksache 18/1424, im Petitum ergänzt durch Drucksache 18/1602, folgendes Ersuchen an den Senat gerichtet:

Der Senat wird ersucht, die Erfahrungen des „Eimsbüttler Modells" auszuwerten und eine Übertragung auf andere Bezirke und die Einbeziehung weiterer Dienststellen in das Vereinfachte Verfahren zu prüfen und gegebenenfalls darüber hinausgehende Vereinfachungsmodelle zu entwickeln.

II. Stellungnahme A. Hamburg: Ein attraktiver Drehort Hamburg ist ohne Zweifel ein beliebter Drehort und bietet hochattraktive Filmkulissen. Dreharbeiten in Hamburg sind überdies Ausdruck des herausragenden qualitativen Leistungspotentials der Filmschaffenden in der Medien- und Filmmetropole Hamburg. In der Hamburger Filmwirtschaft arbeiteten nach Kenntnis der zuständigen Behörde auf Basis amtlicher Daten in 2004 16.000 Erwerbstätige in etwa 1.

Unternehmen1). Die Produktion von Filmen in Hamburg sichert Beschäftigung für die Filmwirtschaft und löst darüber hinaus erwünschte wirtschaftliche Folgeeffekte in der Stadt aus: In 2003 betrugen die steuerpflichtigen Umsätze der Filmund TV-Wirtschaft in Hamburg 1,5 Mrd. Euro.2) Gleichzeitig ist mit fast jedem Film, der prägnante Bilder aus Hamburg zeigt, eine Werbewirkung für die Stadt verbunden. Aus diesen Gründen besteht ein hohes Interesse daran, dass Filmproduktionen in Hamburg realisiert werden.

Das Location Büro der FilmFörderung Hamburg GmbH betreute in 2005 111 Produktionen, die in Hamburg an etwa 2.200 Drehtagen Filme produziert haben. Von Seiten der Filmwirtschaft wird dem Location Büro durchgehend bestätigt, dass Hamburg eine „drehfreundliche Stadt" sei ­ dies ausdrücklich auch im Zusammenhang mit den sehr serviceorientiert agierenden Genehmigungsstellen der Bezirksämter und der Polizeiwachen vor Ort.

B.

Die Verfahren zur Erteilung einer Drehgenehmigung Dreharbeiten auf öffentlichen Wegeflächen sind nach § 19 des Hamburgischen Wegegesetzes3) grundsätzlich als Sondernutzung genehmigungspflichtig, da sie über die Teilnahme am allgemeinen öffentlichen Verkehr hinausgehen. Genehmigungsstelle sind die Bezirksämter. Dreharbeiten im öffentlichen Verkehrsraum stehen unter dem Zustimmungs- und Auflagenvorbehalt der Straßenverkehrsbehörde an den Polizeikommissariaten, Dreherlaubnisse für öffentliche Grünanlagen bedürfen ebenfalls der Genehmigung durch die Bezirksämter gemäß § 4 Absatz 2 des Gesetzes über Grün- und Erholungsanlagen.

Dreharbeiten auf privatem Grund genehmigen dagegen die Eigentümer und Dreharbeiten im Bereich von Sondervermögen (z. B. die Flächen der Hafen City und die Hafenflächen) werden von den Trägern der Sondervermögen genehmigt.

In den letzten beiden Kalenderjahren verteilten sich die durch die Bezirksämter ausgesprochenen Sondernutzungen für Dreharbeiten auf öffentlichem Grund wie folgt: BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Drucksache18/4662 Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Beantwortung des Bürgerschaftliches Ersuchens mit Ergänzung aus Drucksache 18/1602 „Vereinfachtes Verfahren für Dreherlaubnisse"

1) Vgl. Drucksache 18/2245

2) ebenda

3) § 19 Absatz 1 Hamburgisches Wegegesetz: „Jede Benutzung der öffentlichen Wege, die ihren Gebrauch durch andere dauernd ausschließt oder in den Wegekörper eingreift oder über die Teilnahme am allgemeinen öffentlichen Verkehr (Gemeingebrauch) oder den Anliegergebrauch hinausgeht ist Sondernutzung. Sie bedarf der Erlaubnis der Wegeaufsichtsbehörde. Ein Anspruch auf die Erlaubnis oder auf eine erneute Erteilung der Erlaubnis besteht nicht."

