Damit zusammenhängend sollte das Ressourcenverfahren durch die Einführung von SAP
Sie führten aus, dass die seit Mitte der Neunzigerjahre mit dem Stichwort Projekt Verwaltungsinnovation (ProVi) verbundene Haushaltsmodernisierung im Vergleich zu anderen Bundesländern gut vorangeschritten sei.
Damit zusammenhängend sollte das Ressourcenverfahren durch die Einführung von SAP R/3
1998 bzw. 1999 auf einen modernen Stand gebracht werden. Die Entscheidung für SAP R/3 sei gefallen, weil die Software bereits in der Kommune Wiesloch in Baden-Württemberg zum Einsatz gekommen sei, sodass davon ausgegangen worden sei, die Anwendung könne auf die Landeshaushaltsordnung (LHO) in Hamburg übertragen werden. Diese Prämisse basierte auf der nicht den Tatsachen entsprechenden Annahme, das Haushaltsrecht würde in allen Ländern gleich sein. Eine Standardisierung der Software sei sehr schwierig, weil jedes Land individuelle Anpassungen des Haushaltsrechts u. a. aufgrund haushaltstechnischer Abläufe vorgenommen habe. SAP sollte demzufolge als Standardsoftware, die bereits von der Wirtschaft erfolgreich entwickelt und eingesetzt worden sei, an das Rechnungswesen der Länder angepasst werden.
Das vergleichbare Vorgängerverfahren ProFiskal für die kameralistische Haushaltsrechnung habe zeitgleich unter der Anpassung an die unterschiedlichen Bedarfe gelitten, sodass für die jeweiligen proprietären Systeme der Länder aufwändig zu pflegende Versionen hätten entwickelt werden müssen. Vor dem Hintergrund dieser Ausgangslage sei in Zusammenarbeit mit Schleswig-Holstein und SAP ein gemeinsames Projekt zur Schaffung eines Standards entstanden.
Die Senatsvertreter stellten klar, dass SAP keine bereits vorgefertigte, standardisierte Software mit einem Werkvertrag gewesen sondern mit dem gemeinsamen Versuch der Entwicklung eines solchen Standards u. a. die Erwartung verknüpft gewesen sei, dass der Betrieb insgesamt kostengünstiger werde. Darüber hinaus hätten sich die Beteiligten erhofft, dass der kaufmännisch orientierte zukunftsfähige aber kameralistisch geprägte Standard, der geschaffen werden sollte, von anderen Ländern übernommen werde.
Das Verfahren sollte 2003 mit der Ausrollung in den Behörden abgeschlossen werden, sodass die behördenübergreifende Ablösung der klassischen Mittelbewirtschaftung im Sommer 2003 habe durchgeführt werden können. Damit sei das gemeinsame Projekt für beendet erklärt worden. Die Einführung von SAP hingegen sollte hinsichtlich der beschlossenen Einführung der Doppik und der Haushaltsrechnung sowie der Einbindung eines Großteils der Fachverfahren weiterentwickelt werden.
Die Einbindung der Fachverfahren stelle ein besonderes Problem dar, das in allen Ländern auftrete. Dies liege an der frühen erfolgreichen Automatisierung dieser Masseverfahren in der sogenannten Automatischen Datenverarbeitung (ADV). Diese Begrifflichkeit werde noch häufig von der Steuer, in Bezügeverfahren oder von der Justiz sowie bei den klassischen Teilverfahren des Haushalts, den Planverfahren und der Kasse, verwandt. Prägend für diese Programmierung sei die Prozessorientierung, die die Mittelbereitstellung und die Vorgangsbearbeitung teilweise sogar einschließlich einer internen Kommunikationsbeziehung gänzlich abbildeten.
Anschließend sei eine Anbindung an die Kasse erfolgt, die den Dreh- und Angelpunkt aller Ressourcenverfahren dargestellt habe. Daraus seien stabil laufende traditionell programmierte Fachverfahren hervorgegangen, die wiederum keine internen Standardschnittstellen, sondern lediglich Anknüpfungen über externe Schnittstellen durch die Implementierung zusätzlicher Schichten im so genannten Schichtenmodell böten.
