Rechtsanwalt
I. Bürgerschaftliches Ersuchen
Die Bürgerschaft hat in ihrer 58. Sitzung am 31. Mai 2006 folgendes Ersuchen an den Senat beschlossen: „Der Senat wird ersucht,
1. im Wege einer Bundesratsinitiative darauf hinzuwirken, dass die rechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass künftig Verkehrsschilder durch Straßenmarkierungen ersetzt werden können.
2. sich im Rahmen einer bundeseinheitlichen Regelung als Testbundesland zur Durchführung eines Modellversuchs zur Verfügung zu stellen, in welchem zu klären ist, inwieweit Straßenmarkierungen Schilder ersetzen können." II. Stellungnahme des Senats
Das Ersuchen fordert verstärkte Maßnahmen zum Abbau des Schilderwaldes, für die es unterschiedliche Ansätze gibt, und zielt dabei auf eine Erweiterung der Möglichkeiten, Regelungen im Straßenverkehr durch Markierungen statt durch Schilder vorzunehmen.
Allgemeines zum Problem des Schilderwaldes
Das bestehende Übermaß an Verkehrsschildern auch in Hamburg wird zu Recht als Problem beschrieben. Die in der Begründung des Ersuchens angegebene Zahl von ca. 220.
Verkehrsschildern in Hamburg kann der Senat zwar nicht bestätigen, da hierzu keine Zählungen vorliegen und die angeordneten Verkehrszeichen auch nicht systematisch in einer Verkehrsführungsdatenbank erfasst werden. Die Gesamtzahl der Verkehrszeichen in Hamburg kann daher sogar höher sein.
Dementsprechend fehlen auch zum prozentualen Anteil der „überflüssigen" Schilder gesicherte Erkenntnisse. Bisherige Erfahrungen bei in Hamburg veranlassten Maßnahmen zur Entschilderung deuten aber darauf hin, dass bei konsequenter Ausschöpfung der Möglichkeiten deutlich mehr als 20 % der Schilder als „überflüssig" eingestuft und teilweise über 50 % der Schilder als entbehrlich angesehen werden können.
Hauptursache für den bisher sehr hohen Anteil entbehrlicher Verkehrszeichen sind die Vorgaben in der früheren Verwaltungsvorschrift zur StVO: „Die behördlichen Maßnahmen zur Regelung und Lenkung des Verkehrs durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen stellen eine sinnvolle und notwendige Ergänzung der allgemeinen Verkehrsvorschriften dar. Die damit gegebenen Möglichkeiten sind wo immer das
im Interesse der Sicherheit oder
im Interesse der Leichtigkeit des Verkehrs und
der bestmöglichen Nutzung des Straßenraumes als geboten erscheint, voll auszunutzen..." Dieser frühere Hinweis, die „Möglichkeiten... voll auszunutzen", stand im Gegensatz zum Ziel des sparsamen Einsatzes von Verkehrszeichen. Er hat in der Vergangenheit auch dazu geführt, dass viele Verkehrszeichen ohne tragfähige sachliche Gründe aufgestellt wurden, um den Wünschen einzelner Bürger oder von Interessengruppen oder Politikern nachzukommen.
Erst 1997 wurden die rechtlichen Vorgaben so geändert, dass nur noch möglichst wenige Regelungen durch Verkehrszeichen erfolgen sollen. Seitdem müssen nach der Straßenverkehrs-Ordnung jeweils zwingende Gründe vorliegen. Fehlen diese, sind Verkehrszeichen rechtlich entbehrlich und damit überflüssig. Beispiele dafür enthält die als Anlage beigefügte Übersicht der Behörde für Inneres.
