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1. Anlass

Die Finanzministerinnen und Finanzminister der Länder und der Bundesminister der Finanzen haben sich auf Grund der Erfahrungen im Rahmen des Projektes FISCUS auf eine neue Form der Zusammenarbeit bei der zukünftigen Entwicklung und Pflege von Software für die Steuerverwaltung verständigt. In der Finanzministerkonferenz (FMK) am 22. Juni 2006 wurde dem anliegenden Entwurf des Verwaltungsabkommens zur Regelung der zukünftigen Zusammenarbeit des Bundes und der Länder im Vorhaben KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung) zugestimmt. Das Abkommen soll zum 1. Januar 2007 in Kraft treten.

2. Ausgangslage

Datenverarbeitung in der Steuerverwaltung

Für die Steuerverwaltung stehen Automationseinsatz und -planung unter der generellen Prämisse, nicht nur die Leistungsfähigkeit zu erhalten, sondern sie soweit wie möglich stetig zu verbessern. Hierbei sind insbesondere die folgenden Ziele zu realisieren:

­ Optimierung der Steuereinnahmen,

­ Verbesserung der Steuergerechtigkeit,

­ größere Bürgernähe und Kundenorientierung,

­ Unterstützung der politischen Planung durch eine qualifiziertere Vorhersage der Steuereinnahmen.

Die Durchführung des Besteuerungsverfahrens ist ohne Automationsunterstützung nicht mehr möglich. Schon der Gesetzgeber setzt den ADV-Einsatz voraus. Der Umfang der programmtechnisch umzusetzenden Gesetzesänderungen bewegt sich dabei durchgehend auf einem sehr hohen Niveau. Zugleich ist die zur Verfügung stehende Zeit zur Umsetzung der Änderungen zumeist äußerst knapp bemessen. Auch ist der Personalbestand in den Finanzämtern auf eine weitgehende Automationsunterstützung zugeschnitten. Zudem ist eine Ausdehnung der Datenverarbeitungs- (DV)Verfahren auf neue Bereiche

­ wie z. B. im Bereich der Steuerfahndung ­ notwendig.

Das von der Steuerverwaltung anzuwendende Steuerrecht ist weitestgehend Bundesrecht. Die Länder werden bei Anwendung dieses Rechts in großem Umfange im Auftrage des Bundes tätig (vgl. Artikel 108 Absatz 3 GG). Deshalb sichert § 20 Absatz 1 des Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) auch gewisse Mitwirkungsrechte beim ADV-Einsatz in der Steuerverwaltung zu. So bestimmen die obersten Landesfinanzbehörden zwar Art, Umfang und Organisation des ADV-Einsatzes, haben dabei aber zur Gewährleistung gleicher Programmergebnisse und eines ausgewogenen Leistungsstandes Einvernehmen mit dem BMF zu erzielen. Die Automation in der hamburgischen Steuerverwaltung kann danach nicht losgelöst vom Bund und den anderen Bundesländern betrieben werden. Doch auch unabhängig von der soeben geschilderten Rechtslage hat das automatisierte Besteuerungsverfahren mittlerweile einen so großen Umfang erreicht und ist z. B. wegen der ständigen Steuerrechtsänderungen so pflegeaufwändig, dass die Entwicklung und Pflege schon seit langem nur durch Zusammenschlüsse mehrerer Länder zu Programmierverbünden möglich ist.

Projekt FISCUS und Beitritt Hamburgs zum EOSS-Verbund Hamburg hat sich neben der für die laufende Verfahrensentwicklung und -pflege notwendigen Mitarbeit in den Programmierverbünden auch aktiv am Projekt FISCUS (= Föderales, integriertes, standardisiertes, computerunterstütztes Steuersystem) beteiligt.

BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Drucksache18/5233

07. 11. 0618.Wahlperiode Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Zustimmung der Bürgerschaft zu den finanziellen Auswirkungen des Verwaltungsabkommens zur Regelung der Zusammenarbeit des Bundes und der Länder im Vorhaben KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung)

Mit dem Projekt FISCUS sollte das gesamte automatisierte Besteuerungsverfahren gemäß der Vorgabe der FMK auf der Basis eines einheitlichen Datenmodells unter Federführung des BMF neu konzipiert und von den Ländern arbeitsteilig programmiert werden. Hinsichtlich des Projektes FISCUS, seiner Entwicklung sowie Neuausrichtung mit Gründung der fiscus GmbH wird auf die Drucksachen 15/1323 vom 7. August 1994 sowie 17/1372 vom 3. September 2002 verwiesen. Des Weiteren war das Projekt FISCUS Gegenstand der Großen Anfrage Drucksache 18/955 vom 26. Oktober 2004, auf die ebenfalls verwiesen wird. Trotz der Neuausrichtung des Projektes FISCUS konnten nicht alle Schwierigkeiten wie z. B. die Anlaufprobleme der fiscus GmbH, die nicht ausreichende Einbindung steuerfachlichen Know-hows und die aufgesplitterte Auftraggeberseite in einzelne Bundesländer beseitigt werden.