Die Senatsvertreter fassten zusammen, dass SAP zum gegenwärtigen Zeitpunkt ein stabil laufendes Verfahren sei, das trotz einiger erhalten gebliebener Elemente nicht mehr über den ursprünglichen Charakter der kaufmännischen Buchführung verfüge. Als SAP eingeführt wurde, sei bedacht worden, dass die Kosten- und Leistungsrechung (KLR) eingeführt werde, nicht aber die Buchführung nach Doppik Gesichtspunkten. Zudem habe sich die Erwartung, dass die Betriebskosten geringer ausfallen würden, nicht bestätigt.
Diese Entwicklung sei dem Unterausschuss frühzeitig und mehrfach berichtet worden. Die Gründe hierfür würden in der kameralistischen Sichtweise, die keine zentrale Buchführung zulasse, liegen. Dadurch sei die Anzahl der Buchhalter als SAP Nutzer gleich geblieben. Nicht bedacht worden sei überdies, dass das neue Verfahren einen größeren Nutzungsumfang und wesentlich größere Möglichkeiten biete, woraus eine höhere Komplexität folge, die wiederum einen höheren Schulungsaufwand nach sich gezogen habe.
Insgesamt sei SAP durch die Verknüpfungen mit den Fachverfahren und die speziellen Anforderungen an die Kameralistik sehr komplex geworden. Die Rückführung auf die kaufmännische Buchführung sei deswegen nicht trivial und könne an vielen Stellen nur durch die Ausblendung der Fachverfahren geschehen. Überdies seien noch nicht alle Fachverfahren an SAP angeschlossen teilweise würde die herkömmliche Kasse noch als Übergangslösung in das SAPVerfahren genutzt. noch Anlage A41
Zum Berichtswesen erläuterten die Senatsvertreter, dass eine Anpassung an die ursprünglichen Anforderungen gegeben sei ein formal standardisiertes Berichtswesen für die flächendeckende Anwendung existiere hingegen noch nicht.
Für die Betriebe, die nach §§ 15 und 26 LHO geführt würden, hätten Sonderformen eingerichtet werden müssen. Die KLR, die ursprünglich integriert sein sollte, sei wie in allen anderen Ländern gemäß § 6 a des Haushaltsgrundsätzegesetzes nach dem Freiwilligkeitsprinzip eingeführt worden. Infolgedessen hätten zunächst die Kostenrechnenden bzw. Gebührenrechnenden Einheiten die KLR umgesetzt. Das System laufe zurzeit stabil, dennoch würden die höheren Anforderungen durch die fehlende einheitliche Struktur der Buchungs- und Steuerungseinheiten, die dazu geführt habe, dass ein Wechsel des Haushaltsplans in den Titelpositionen eine komplette Umprogrammierung erfordere, nicht erfüllt werden können. Es sei nicht klar, ob die durch die Doppik erforderlichen Systemveränderungen innerhalb einer strikten Systematik realisierbar seien.
Für die Umsetzung des Projekts Doppik werde versucht, soviel wie möglich aus dem bestehenden System für die kaufmännische Darstellung abzuleiten. Dadurch sei die bisherige Buchhaltung an mehreren Stellen entweder erhalten geblieben oder in einigen Bereichen durch Zusatzbuchungen ergänzt worden und es hätte lediglich der Bereich der Anlagenbuchhaltung neu eingeführt werden müssen. Dieser laufe unterstützt durch Schulungsmaßnahmen und die Bewilligung zusätzlicher Stellen seit Anfang des Jahres 2006.
Somit habe die Einführung der Doppik nicht zu einer grundsätzlichen Revision, sondern zur Erweiterung des bestehenden Systems mit der kaufmännischen Buchhaltung im Echtbetrieb geführt. Mit der Schlussbilanz für 2006 würden alle Buchungen in die laufende Anlagenbuchhaltung übernommen werden. 2007 solle eine Ergebnisrechnung für das laufende Jahr mit einer Konzernbilanz aufgestellt werden. Derzeit würden die entsprechenden Richtlinien hierfür erarbeitet.