Bei näherer Betrachtung des Problems „Schilderwald" erweist sich die Menge der Verkehrszeichen allerdings nur als ein Mangel unter vielen möglichen Mängeln. Zur Lichtung des BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Drucksache18/7779 Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Stellungnahme des Senats zum Ersuchen der Bürgerschaft vom 31. Mai 2006 „Straßenmarkierungen gegen den Schilderwald" (Drucksache 18/3461)
Schilderwaldes gehört es daher nicht nur, die Zahl der Schilder zu verringern, sondern auch,
die Schilderinhalte zu verringern,
die Größe der Schilder zu verringern,
die Vielfalt der Schilder zu reduzieren bzw. zu ordnen,
die Zahl der nichtamtlichen Schilder zu verringern,
Mängel in der Beschilderung zu beseitigen und
die Aufstellung der Schilder zu verbessern.
Deshalb sind grundsätzlich auch nichtamtliche Schilder z. B. zur
Bedienung von Parkscheinautomaten,
Hotelwegweisung,
Radwegweisung,
Parkhauswegweisung,
Touristischen Wegweisung insbesondere hinsichtlich der Beschilderungsdichte, der Schildergröße sowie der inhaltlichen Vielfalt und Gestaltung in die „Schilderwaldproblematik" einzubeziehen.
Andererseits muss hervorgehoben werden, dass eine allgemeine Verringerung der Verkehrszeichen nicht gleichzusetzen ist mit einer Verringerung der verhaltensrechtlichen Anforderungen an die insbesondere motorisierten Verkehrsteilnehmer. Im Gegenteil erfordert die systematische Verringerung des Schilderbestandes zugleich ein höheres Verantwortungsbewusstsein und mehr Disziplin des einzelnen Verkehrsteilnehmers. Von ihm wird in noch stärkerem Maße verlangt, selbst das richtige Verhalten zu erkennen, das die geltenden Verhaltensvorschriften im Straßenverkehr in der jeweiligen Verkehrssituation verlangen. Der konsequente Verzicht z. B. auf die zahlreichen Verkehrszeichen, die ohnehin geltende Regelungen lediglich wiederholen oder nur verdeutlichen, ist unabdingbar mit einer höheren Erwartung an die Eigenverantwortlichkeit der Menschen als Verkehrsteilnehmer verbunden.
Denn ihnen wird nicht mehr durch vielerlei Schilder im wahrsten Sinne des Wortes ständig vor Augen gehalten, was gerade gilt, und auf diese Weise gewissermaßen Verkehrsunterricht im öffentlichen Raum betrieben. Diese nach Maßgabe der StVO gerechtfertigte Erwartung ist aber im Hinblick auf das hohe Niveau der Fahrschulausbildung in Deutschland und die vielfältigen heutigen Informationsmöglichkeiten nicht nur zumutbar, sondern die vom ADAC in einigen deutschen Städten durchgeführten radikalen Aktionen zur Lichtung des Schilderwaldes zeigen ebenso wie die bisherigen Maßnahmen in Hamburg, dass dieser Weg auch praktisch gangbar ist.
Bisherige Maßnahmen zur Lichtung des Schilderwaldes in Hamburg
In Hamburg wurden Maßnahmen zur Lichtung des Schilderwaldes bisher nur in beschränktem Umfang vorgenommen.
Als beschränkte systematische Maßnahme in ganz Hamburg ist zum einen die flächendeckende Überprüfung der Radwegebenutzungspflicht für alle Radwege ab dem 22. März 2005 zu nennen, die im Falle der Aufhebung inzwischen an zahlreichen Straßen die Entfernung der entsprechenden Verkehrszeichen zur Folge gehabt hat und weiterhin haben wird. Zum anderen wird zum Abbau des Schilderwaldes seit dem 22. Mai 2005 bei der Freigabe von Gehwegen für den Radverkehr in geeigneten Fällen auf das bisher in den technischen Regelwerken zusätzlich zum Zeichen „Radfahrer frei" vorgesehene Zeichen „Fußgänger" verzichtet. Wo nach dem baulichen Gesamtbild eindeutig ein Gehweg angelegt ist, bedarf es keiner Klarstellung dazu durch ein zusätzliches Schild dieses Inhalts.