Auf Grund der Erfahrungen im Rahmen des Projektes FISCUS haben sich die Finanzministerinnen und Finanzminister der Länder und der Bundesminister der Finanzen auf der FMK am 9. Juli 2004 auf eine neue Form der Zusammenarbeit bei der zukünftigen Entwicklung und Pflege von Software für die Steuerverwaltung verständigt.

In diesem Zusammenhang hat die FMK am 23. Juni 2005 u. a. beschlossen, die Einbeziehung der fiscus GmbH an der Realisierung von Software zu beenden. Hierbei sollen die bisherigen Arbeitsergebnisse dem Bund und den Ländern zur Verfügung gestellt und genutzt werden. Die sozialverträgliche Auflösung der GmbH ist im Wesentlichen beendet. Nach derzeitiger Sachlage wird die Liquidation der fiscus GmbH mit großer Wahrscheinlichkeit mit einem Überschuss abgeschlossen werden können.

Im Zuge eines wichtigen Zwischenschritts in Richtung KONSENS ist Hamburg ­ ebenso wie die Länder Schleswig-Holstein, Bremen und Berlin ­ inzwischen dem EOSS-Verbund (Evolutionär orientierte Steuersoftware) beigetreten. Hamburg hat am 24. Juni 2005 den Kooperationsvertrag für den EOSS-Verbund unterzeichnet. Diesem Programmierverbund gehören damit nunmehr bereits 11 Länder an: Außer den eben genannten sind dies Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Ebenso wie im zukünftigen KONSENS-Verbund nimmt Bayern als Programmierstandort im EOSS-Verbund eine zentrale Rolle ein. Durch die Führungsrolle Bayerns im KONSENS werden die zukünftigen Entwicklungen zuverlässig in den EOSS-Verbundländern ­ und damit auch in Hamburg ­ einsetzbar sein. Insoweit wird durch Hamburgs Beitritt zum EOSS-Verbund dauerhaft die Funktionsfähigkeit der Hamburger Steuerverwaltung sichergestellt. Darüber hinaus möchte Hamburg durch seinen Beitritt der bundesweiten Vereinheitlichung einen deutlichen Schub verleihen.

Er stellt einen wichtiger Zwischenschritt auf dem Weg zu einem bundesweit einheitlichen automationsunterstützten Besteuerungsverfahren dar.

Auch ist es im Zusammenhang mit dem Beitritt zum EOSS-Verbund gelungen, bei Dataport ein gemeinsames Rechenzentrum der Steuerverwaltungen der norddeutschen Länder („Data Center Steuern") zu gründen. Verwiesen wird hierzu auf die Ausführungen in der Drucksache 18/3061 vom 25. Oktober 2005.

Der Unterausschuss IuK-Technik und Verwaltungsmodernisierung des Haushaltsausschusses der Bürgerschaft hat sich in seiner 3. öffentlichen Sitzung am 2. März 2005 mit dem Neuanfang durch EOSS und KONSENS befasst und den einsetzenden Prozess des Umdenkens begrüßt (Protokoll der 3. öffentlichen Sitzung vom 2. März 2005).

3. Verwaltungsabkommen KONSENS

Allgemeines:

Die Verständigung der FMK am 9. Juli 2004 zielt auf eine neue Form der Zusammenarbeit bei der zukünftigen Entwicklung und Pflege von Software für die Steuerverwaltung ab. Es wurde bekräftigt, in einem abgestimmten neuen Verfahren einheitliche Software für das Besteuerungsverfahren sowie für das Steuerstraf- und Bußgeldverfahren gemeinsam entwickeln, beschaffen und einsetzen zu wollen. Unter anderem wurde beschlossen, dass ab dem 30. Juni 2005 die Steuerungsfunktion für die Strategie und Architektur der Informationstechnik der Steuerverwaltungen durch die Länder Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen unter Mitwirkung des Bundes einvernehmlich bestimmt und verantwortet wird, wobei die übrigen Länder in die Erarbeitung der steuerlichen Fachkonzepte und die Abnahme der Programme einbezogen bleiben. In der FMK am 23. Juni 2005 wurde der Entwurf eines Verwaltungsabkommens KONSENS in Auftrag gegeben. Der beigefügte Entwurf ist entsprechend der FMK-Vorgaben formuliert worden und wurde von den Finanzministerinnen und Finanzminister der Länder sowie dem Bundesminister der Finanzen auf der FMK am 22. Juni 2006 zur Kenntnis genommen und gebilligt. Das Abkommen soll zum 1. Januar 2007 in Kraft treten.