Demgegenüber fehle derzeit noch die unter der Überschrift 20XX im Rahmen der Doppik Drucksachen angekündigte produktorientierte Planaufstellung und -bewirtschaftung mit dem dazugehörigen flächendeckenden Einsatz der KLR. Diese Funktionen sollten im Hinblick auf die Wirkungsorientierung ausgeweitet werden. Dies geschehe vor dem Hintergrund der zwischenzeitlich verabschiedeten Richtlinie für einen bundeseinheitlichen Verwaltungskontenrahmen, die die Weiterentwicklung von SAP im Rahmen der Projekte Neues Haushaltswesen (NHH) und Neues Ressourcenverfahren (NRV) ermögliche. Insbesondere das Projekt NRV solle zu einer einheitlichen Fachdatenstruktur, dem sogenannten Data Warehouse, über die sehr rechnungsorientierte KLR hinaus zu einer wirkungsorientierten Steuerung führen.
Die Senatsvertreter führten als Beispiel die Diskussion über die Auswirkungen der unbesetzten Stellen beim Amt für soziale Dienste an. Es sei derzeit nicht möglich, Aussagen darüber zu treffen, welche Wirkungen das jeweilige Verwaltungshandeln haben würde, weil der Überblick über die Zusammenhänge beispielsweise zwischen unbesetzten Stellen und der Wahrnehmung der Aufgabenerfüllung nicht gegeben sei.
Sie verwiesen auf die Kostenübersicht des Projekts Doppik in der Protokollerklärung (Anlage 1 bzw. Anlage 3 Folie 7) und erklärten, die Reste der veranschlagten Mittel würden an das Projekt NHH übergeben.
Festzuhalten sei, dass das Projekt Doppik erfolgreich eingebunden worden sei, die daraus hervorgehenden Daten jedoch nicht gänzlich kompatibel mit den kameralistischen Haushalts- und Bewirtschaftungsdaten sein würden. Aufgrund der geltenden Rechtslage müsse die kameralistische Buchführung weitergeführt werden. Langfristig gesehen sei die Führung von zwei verschiedenen Systemen mit unterschiedlichen Steuerungsinformationen unwirtschaftlich. Deswegen werde zum Schutz der Investitionen in die kaufmännische Buchführung durch eine Änderung des § 1 a Haushaltsgrundsätzegesetz die Einstellung der kameralistische Buchführung angestrebt. Ferner solle innerhalb von drei Jahren ein einheitliches System der Dateninformation als Standard auf der Grundlage von Doppik erreicht werden. Damit solle ein Zustand der Wahlfreiheit hergestellt werden, in dem die Vorlage der Daten für die Volkswirtschaft sowohl in der kameralistischen als auch auf kaufmännische Weise möglich sei. Dieses Vorgehen stimme mit den Empfehlungen überein, die mit der Bundestagsdrs. 16/2400 Unterrichtung durch den Bundesrechnungshof betreff: Bericht nach §§ 99 BHO über die Modernisierung des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens (Anlage 2) vorgelegt worden seien.
Das heutige Ressourcensteuerungsverfahren mit den vielfältigen noch zu lösenden Problemen (vgl. Folie 9) solle zukünftig nur wenige einheitliche und vordefinierte Schnittstellen enthalten, sodass andere Verfahren an das vorhandene angepasst werden müssten. Die wesentliche Steuerung, die bislang noch über das SAP-Verfahren erfolge, solle in das übergreifende Data Warehouseverfahren verlagert werden. Weitere Standards seien die Schaffung eines einheitlichen Workflows und einer einheitlichen länderübergreifenden Archivierung, die neben der benoch Anlage 3 noch Anlage A42 reits mit Schleswig-Holstein erreichten Verständigung auf eine einheitliche Bürokommunikation weitere Herausforderungen bilden würden. Dies bedeute, dass sich die Fachverfahren in diesen standardisierten Rahmen einpassen müssten.
Die Umsetzung, die zum einen im Rahmen des Projekts NHH für die Haushaltsplanaufstellung mit einer Laufzeit bis 2008 und zum anderen mit dem Projekt NRV mit einer längeren Laufzeit bis 2013 und einem erheblich höheren Kostenaufwand realisiert werden solle, gehe gleichzeitig mit der Umstellung von SAP R/3 auf das Nachfolgerverfahren MySAP einher. Dabei führe die Inanspruchnahme des Rabatts für die frühe Umstellung zu einer Kostengleichheit mit dem auslaufenden SAP System und dem weiteren Vorteil, dass die vorhandenen Strukturen erhalten blieben.
