Börse

1. Anlass der Drucksache ­ Zusammenfassung

Mit dieser Drucksache informiert der Senat die Bürgerschaft über die beabsichtigte Verkleinerung der Hamburger Freizone. Ihre Zukunft ist seit vielen Jahren Gegenstand einer intensiven öffentlichen Debatte, in deren Verlauf zahlreiche Wirtschaftsbeteiligte (Unternehmen, Verbände, Handelskammer) Stellung genommen haben.

Beispielhaft seien genannt der Unternehmensverband Hafen Hamburg, der Verein Hamburger Spediteure, die Vereinigung Hamburger Schiffsmakler und Schiffsagenten und der Landesverband Straßenverkehrsgewerbe Hamburg, die sich in einem gemeinsamen Schreiben an den Senat im März 2007 unter Hinweis auf die angespannte logistische Leistungsfähigkeit des Hafens für die Auflösung der Freizone aussprachen, und die Handelskammer Hamburg, die im Juni 2007 für eine deutliche Verkleinerung der Freizone votierte. Gegen die Pläne zur Auflösung der Freizone formierte sich Anfang 2006 eine überwiegend aus Containerpackbetrieben und Quartiersleuten bestehende Initiative Pro Freihafen Hamburg.

Eine Neubewertung der Hamburger Freizone war und ist durch umfassende Veränderungen des Zollkodexes der Europäischen Union als hierfür maßgebliche zollrechtliche Grundlage, aktuelle und künftige logistische Herausforderungen und städtebauliche Vorhaben angezeigt. Die vielfältigen Aspekte, die in die Meinungsbildung des Senats eingeflossen sind, werden in dieser Drucksache dargestellt. In dem mehrjährigen Diskussionsprozess, der der Senatsentscheidung voranging, war dem Senat stets daran gelegen, die Wirtschaftsbeteiligten durch Information, Befragung und Anhörung einzubeziehen. Der Senat ist sich bewusst, dass die anstehende Verkleinerung der Freizone vielen Unternehmen Veränderungen abverlangt. Für die notwendige Umstellung auf das System eines sogenannten Seezollhafens (wie in Antwerpen, Rotterdam, Bremen) wird die Behörde für Wirtschaft und Arbeit ­ gemeinsam mit der Bundesfinanzdirektion Nord (vormals: Oberfinanzdirektion Hamburg) ­ den Unternehmen wie bisher beratend und unterstützend zur Verfügung stehen. Der Senat ist überzeugt, mit der Verkleinerung der Freizone einen für die zukunftsgewandte Entwicklung unserer Stadt und ihrer wirtschaftlichen Grundlagen unerlässlichen Handlungsspielraum zurückzugewinnen.

2. Ausgangslage

Vor etwa drei Jahrzehnten setzte im damaligen Freihafen Hamburg ­ wie auch im Hafen insgesamt ­ ein grundlegender Strukturwandel ein. Hatte der Freihafen bei seiner Gründung 1888 noch Zollauslandsstatus, ist er heute mit der zollrechtlichen Bezeichnung Freizone Teil des Zollgebietes der Europäischen Union. Während zur Gründungszeit der Einfuhrzollsatz im Durchschnitt 30 % vom Warenwert betrug, liegt er heute bei durchschnittlich 3 %. Durch den Europäischen Binnenmarkt und die Erweiterung der Europäischen Union auf 27 Mitgliedstaaten dominiert heute der Anteil der Gemeinschaftswaren am Hafenumschlag.

Mit der 1993 vollzogenen Integration des deutschen Zollrechts in das EU-Zollrecht, den Zollkodex, gingen klassische Freihafenvorteile verloren. Dieser Nivellierungsprozess fand bereits Niederschlag in der „Kleinen Zollkodex-Reform 2005" und wird fortgesetzt mit dem Modernisierten Zollkodex, der im Juni 2008 in Kraft getreten ist und mit weiteren Durchführungsbestimmungen bis Juni 2013 schrittweise wirksam wird [vgl. Verordnung (EG) Nr. 450/2008 vom 23. April 2008 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex), Amtsblatt der Europäischen Union L 145 vom 4. Juni 2008].

Die Aufnahme von weltweit gültigen Sicherheitsstandards in das neue EU-Zollrecht lässt immer weniger Raum für eine zollrechtliche Sonderzone, wie es der Freihafen Hamburg bis etwa Mitte des vorigen Jahrhunderts war.

Folge des „Containerzeitalters" war neben einer Umgestaltung der Schuppenstruktur auch eine Verlagerung der ursprünglich die Speicherstadt prägenden Tätigkeiten in andere Quartiere. Weil damit die zollrechtlich relevanten Funktionen der Speicherstadt ­ bis auf die Teppichlagerung ­ kontinuierlich zurückgingen, wurde hier wie auch im gesamten Nordteil der Freizone dieser Status zum 1. Januar 2003 aufgehoben (vgl. Drucksache 16/4780 vom 12. September 2000). Das Gebiet des Hamburger Hafens umfasst derzeit 7.236 ha, wovon 1.634 ha (22,6 %) auf die Freizone entfallen.