In Hamburg werden zwei nachfolgend erläuterte Verfahren zur Erteilung einer Drehgenehmigung praktiziert:

[a] Das Standardverfahren: Die Entscheidung im Einzelfall

Die Erteilung der Drehgenehmigung im Einzelfall ist das klassische Genehmigungsverfahren der Bezirksämter. Das Filmunternehmen stellt den Antrag auf die Sondernutzung öffentlicher Flächen für Dreharbeiten beim zuständigen Bezirksamt (auch per Fax oder E-Mail). Hierzu werden in der Regel ein Motivbogen und eine Skizze vom Drehort übermittelt. Bei Bedarf werden diese Unterlagen ergänzt um eine kurze Beschreibung, wenn die Pläne allein nicht aussagefähig sind.

Das Bezirksamt prüft die Verfügbarkeit des Drehortes und holt die im Einzelfall erforderlichen Erlaubnisse und Genehmigungen der zu beteiligenden Behörden ein. Diese werden als Auflage Bestandteil der Genehmigung. Bei Problemen wird Kontakt mit dem Antragsteller aufgenommen, um erforderliche Anpassungen des Antrags abzusprechen. Das Verfahren dauert ein bis drei Tage und wird mit einem formalisierten Genehmigungsbescheid abgeschlossen.

(b) Das Sonderverfahren: Die Dauernutzungerlaubnis (sog. Eimsbüttler Modell)

Das Eimsbüttler Modell wurde 1995 im Bezirk Eimsbüttel eingeführt. Stellt eine Produktionsfirma binnen eines Jahres fünf oder mehr Anträge auf die Sondernutzung öffentlicher Flächen für Dreharbeiten, schlägt das Tiefbauamt dem Unternehmen vor, eine Dauernutzungserlaubnis über fünf Jahre zu beantragen. Mit der Dauersondernutzung wird der Erlaubnisinhaber verpflichtet, die geplanten Dreharbeiten rechtzeitig vor Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes mittels eines Motivbogens und einer Skizze und ggf. einer ergänzenden Beschreibung anzuzeigen. Diese Unterlagen müssten auch im Rahmen der ansonsten allgemein üblichen Einzelfallgenehmigung zur Verfügung gestellt werden. Das Bezirksamt prüft die Drehanzeige und kann bei Nutzungskonflikten jederzeit intervenieren ­ dies ist nach Auskunft der Genehmigungsstelle in Eimsbüttel seit 1995 jedoch nur einmal erforderlich gewesen.

Die formale Erteilung eines Genehmigungsbescheides entfällt für die Unternehmen, die im Besitz einer Dauersondernutzung sind ­ dies ist die Verfahrensvereinfachung aus dem Eimsbütteler Modell gegenüber der Einzelfallgenehmigung.

Die internen Prüfungsabläufe im Bezirksamt verlaufen analog zur oben dargestellten Einzelfallgenehmigung. Unberührt hiervon beantragt die Produktionsgesellschaft die erforderlichen straßenverkehrsbehördlichen Erlaubnisse (Halteverbotszonen, Ausnahmegenehmigungen zu bestehenden Halteverboten, Sperrungen usw.). Das Polizeikommissariat erteilt die notwendigen Genehmigungen und Auflagen. Insgesamt funktioniert das Verfahren für beide Seiten seit nunmehr gut zehn Jahren reibungslos.

Im Zeitraum von 1995 bis 2005 wurden vom Bezirksamt Eimsbüttel insgesamt 49 Dauersondernutzungsgenehmigungen nach dem Eimsbüttler Modell erteilt, davon eine neue in 2005. Insgesamt haben in 2005 drei Unternehmen in Eimsbüttel mindestens fünfmal gedreht, ein Ergebnis, dass nur von Mitte (18) und Altona (8) übertroffen wurde (vgl. Tabelle unter B). C.

Zur Frage der Übertragung des Eimsbüttler Modells auf weitere Bezirke

1. Anforderungen an das optimale Genehmigungsverfahren

Für die Prüfung, welche Verfahren in Hamburg für die Erteilung von Drehgenehmigungen durchgeführt werden soll, ist die Orientierung an den Bedarfen der Filmwirtschaft von maßgeblicher Bedeutung.