Die Senatsvertreter gaben an, dass sich das Personalamt, das Bezirksamt Altona, die Justizbehörde, die Staatsanwaltschaft, die Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz, die Behörde für Inneres und die Behörde für Bildung und Sport für die Einführung des neuen Systems gemeldet hätten.
Sie stellten abschließend klar, dass die Projekte NHH und NRV zwar zusammenhingen, aber auch unabhängig voneinander betrieben werden könnten.
Die SPD-Abgeordneten fragten nach der Bewertung des SAP Systems, die sie getrennt von dem Ausblick auf zukünftige Entwicklungen betrachten wollten. Sie wollten wissen, ob die Ziele: Standardisierung, flächendeckende Nutzung der KLR, Kostensenkung, Qualitätsverbesserung, Vermeidung von Schnittstellen, leistungsfähiges Berichtswesen, Sicherstellung von Pflege und Dokumentation und Bedienerfreundlichkeit, die im Rahmen der Einführung von SAP genannt worden seien, umgesetzt seien. Ferner stellten sie die Frage, ob ein Abschlussbericht der Lenkungsgruppe bzw. der Technischen Universität Hamburg Harburg (TUHH), die das Projekt wissenschaftlich begleitet habe, vorgelegt worden sei.
Die Senatsvertreter gaben an, die Ziele seien nicht vollständig erreicht worden. Schätzungsweise 60 bis 70 % der ursprünglichen Zielsetzungen seien umgesetzt worden. Die Ursachen dafür lägen in der Komplexität, die ebenso unterschätzt worden sei wie das Beharrungsvermögen einzelner Fachverfahren und Fachbehörden. Zudem habe SAP die Auswirkungen der Masseverfahren unterschätzt, für die entgegen der SAP übermittelten Annahme keine einheitlichen Schnittstellen vorhanden gewesen seien , sodass das neue Modul PSCD zur Bearbeitung von Massenkontokorrentdaten habe entwickelt werden müssen, um die Verfahren vor der Kasse abzufangen. Der Stellenwert, den die Kasse in der kameralistischen Weltsicht auch aus Sicherheitsgründen einnehme, sei SAP nur sehr schwer verständlich zu machen gewesen. Sie fassten zusammen, dass die Ziele zu hoch gesteckt und die Widerstände und Schwierigkeiten unterschätzt worden seien.
Zur wissenschaftlichen Begleitung erklärten die Senatsvertreter, dass die TUHH in Person von Prof. Dr. Joachim W. Schmidt punktuell Ratschläge gegeben habe, ohne dass eine wissenschaftliche Begleitung im Sinne eines Auftrags vorgelegen habe.
Die SPD-Abgeordneten baten die Senatsvertreter zu erläutern, ob es bislang keine Abbildung der Doppik im Buchungssystem mit Ausnahme der Anlagenbuchhaltung gebe. Sie hätten die Ausführungen so verstanden, dass auf der Grundlage des kameralistisch ausgerichteten SAP Systems eine Auswertung im Sinne der kaufmännischen Buchführung stattfinde. Daraus schlossen sie, dass die Buchungen auf kameralistische Weise erfolgten und anschließend an Hand einer Auswertung mittels Excel eine Darstellung der kaufmännischen Kennzahlen erstellt werde.
Die Senatsvertreter erklärten, dass die Zusammenhänge bedauerlicherweise sehr viel komplizierter seien. Mit dem sogenannten FI-Modul habe die Software ursprünglich über ein kaufmännisches Buchungsmodul verfügt, das mit kameralistischen Funktionen ausgestattet worden sei.
Der kaufmännische Buchungskern sei noch vorhanden, sodass einige Funktionen direkt genutzt werden könnten, andere seien hingegen so umgedreht worden, dass sie nur auf Umwegen wieder in ihre ursprüngliche Funktionalität zurückversetzt werden könnten, ohne dass die Originalfunktion erreicht würde. Einige Funktionen müssten darüber hinaus zusätzlich, auch aus Fremdsystemen, wie zum Beispiel die Pensionen, übergeleitet werden. Diese Funktionalität sei bislang nicht in der Buchungssystematik enthalten gewesen, sodass diese und andere Funktionen, die etwa 10 % des Gesamtumfangs ausmachten, gesondert teilweise sogar manuell erfasst werden müssten.