Die rechtlichen und logistischen Veränderungen veranlassten ab 2005 mehrere Verbände (Unternehmensverband Hafen Hamburg, Verein Hamburger Spediteure, Vereinigung Hamburger Schiffsmakler und Schiffsagenten, Landesverband Straßenverkehrsgewerbe Hamburg, Interessengemeinschaft Container Trucking), die vollständige Auflösung der Freizone zu fordern. Dem schloss sich Anfang 2007 die Hamburg Port Authority an.

Daneben formierte sich im Jahre 2006 eine Initiative Pro Freihafen Hamburg (mit Unternehmen aus den Bereichen Stückgutumschlag, Containerpacking, Lagerung und Transport), die ­ wie später auch die Handelsverbände AGA Unternehmensverband, Wirtschaftsvereinigung Groß- und Außenhandel, Verein Hamburger Exporteure, Warenverein der Hamburger Börse und der Verband Deutscher Schiffsausrüster ­ den Erhalt des Status Quo forderte.

Die Handelskammer Hamburg sprach sich in einem Beschluss ihres Plenums am 7. Juni 2007 dafür aus, die „Freizone in ihrem Kern zu erhalten, aber in ihrem Umfang deutlich zu reduzieren".

Die Zollverwaltung steht einer Aufhebung der gesamten Freizone aufgeschlossen gegenüber. Sie sieht sowohl im Erhalt des Status Quo als auch in der von der Handelskammer vorgeschlagenen „Kleinen Freizone" nur suboptimale Lösungen. Die Forderung der Verbände nach Zusammenlegung der beiden Hamburger Zollamtsbezirke zu einem Bezirk wird vom Senat unterstützt, findet jedoch bei der Bundesfinanzdirektion Nord mit Hinweis auf die gerade abgeschlossene Strukturreform der deutschen Zollverwaltung derzeit keine Unterstützung.

In seiner gesamtstädtischen Verantwortung hatte der Senat die Zukunft der Freizone nicht nur allein unter zollrechtlichen Aspekten, sondern auch unter weiteren Gesichtspunkten zu bewerten:

­ Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit des Hafens im globalen und europäischen Wettbewerb der Standorte, Sicherung seiner Wachstumsdynamik und Schaffung weiterer Arbeitsplätze durch Hafenausbau.

­ Verbesserung der logistischen und verkehrlichen Rahmenbedingungen des Hafens und Gewährleistung eines barrierefreien schnellen Waren- und Güterverkehrs.

­ Realisierung städtebaulicher Vorhaben mit u. a. Schaffung attraktiven und familiengerechten Wohnens am Wasser.

Von den zurzeit etwa 540 in der Freizone tätigen Unternehmen sind etwa 230 als bestandsaufzeichnungspflichtige (also zollrelevante) Unternehmen von der Neugestaltung der Freizone betroffen.

3. Geschichtlicher Hintergrund

Nach jahrelangem Ringen um den zollrechtlichen Status Hamburgs im neugegründeten Deutschen Reich schlossen der Hamburger Senat und die Reichsregierung am 25. Mai 1881 einen Zollanschlussvertrag, wonach Hamburg ­ mit Ausnahme des Freihafenbezirks ­ Teil des deutschen Reichszollgebietes wurde. Als Ausgleich für die Aufgabe seiner Zollsouveränität erhielt Hamburg 40 Mio. Goldmark, die für den Bau der Speicherstadt verwendet wurden. Auf Drängen der schon vorhandenen exportorientierten „Freihafenindustrie" wurde ihr das Privileg der zollund steuerfreien Be- und Verarbeitung einschließlich des Ge- und Verbrauchs von Drittlandswaren zugestanden. In dem am 15. Oktober 1888 eröffneten Freihafen profitierten recht bald Schiffbau und Maschinenbau, Mineralölraffination und Kupferverhüttung, Gaswerke, Spritbrennereien und Reismühlen sowie Umschlag und Lagerung vom günstigen Status eines Zollausschlussgebiets. 1910 wurde der Freihafen um den Freihafenteil Waltershof ­ allerdings ohne Industrieprivileg ­ erweitert.

1969 untersagte die EWG unter Hinweis auf das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft der Hamburger Freihafenindustrie den Ge- und Verbrauch unverzollter Waren (Beund Verarbeitung blieben bestehen). Im Jahre 1992 wurden durch das Europäische Zollrecht aus deutschen Freihäfen „Freizonen", in denen Nicht-Gemeinschaftswaren hinsichtlich der auf ihnen lastenden Eingangsabgaben „als nicht im Zollgebiet befindlich" angesehen werden.