Für die Filmwirtschaft ist Planungssicherheit bei den Dreharbeiten bzw. der Filmproduktion von außerordentlich hoher Bedeutung: Schauspieler und Filmschaffende müssen samt dem notwendigen Equipment gemäß dem festgelegten terminlichen Ablauf der Dreharbeiten gebucht und koordiniert werden. Dementsprechend sind für die Wirtschaft folgende grundlegende Anforderungen an das Genehmigungsverfahren der Bezirksämter maßgeblich:

[a] Vermeidung von Nutzungskonflikten Dreharbeiten sind extrem zeitkritisch und binden erhebliche personelle und materielle Ressourcen, die zu den vorhergesehenen Terminen am Drehort eingesetzt werden. Die Filmwirtschaft ist folglich darauf angewiesen, dass mit der erteilten Drehgenehmigung ein hohes Maß an Verbindlichkeit gewährleistet ist. Insbesondere dürfen zum vorhergesehenen Termin keine Nutzungskonflikte mit anderen Nutzern oder Einschränkungen auftreten, die die Dreharbeiten behindern oder ausschließen könnten. Dies wäre für die Produktionen ausgesprochen problematisch.

(b) Zeitnahe Entscheidung, Termintreue und Flexibilität

Die besondere zeitliche Sensibilität und Komplexität von Filmproduktionen erfordert eine zügige Entscheidung über den Antrag, die den Unternehmen ein hohes Maß an zeitlicher Planungssicherheit ermöglicht. Bei kurzfristigen Umstellungen der Dreharbeiten auf Grund unvorhergesehener Ereignisse muss das Entscheidungsverfahren die nötige Flexibilität aufweisen, um kurzfristige Anpassungen an die veränderten Gegebenheiten zu ermöglichen.

(c) Transparente, einheitliche und effiziente Verfahrensabläufe

Die notwendigen Verfahrensabläufe sollten eindeutig und nachvollziehbar, möglichst einheitlich für die gesamte Stadt gelten und für die Filmwirtschaft wie auch für die Genehmigungsstellen mit möglichst geringen Belastungen verbunden sein.

Die vorgenannten Kriterien der Filmwirtschaft decken sich mit den Intentionen der Bezirksämter, deren Aufgabe es ist, im Rahmen der Verfahren zur Erteilung von Sondernutzungsgenehmigungen einen fairen Ausgleich zwischen den berechtigten wirtschaftlichen Erfordernissen der Filmwirtschaft und öffentlichen Interessen herzustellen. Insbesondere sind im Interesse beider Seiten Nutzungskonflikte auf den öffentlichen Flächen auszuschließen, die aus unterschiedlichsten Gründen entstehen können, wenn z. B.

­ Dreharbeiten in Nutzungskonkurrenz um öffentliche Flächen mit anderen bereits genehmigten Veranstaltungen treten;

­ Dreharbeiten die öffentliche Sicherheit gefährden oder erhebliche Schäden auf öffentlichen Flächen verursachen (besonders im Bereich der Grünanlagen);

­ Dreharbeiten unzumutbare Belastungen für die Anwohner auslösen (z. B. unangemessene Einschränkung des Parkraums, Lärmbelästigung, Störung der Nachtruhe, wiederholte oder ausgesprochen langanhaltende Dreharbeiten an begehrten Drehorten).

2. Übertragung der Dauersondernutzung auf andere Bezirke

Die für die Filmförderung zuständige Behörde hat zur Bestimmung des unter Berücksichtigung aller Belange optimalen Verfahrens für die Filmwirtschaft eine Befragung bei den Bezirksämtern durchgeführt. Ausgangsbasis war die Prüfung der Übertragung des Eimsbütteler Modells auf weitere Bezirke.

Als wesentliches Ergebnis ist deutlich geworden, dass die Flächen der Bezirke für Dreharbeiten quantitativ sehr unterschiedlich nachgefragt werden (vgl. Tabelle unter B).

Daraus resultiert, dass eine pauschale Übertragung des Eimsbütteler Modells auf Hamburg vor dem Hintergrund der dargestellten Anforderungen der Filmwirtschaft nicht geboten ist. Maßgeblicher Grund hierfür ist das unterschiedlich hohe Potential an Nutzungskonflikten. Dazu kommt die unterschiedliche Beschaffenheit der Drehorte in den einzelnen Bezirken, die eine sensible Nutzungsvergabe erfordern. Dies lässt sich exemplarisch besonders deutlich am Beispiel des Bezirks Hamburg-Mitte belegen.