Außerdem zwingt die herkömmliche Zeichen-Kombination die Radfahrer, dort generell Schrittgeschwindigkeit zu fahren, obwohl diese bestenfalls kurzzeitig eingehalten werden kann, weil Radfahrer sonst das Gleichgewicht verlieren. Schrittgeschwindigkeit ist aus Verkehrssicherheitsgründen vor allem dann nicht erforderlich, wenn sich keine Fußgänger auf dem Gehweg aufhalten. Die generelle Geschwindigkeitsbegrenzung für auf Gehwegen ausnahmsweise zugelassene Radfahrer war daher teilweise weder erforderlich noch praktikabel. Die allgemeine Pflicht zur Rücksichtnahme auf Fußgänger, wenn Radfahrer ausnahmsweise dort fahren dürfen, wird durch den Verzicht auf das Verkehrszeichen nicht berührt.
Überwiegend sind Maßnahmen zum Schilderabbau bisher punktuell beschränkt an einzelnen Örtlichkeiten oder Straßen vorgenommen worden, z. B. am Fischmarkt, am Glockengießerwall vor der Galerie der Gegenwart, an der Reeperbahn, im Kreuzungsbereich Ferdinandstor, am S-Bahnhof Neugraben, im Striepenweg in Neuwiedenthal, in der Bekassinenau in Rahlstedt u. a. m.
Anknüpfend an die Begründung des Ersuchens ist in dem Zusammenhang besonders der Neue Wall zu erwähnen. Im Rahmen des Business Improvement Districts (BID) wurden zusammen mit den dort ansässigen Grundeigentümern und Einzelhändlern auch bei der Verkehrsregelung neue Wege beschritten, um durch eine möglichst geringe Beschilderung den hohen Anforderungen des BID Neuer Wall an die städtebauliche Qualität des umzugestaltenden Straßenraums zu entsprechen. Es wurde erstmals in Hamburg ein Konzept für eine Straße ohne jedes Verkehrszeichen für den fließenden und ruhenden Verkehr zwischen Beginn und Ende entwickelt und verwirklicht, obwohl gerade dort erheblicher Parkdruck herrscht und nach herkömmlichen Maßstäben ein starker Regelungsbedarf durch Schilder bestand, z. B. für die Anordnung von Haltverboten oder für das Verhalten an der Einmündung der Poststraße. Das im Neuen Wall verwirklichte Konzept mit zwei verschiedenen Bodenkennzeichnungen der Seitenstreifen, die zwischen schraffierten Bereichen für das Halten zum Be- und Entladen und nicht-schraffierten Bereichen zum Parken unterscheiden, ist eine eigenständige Fortentwicklung des in der Begründung des Ersuchens erwähnten Münchner Konzeptes der „Blauen Zone". Das Münchner Konzept ermöglicht eine solche Unterscheidung nicht, so dass in der „Blauen Zone" keine Ladezonen rechtsverbindlich ausgewiesen werden können, jedenfalls nicht ohne zusätzliche Beschilderung. Nach einer nicht immer konfliktfreien Zeit der Erprobung und Gewöhnung haben sich die Verkehrsteilnehmer zunehmend auf die schilder- und nahezu pollerfreie Zone eingestellt. Das Verkehrsgeschehen hat sich inzwischen mehr und mehr normalisiert, auch wenn nach wie vor einzelnen Verkehrsteilnehmern die Erfahrung nicht erspart bleibt, dass die polizeiliche Entfernung ihres auf dem Gehweg oder unzulässig auf dem Seitenstreifen geparkten Kraftfahrzeugs empfindliche Zeit- und Geldverluste zur Folge hat.