Neu war, dass in Freizonen auch Abgabenschulden entstehen können, z. B. beim „Verschwinden" von Waren. Mit dem 1994 endgültig vollzogenen Übergang des deutschen Zollrechts in das Europäische Zollrecht, den Zollkodex, wurde der Prozess der zollrechtlichen Integration deutscher Freihäfen in das EU-Zollrecht bei weitreichender Aufgabe nationaler Zoll- und Steuerprivilegien abgeschlossen. Ein weiterer Schritt zum Abbau von Privilegien entstand in Folge der Ereignisse vom 11. September 2001 in den USA. Ungeachtet des Zollsystems eines EU-Hafens muss die Überwachung des Warenverkehrs über die Außengrenze der Gemeinschaft ab dem 1. Juli 2009 nach einheitlich anzuwendenden Sicherheitskriterien erfolgen.

Damit wird das für Freihäfen/Freizonen typische Privileg der Anmelde- und Gestellungsfreiheit für Nicht-Gemeinschaftswaren aufgehoben.

Die ab 1966 auch in Hamburg einsetzende Containerisierung revolutionierte den Stückgutumschlag: Statt die Waren auf einer Vielzahl klassischer Schuppen umzuschlagen, werden heute Container auf drei großen ContainerTerminals innerhalb und einem Terminal außerhalb der Freizone umgeschlagen.

Eine weitere Folge des Containerzeitalters war neben einer Umgestaltung der Schuppenstruktur auch die Aufgabe oder Verlagerung von früher in der Speicherstadt konzentrierten Tätigkeiten, wie der langfristigen Lagerung und die sogenannte übliche Behandlung (z. B. Reinigen, Mischen, Ausbessern, Neutralisieren, Begasen) von „Kolonialwaren". Da diese entbehrlich oder außerhalb der Freizone verlagert wurden, verlor die Speicherstadt ihre ursprüngliche Freihafenfunktion, so dass hier der Freizonenstatus im Jahr 2003 aufgehoben wurde.

In Folge der Verwirklichung des Europäischen Binnenmarktes und der Erweiterung der EU haben heute etwa 2/3 des gesamten Hafenumschlags Gemeinschaftswarenstatus.

Hinsichtlich des tschechoslowakischen Pachtgeländes in der Freizone sind folgende Rahmenbedingungen zu berücksichtigen: Artikel 363 des Versailler Vertrags vom 28. Juni 1919 bestimmte, dass Deutschland in den Häfen Hamburg und Stettin für einen Zeitraum von 99 Jahren an den tschechoslowakischen Staat „Plätze" verpachtet, „die unter die allgemeine Verwaltungsordnung der Freizonen gestellt werden und dem unmittelbaren Durchgangsverkehr der Güter von und nach diesem Staat dienen". Die hierauf fußenden deutsch-tschechischen Verträge mit einer Laufzeit bis 2028 sind zu beachten. Weil das Europäische Zollrecht, das in allen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, also auch in der Tschechischen Republik, unmittelbar gilt, aber keine wie in den o. a. Verträgen formulierten Regelungen kennt, stehen nach Auffassung der Bundesfinanzdirektion Nord dem jeweiligen Rechtsinhaber für den Fall der Auflösung der Freizone als Alternativen nur die allgemeinen Verfahren „Verwahrung" und „Zolllager" zur Verfügung.

4. Zollrechtliche Entwicklungen

Durch die Umstellung aller Zollverfahren auf den elektronischen Datenaustausch und die Berücksichtigung internationaler und europäischer Sicherheitsvorgaben im Modernisierten Zollkodex (Modernized Customs Code, MZK) werden die rechtlichen Rahmenbedingungen, die zollrechtlichen Abläufe und das wirtschaftliche Handeln in der Hamburger Freizone verändert. Darüber hinaus wird die Freizone bereits durch die 2005 beschlossene „Kleine Zollkodexreform" einer Reihe rechtlicher Veränderungen unterworfen. Die Modernisierung des Europäischen Zollrechts orientiert sich an den Zielen der Anpassung an die wachsende Geschwindigkeit globalisierter Märkte, der angesichts neuer Sicherheitsherausforderungen notwendigen Verbesserung der Risiko- und Gefahrenanalyse im internationalen Warenverkehr und der Verschlankung der Zollverfahren.

Im Freihafen Hamburg mit seinem damaligen Zollauslandsstatus (bis 1994) konnten Drittlandswaren/NichtGemeinschaftswaren nicht nur umgeschlagen und gelagert, sondern ­ beschränkt auf den Alten Freihafen ­ dank des Freihafen- bzw. Industrieprivilegs für Exportzwecke unverzollt ge- und verbraucht sowie be- und verarbeitet werden. Das galt auch für den Schiffbau.