Für den Bezirk Hamburg-Mitte zeigen die Daten der Tabelle, wie hoch das Potential von Nutzungskonflikten (auch im Vergleich zum Bezirk Eimsbüttel) ist: 415 Drehgenehmigungen wurden in 2004 ausgesprochen, 351 Drehgenehmigungen in 2005, dazu kamen in 2005 geschätzt etwa 100 Einzeldrehgenehmigungen für kleine Dreharbeiten (eine Kamera, 2-3 Personen, ein Fahrzeug), die mit einem gering formalisierten Verfahren genehmigt wurden. Darüber hinaus bestehen vielfältige weitere Nutzungsanforderungen an die öffentlichen Flächen im Bezirk Hamburg-Mitte: touristische Nutzungen, Großereignisse wie der Hafengeburtstag, der Hanse Marathon, die Cyclassics, der Schlagermove und vieles mehr. Insgesamt finden jährlich etwa 300 genehmigungspflichtige Veranstaltungen unterschiedlichster Art in diesem Bezirk statt. Die Sondernutzungen konzentrieren sich zudem auf die besonders attraktiven Drehorte in der Innenstadt, St. Georg, St. Pauli und im Hafenbereich, so dass es zu einer zusätzlichen quantitativen Ballung an ausgewählten Standorten kommt.

Der Steuerungsbedarf ausgelöst durch die Nutzungsballung im Bezirk Hamburg-Mitte ist folglich beachtlich, so dass nach Einschätzung des Bezirksamtes eine Dauergenehmigung kein geeignetes Mittel ist, um die erforderliche Planungssicherheit für die Filmwirtschaft und die angemessene Steuerung der Nutzungsvergabe auf den öffentlichen Flächen sicherzustellen. In etwa einem Viertel der Fälle müsste für den Fall der eingeführten Dauerdrehgenehmigung sogar die im Eimsbüttler Modell als Ausnahme vorgesehene Eingriffsbefugnis nach Anzeige der Dreharbeiten in Anspruch genommen werden, um Nutzungskonflikte oder Konkretisierungsbedarfe für den Drehantrag zu klären.

Dagegen ist es durch die eingehende Beratung vor der Genehmigung im Einzelfall bisher stets gelungen, frühzeitig Alternativlösungen zu definieren und alle Drehanfragen der Filmwirtschaft positiv zu bescheiden. Insofern gewährleistet unter den ausgewiesenen Bedingungen das praktizierte klassische Genehmigungsverfahren transparente und effektive Abläufe sowie das von der Filmwirtschaft gewünschte hohe Maß an Planungssicherheit.

Auch die Anforderungen der Filmwirtschaft nach zeitnaher Genehmigung, Termintreue und Flexibilität werden im Rahmen der klassischen Genehmigungspraxis der Bezirksämter erfüllt: Alle Bezirksämter bestätigen, das praktizierte Verfahren ermöglicht ­ je nach Komplexität der Dreharbeiten und der Anzahl zu beteiligender Bereiche ­ die Erteilung einer Drehgenehmigung in ein bis drei Tagen.

Kurzfristige Anpassungen der Genehmigung an veränderte Dreherfordernisse können bei Bedarf noch innerhalb eines Tages genehmigt werden.

Die dargestellten besonderen Steuerungsnotwendigkeiten des Bezirksamtes Hamburg-Mitte, die für die Beibehaltung des bestehenden Genehmigungsverfahrens sprechen, gelten mit quantitativen Einschränkungen auch für die Bezirksämter Altona und Hamburg-Nord, die nach der Tabelle ebenfalls eine deutlich höhere Anzahl von Drehgenehmigungen erteilen, als das Bezirksamt Eimsbüttel.

Überdies müssen nach Auffassung aller Bezirksämter besonders sensible Plätze bzw. Orte ohnehin generell aus der Dauersondernutzung ausgenommen werden. Dies gilt u. a. für Veranstaltungsflächen (z. B. der Fischmarkt und die Fischauktionshalle im Bezirk Altona), die Landungsbrücken, Hochwasserschutzanlagen, Wochenmärkte, Fußgängerzonen und besonders auch für Grün- und Erholungsanlagen.