Außerdem wurde im Neuen Wall an den Parkscheinautomaten erstmals auf die in Hamburg sonst üblichen großflächigen nichtamtlichen Schilder „AUTOMAT Parkschein hier lösen" verzichtet, die als weithin sichtbare Gebrauchsanweisung lediglich an die gesetzliche Pflicht zur Gebührenentrichtung erinnern. Solche Tafeln sind jedenfalls dann entbehrlich, wenn die Verkehrsteilnehmer den Parkscheinautomaten bei einem suchenden Rundumblick von ihrem Parkplatz aus leicht erkennen können. Die herkömmlichen Tafeln, für die sonst zusätzlich noch ein Schilderträger direkt neben dem Parkscheinautomat benötigt wird, wurden durch ein ca. 15 x 15 cm großes blaues Plastikschild mit dem Buchstaben „P" in weiß ersetzt, das direkt oberhalb an den Park scheinautomaten befestigt ist. Auch diese Zurückführung des Beschilderungsstandards hat sich im Neuen Wall bewährt und kommt dem Erscheinungsbild des Straßenraums zugute. Auf die Angabe der unterschiedlichen Tageszeiten für die Benutzung der Parkscheinautomaten wurde in der Eingangsbeschilderung zum Neuen Wall im Interesse der Übersichtlichkeit und leichten Erfassbarkeit ebenfalls verzichtet. Dort sind lediglich die Wochentage angegeben, an denen das Parken gebührenpflichtig ist. Die ergänzende Detailinformation über die genauen Uhrzeiten an verschiedenen Tagen ist gut erkennbar lediglich an den Parkscheinautomaten angebracht. Auch damit kommen die meisten Parkerinnen und Parker im Neuen Wall inzwischen gut zurecht.
Eine systematische Lichtung des Schilderwalds in größerem Umfang erfolgt derzeit erstmals im Rahmen des Senatsvorhabens „Klar Schiff Hamburg" (Drucksache 18/6209) zur Verbesserung des Erscheinungsbildes. In den mit den Bezirken ausgewählten sieben Projektgebieten werden zunächst sämtliche Verkehrszeichen und nichtamtlichen Schilder erfasst und entfernt, soweit sie entbehrlich sind, bevor die übrigen Zeichen ggf. erneuert, durch kleinere ersetzt oder gereinigt werden. In dem Rahmen wird angestrebt, nach Maßgabe des Klimaschutzprogramms des Senats zugleich Maßnahmen zur Förderung des Zufußgehens z. B. durch eine Rückführung des Gehwegparkens zu verwirklichen, soweit dies auch zum Abbau des Schilderwaldes und zur Verbesserung des Erscheinungsbildes beitragen kann. In einzelnen Projektgebieten wie z. B. im Bezirk Harburg, wo voraussichtlich eine Reduzierung von 177 auf 39 Verkehrszeichen erfolgen wird, und im Bezirk Mitte zeichnen sich allein bei den amtlichen Verkehrszeichen Entbehrlichkeitsquoten von 60 % und mehr ab, so dass dort und auch in den anderen Projektgebieten eine sichtbare Lichtung des Schilderbestandes zu erwarten ist, die dem Erscheinungsbild zugute kommen und die Attraktivität des Straßenraums verbessern wird.
Umsetzung des Ersuchens
Das Ersuchen unterstützt die Bemühungen des Senats bei der vornehmlich im Interesse der Verkehrssicherheit sinnvollen und notwendigen Lichtung des Schilderwaldes und zeigt einen Weg für eine sinnvolle Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten dabei auf. Deshalb hat der Senat die Vorschläge des Ersuchens aufgegriffen und die folgenden vorbereitenden Schritte zur Umsetzung unternommen:
1. Schreiben des Präses der Behörde für Inneres an den ADAC
Mit Schreiben vom 9. August 2006 hat sich der Präses der Behörde für Inneres mit den folgenden Vorschlägen (Auszug) an den Vorsitzenden des ADAC Hansa e.V., Herrn Rechtsanwalt Rolf-Peter Rocke, gewandt: „Die Behörde für Inneres steht dem Grundgedanken, in größerem Maße Verkehrsregelungen durch Straßenmarkierungen statt durch Verkehrsschilder vorzunehmen, fachlich positiv gegenüber. Allerdings müssen für die Vorbereitung einer Bundesratsinitiative der Freien und Hansetadt Hamburg erst konkrete Vorschläge entwickelt und erarbeitet werden.