Ziel von KONSENS ist die Ablösung der verschiedenen länderspezifisch laufenden Verfahren durch bundesweit einheitliche Verfahren, da die derzeit von den Programmierverbünden für das laufende automatisierte Besteuerungsverfahren betriebene und oftmals redundante Entwicklung und Pflege weder wirtschaftlich noch zukunftsorientiert ist. Im Rahmen von KONSENS soll daher zukünftig von allen Bundesländern gemeinsam mit dem Bund ein einheitlicher Software-Entwicklungs- und Pflegeansatz verfolgt werden. Angestrebt wird die Entwicklung moderner Verfahren auf der Grundlage zeitgemäßer Software- und Architekturansätze, die es ermöglichen, in höchstem Maße flexibel und zügig auf die dauerhaft hohen Anforderungen durch den Gesetzgeber und durch die technische Entwicklung zu reagieren.

Das Projekt ELSTER ist ein erfolgreiches E-Governmentverfahren der Steuerverwaltung. Es wurde bislang neben dem Projekt FISCUS entwickelt und abgerechnet. Künftig wird es nach den Regeln des neuen Verwaltungsabkommens von Bayern und Nordrhein-Westfalen als KONSENS-Verfahren betrieben.

Regelung der künftigen Zusammenarbeit

Mit dem vorliegenden Entwurf eines Verwaltungsabkommens bestimmen Bund und Länder ihre fachlichen, organisatorischen, technischen und finanziellen Verpflichtungen einer im Grundsatz auf Dauer angelegten Zusammenarbeit.

IT-Verfahren sind danach so zu gestalten, dass sie bei allen Vertragspartnern und beim Bund ohne inhaltliche Änderung eingesetzt werden können. Um dies zu ermöglichen, verpflichten sich die Vertragspartner zur Anpassung der Aufbau- und Ablauforganisation ihrer Finanzbehörden an die einheitliche Software. Nur wirklich unabweisbare Besonderheiten eines Vertragspartners fließen in die einheitliche Programmierung ein. Die gesonderte Beauftra gung der Berücksichtigung von abgewiesenen Besonderheiten durch einen Vertragspartner ist bei Übernahme der Kosten zwar möglich, doch sollen derartige Modifikationen grundsätzlich vermieden werden, um einheitliche Verfahren zu gewährleisten.

Die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen bilden innerhalb des KONSENS-Verbundes gemeinsam mit dem Bund die sog. Steuerungsgruppe-IT, unter deren Federführung die zukünftige Software-Entwicklung stattfinden wird. Der Steuerungsgruppe-IT obliegt die Festlegung und Steuerung der Strategie und Architektur. Im Rahmen ihrer Kompetenzen binden ihre Beschlüsse die Vertragspartner und verpflichten diese zur Umsetzung. Dort sind auch die Entwicklungsstandorte für die Software angesiedelt. Es wird ein effektives Finanzcontrolling eingerichtet und von einem Vorhabensmanagement flankiert. Der Vorhabensplan, das Budget (die jährlichen Finanzbedarfe und die Finanzplanung) und der Bericht über die Ergebnisse des Finanzcontrollings für das Vorjahr sind der Zustimmung der Finanzminister des Bundes und der Länder auf Vorlage der Abteilungsleiter Organisation (Steuerverwaltung) vorbehalten. Die grundsätzlichen Angelegenheiten der Zusammenarbeit werden durch das Gremium der Referatsleiter Automation (Steuer) der Länder gewahrt, da u. a. die flächendeckende Einführung der einheitlichen Software nur entsprechend einem verbindlich festgelegten Einsatzplan der Referatsleiter Automation (Steuer) durchzuführen ist.

Verpflichtungen aus dem Verwaltungsabkommen

Mit dem beabsichtigten Inkrafttreten dieses Abkommens am 1. Januar 2007 treten das Abkommen zur Regelung der Zusammenarbeit bei der Nutzung der Informationstechnik im Besteuerungsverfahren (Projekt FISCUS) vom 3. Dezember 2002 und das Verwaltungsabkommen zur Zusammenarbeit des Bundes und der Länder auf dem Gebiet der Automationsunterstützung im Besteuerungsverfahren vom 17. Mai 1995 außer Kraft. Verfahren des EOSS-Verbundes, dem Hamburg beigetreten ist (siehe Ziffer 2.2.), werden in dem Maße durch KONSENS-Verfahren ersetzt werden, wie diese einsatzfähig sind.

Das Verwaltungsabkommen kann von jedem Vertragspartner unter Einhaltung einer dreijährigen Frist zum Jahresende gekündigt werden. In diesem Fall wird das Abkommen von den verbleibenden Vertragspartnern fortgeführt.