Letztere sind ­ im Gegensatz zu versiegelten Flächen des öffentlichen Grundes ­ Witterungs- und Nutzungseinflüssen stark unterlegen, so dass die Einzelfallgenehmigung hier auch der Schadensprävention besonders schutzbedürftiger und im städtischen Raum wertvoller Flächen gilt.

Nachdem für die Bezirke Altona, Hamburg-Mitte und Hamburg-Nord das klassische Genehmigungsverfahren erkennbar vorteilhaft für die Filmwirtschaft und für die Wahrung der städtischen Belange ist, stellt sich die Frage der Übernahme des Eimbütteler Modells in den verbleibenden Bezirken Harburg, Bergedorf und Wandsbek. Für die Zielsetzung, möglichst einheitliche und damit eindeutige Verfahrensabläufe zu gewährleisten, ist eine erweiterte Einführung des Eimsbütteler Modells jedoch als kontraproduktiv zu bewerten. Die Übernahme des Eimsbütteler Modells allein für diese Bezirke würde in Hamburg zur Ausweitung einer heterogenen Genehmigungspraxis führen.

Dazu kommt, dass auch in diesen Bezirken für besonders sensible Flächen Ausnahmen von der Dauergenehmigung für erforderlich gehalten werden.

3. Prüfung weiterer Verfahrenserleichterungen

Die Bürgerschaft hat mit ihrem Ersuchen ergänzend darum gebeten, ggf. über das Eimbütteler Modell hinausgehende Vereinfachungsmodelle zu entwickeln. Im Rahmen der Prüfung zur Übernahme des Eimsbütteler Modells ist auch die Frage weiterer Verfahrensvereinfachungen an die Bezirksämter gerichtet worden. Die bestehende Genehmigungspraxis entspricht den Bedarfen der Filmwirtschaft und wird von den Genehmigungsstellen schlank und pragmatisch umgesetzt. Gleichzeitig sind die Verfahren geeignet, die berechtigten öffentlichen Interessen zu wahren. Anlass und Ansatzpunkte zu grundlegenden und alle Bezirke übergreifenden Modifizierungen sind nicht gegeben. Im Rahmen der Aufgabenbewältigung nehmen die Genehmigungsstellen ggf. pragmatische Modifizierungen vor, für die eine übergreifende Regelung nicht erforderlich ist. So hat das Bezirksamt Hamburg-Mitte, wie oben bereits dargestellt, in 2005 etwa 100 Einzeldrehgenehmigungen für kleine Dreharbeiten (eine Kamera, 2-3 Personen, ein Fahrzeug) mit einem gering formalisierten Verfahren genehmigt.

Die Bezirksämter agieren bei der Prüfung der Anträge den Anliegen der Filmwirtschaft gegenüber ausgesprochen aufgeschlossen und serviceorientiert ­ dies bestätigen auch die Erfahrungen des Location Büros der FilmFörderung Hamburg GmbH, das in der Betreuung der Filmwirtschaft und der Dreharbeiten sehr eng mit den Bezirksämtern zusammenarbeitet.

Die Filmwirtschaft hat überdies weder gegenüber den beteiligten Dienststellen noch der FilmFörderung Hamburg GmbH Kritik an der bestehenden Genehmigungspraxis geäußert.

Bislang sind die Rückmeldungen bezüglich der Ergebnisse des derzeit praktizierten Verfahrens durchweg positiv: Eine schnelle und flexible Bearbeitung, der einfach zu handhabende Verfahrensgang, die persönliche Beratung und die Planungssicherheit nach der Entscheidung lassen gegenwärtig keinen Ansatzpunkt für eine Verfahrensverbesserung erkennen. In der Gesamtschau der gewonnenen Informationen ist eine Vereinheitlichung des Verfahrens im Sinne des Eimsbüttler Modells nicht sachdienlich. Weitere Vereinfachungsmodelle zur bezirksübergreifenden Verfahrensoptimierung sind ­ dies bestätigen die Bezirksämter durchgehend ­ nicht ersichtlich.

III. Petitum:

Die Bürgerschaft wird gebeten, von den Ausführungen Kenntnis zu nehmen.