Die insoweit innerhalb des Senats federführend zuständige Behörde für Inneres möchte sich bei der Erarbeitung konkreter Vorschläge für eine Bundesratsinitiative zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung nicht nur auf den eigenen, sondern maßgeblich auch auf den Fachverstand externer Fachleute stützen. Gerade der ADAC hat zu Recht immer wieder auf die Notwendigkeit hingewiesen, den Schilderwald zu lichten, um auch auf diese Weise einen Beitrag zur Verbesserung der Verkehrssicherheit zu leisten.
Deshalb habe ich die Bitte an Sie zu prüfen, ob der ADAC Hansa e.V. in diesem Jahr oder Anfang des nächsten Jahres ein Expertengespräch oder einen Workshop organisieren könnte, der die Möglichkeit bietet, auch unter Einbeziehung der Regelungen in anderen Ländern Vorschläge für entsprechende Änderungen des deutschen Rechts vorzustellen, zu erarbeiten und zu diskutieren. Ich meine, dass auf diese Weise gemeinsam mit dem ADAC e.V. eine tragfähige fachliche Grundlage für einen möglichst erfolgreichen Hamburger Vorstoß auf Bundesebene geschaffen werden könnte.
Zu Ihrer Information füge ich den vollständigen Beschlusstext, den Bericht des Stadtentwicklungsausschusses über seine Beratungen am 4. April 2006 sowie das Hand-out der Behörde für Inneres „Schilderwald: ausgewählte Beispiele für überflüssige Verkehrszeichen in Hamburg" für die Abgeordneten bei, das der Stellungnahme der Senatsvertreter zu Grunde lag."
Mit Schreiben vom 23. August 2006 hat der Vorstandsvorsitzende des ADAC Hansa e.V. zwar mitgeteilt, gerne auf Einladung der Behörde für Inneres an einem Treffen am „Runden Tisch" teilzunehmen und sich durch eine konstruktive Zusammenarbeit einzubringen, den Vorschlag im Übrigen aber ohne nähere Begründung abgelehnt.
2. Schreiben des Präses der Behörde für Inneres an Herrn Bundesminister Wolfgang Tiefensee
Mit Schreiben vom 15. Mai 2007 hat sich der Präses der Behörde für Inneres dann mit folgender Bitte (Auszug) an Herrn Bundesminister Wolfgang Tiefensee gewandt: „Die Behörde für Inneres steht dem Grundgedanken, in größerem Maße Verkehrsregelungen durch Straßenmarkierungen statt durch Verkehrsschilder vorzunehmen, positiv gegenüber. Verkehrsregelungen allein durch Straßenmarkierungen sind nicht neu und haben sich bewährt. Das gilt zum Beispiel für die Markierung von Fußgängerüberwegen, für die Markierung von Fahrstreifen, die zugleich Regelungen zum Rechtsfahrgebot und zum Überholen beinhalten, oder für die Verlängerung oder Verkürzung vorgeschriebener Halt- und Parkverbote durch Grenzmarkierungen. In Hamburg hat sich schon seit Jahren auch die Markierung von Radfahrstreifen durch das Sinnbild „Radfahrer" anstelle von Verkehrsschildern mit Zeichen 237 „Radfahrer" bewährt.
Vielleicht lassen sich aber noch viel weitergehende Möglichkeiten entwickeln. Durch farbliche Bordsteinmarkierungen etwa, wie man sie aus vielen anderen Ländern wie z. B. Spanien oder den USA kennt, könnten viele nach geltendem Recht notwendige Schilder zum Halten und Parken ersetzt und könnte der Schilderwald zusätzlich gelichtet werden. Es wäre denkbar, mithilfe von farblichen Bordsteinmarkierungen absolute und eingeschränkte Haltverbote zu kennzeichnen, z. B. mit
„durchgehend Rot" für das absolute Haltverbot statt Zeichen 283 und
„unterbrochen Rot" für das eingeschränkte Haltverbot Zeichen 286.
Auch bei bestimmten Gefahrzeichen wie z. B. Zeichen 133 „Fußgänger", Zeichen 136 „Kinder" oder Zeichen 138 „Radfahrer kreuzen" wäre darüber nachzudenken, sie alternativ auf der Fahrbahn aufzubringen.