Kostentragung

Mit dem Beitritt zu KONSENS geht Hamburg auf die Zukunft gerichtete finanzielle Verpflichtungen ein, die an die Stelle der bisher aus der Teilnahme am Projekt FISCUS sowie am Projekt ELSTER bestehenden finanziellen Verpflichtungen treten. Verpflichtungen aus KONSENS sind erstmals zu Lasten des Jahres 2007 vorgesehen und stehen stets unter Haushaltsvorbehalt.

Das nach den bisherigen Ansätzen für das Projekt FISCUS zuzüglich des Projektes ELSTER vorgesehene Budget belief sich für das Jahr 2007 auf insgesamt 55,6 Mio. Euro.

Für die Finanzplanung KONSENS der Jahre 2007 bis 2010 ist ein Gesamtbudget (inklusive dem Projekt ELSTER) von jährlich 46,3 Mio Euro vorgesehen. Auf Hamburg werden nach derzeitigem Planungsstand in 2007 und 2008 jeweils rund 1,1 Mio. Euro entfallen. Der Bund wird neben der bereits in der Protokollerklärung zur FMK am 23. Juni 2005 festgelegten Beteiligung jährlich erfolgsgebunden 3 Mio. Euro Zuschuss leisten.

Die Finanzierung des Hamburger Anteils am Gesamtbudget KONSENS sowie evtl. weitere ­ zur Zeit noch nicht spezifizierbare ­ Aufwendungen für Migration, Lizenzen, Einführung und Wartung neuer Verfahren werden wie bisher der IuK-Globalfonds im Rahmen der hamburgischen IuK-Gesamtplanung tragen und ­ wie auch die Ansätze der Folgejahre ­ der Bürgerschaft im Rahmen der Fortschreibung der Haushaltsansätze vorgelegt.

Mitteldeckung

Das Etatrecht der Parlamente bleibt unberührt. Die Vertragschließenden übernehmen Verpflichtungen nach diesem Abkommen vorbehaltlich der Bereitstellung der erforderlichen Haushaltsmittel durch ihre gesetzgebenden Körperschaften. Die Mittel werden für das Land Hamburg über das hier gängige IuK-Planungsverfahren eingeworben.

4. Fazit

Die zukünftige Zusammenarbeit im Vorhaben KONSENS trägt der Tatsache Rechnung, dass die bestehende ADVAusstattung der Steuerverwaltungen softwaremäßig zum Teil veraltet ist. Deshalb bedarf diese einer ständigen Modernisierung und Weiterentwicklung, um die unter 2.1. aufgeführten Ziele zu erreichen. Darüber hinaus dient das Vorhaben KONSENS vor allem einer Vereinheitlichung der Steuersoftware. Die zukünftige Zusammenarbeit ist darauf ausgerichtet, mittelfristig eine einheitliche Steuersoftware mit einheitlichen Standards zu entwickeln und zu pflegen. Dadurch werden unnötige Doppelarbeiten in den Ländern vermieden.

Hamburg kann sich der Zusammenarbeit im Vorhaben KONSENS nicht verschließen, da

­ die finanziellen und personellen Aufwendungen zur Erstellung eines derartig komplexen Programmsystems von einem Land allein nicht erbracht werden können,

­ der Verzicht auf die Fortsetzung der gemeinsamen Software-Entwicklung die zentrale Einnahmeverwaltung des Staates mittelfristig in ihren Handlungsspielräumen stark einschränken würde,

­ die erklärte Hamburger Ausrichtung auf die konsequente Weiterentwicklung des E-Government mit der vorhandenen Steuersoftware nur sehr eingeschränkt verwirklicht werden kann.

Die Hamburger Steuerverwaltung kann daher nur durch ihre bereits vorhandene effektive und zeitgemäße IuKtechnische Ausstattung der Finanzämter in Verbindung mit einer über das Vorhaben KONSENS noch zu schaffenden modernen und zukunftsorientierten Software ihren Aufgaben bei der Erzielung der für den Haushalt der Hansestadt dringend erforderlichen Einnahmen gerecht werden. Die bisherigen Verbundaktivitäten auf diesem Gebiet haben stets gezeigt, dass Hamburg allein nicht die erforderlichen Ressourcen besitzt, ein Verfahren dieser Größenordnung zu entwickeln und dessen Betrieb aufrecht zu erhalten. Zu einer länderübergreifenden Zusammenarbeit gibt es deshalb nach wie vor keine wirtschaftlich vertretbare Alternative.

5. Petitum:

Die Bürgerschaft wird gebeten, den finanziellen Auswirkungen, die sich aus dem Abschluss des Verwaltungsabkommens ergeben, zuzustimmen.