In Freizonen werden gem. Art. 156 MZK alle industriellen und gewerblichen Tätigkeiten sowie alle Dienstleistungen zugelassen. Sie sind Teile des Zollgebiets der Gemeinschaft, die vom übrigen Gebiet getrennt sind und in denen Nicht-Gemeinschaftswaren für die Erhebung der Einfuhrabgaben (Zölle, Steuern) und die Anwendung handelspolitischer Maßnahmen als „nicht im Zollgebiet der Gemeinschaft befindlich" angesehen werden. Freizonen müssen ­ im Gegensatz zu den ehemaligen deutschen Freihäfen ­ nicht über einen Seeanschluss verfügen. Zollrechtssystematisch sind Freizonen Instrumente sui generis. Neben der weiterhin bestehenden Umzäunungspflicht werden Freizonen durch den Modernisierten Zollkodex nunmehr zu Zollverfahren. Damit werden sie den daneben bestehenden Verfahren (vorübergehende Verwahrung, Zolllager) fast gleichgestellt.

Zollrechtliche Alternativen zu einer Freizone sind die vorübergehende Verwahrung (die einfachste Form einer Zollüberwachung ohne Bestandsaufzeichnungen) und das Zolllager. Sie unterliegen ­ wie die Freizonen ­ der Zollaufsicht der Finanzverwaltung, dienen ebenso der Suspension von Einfuhrabgaben, sind aber nicht mit zollamtlich überwachten Umzäunungen und Landübergängen umgeben.

Ein Seezollhafen ist ein nicht kodifizierter Begriff der deutschen Zollverwaltung, der für einen Hafen mit Zugang zur offenen See ohne Freizonenstatus steht. In einem Seezollhafen können die vorübergehende Verwahrung und Zolllager für Umschlag bzw. Lagerung ausschließlich von Nicht-Gemeinschaftswaren zugelassen werden (z. B. Container Terminal Altenwerder, CTA).

Zollanmeldung

Ab dem 1. Juli 2009 ist ungeachtet des Zollregimes eines Eingangshafens (Freizone, vorübergehende Verwahrung, Zolllager) eine Summarische Anmeldung abzugeben.

Damit können erstmalig auch in Freizonen verbrachte Nicht-Gemeinschaftswaren einer zollrechtlichen Risikoanalyse unterzogen werden. Ferner sind diese Waren dem Zoll zu gestellen. Für Freizonen in der EU heißt dies, dass das bisherige Privileg der Anmelde- und Gestellungsfreiheit entfällt.

Die Frist für die Übermittlung der Summarischen Anmeldung ist abhängig von Beförderungsart und -weg. Im überseeischen Containerverkehr hat die Anmeldung bereits 24 Stunden vor dem Verladen der Ware im Abgangshafen zu erfolgen. Inhaltlich erfordert die Summarische Anmeldung die Mitteilung über Art, Menge, Verpackung und Bestimmungsort der Ware sowie das genutzte Transportmittel. Allerdings bleiben Waren beim Verbringen in eine Freizone auch weiterhin von dem Erfordernis der Abgabe einer Zollanmeldung für die Eröffnung eines Zollverfahrens befreit.

Die Überführung von Nicht-Gemeinschaftswaren aus der vorübergehenden Verwahrung, einem Zolllager oder einer Freizone in ein anschließendes Zollverfahren ist verfahrensmäßig identisch.

Zollrechtliche Überwachung

Neben der zollamtlichen Überwachung der Freizonengrenzen und des Waren- und Personenverkehrs an allen Übergängen finden in der Freizone schon nach aktueller Rechtslage zollrechtliche Überwachungsmaßnahmen für dort umgeschlagene und gelagerte Waren statt (Zoll- und Steueraufsicht).

Zwar ist die freizoneninterne Umfuhr formal einfacher als außerhalb der Freizone, allerdings bestehen in beiden Systemen zollrechtliche Nachweispflichten.

Die Anforderungen an die Aufzeichnung der Lager- und Pachtbetriebe in der Freizone dürften sich durch die Einführung der Summarischen Anmeldung/Gestellungsmitteilung wesentlich erhöhen, weil die Zollverwaltung dann erstmalig Informationen über die in die Freizone verbrachten Waren erhält.

Die Zollverwaltungen in der EU haben ein System der Risikoanalyse für die Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs geschaffen, das aufbauend auf der Abgabe der Summarischen Anmeldung künftig auch in Freizonen Anwendung findet.

Entstehung der Zollschuld

Die Regelungen zur Zollschuld in Freizonen ändern sich spätestens zum 24. Juni 2013 mit dem modernisierten Zollkodex (Art. 188 Abs. 1 u. 2 2 UA VO (EG) Nr. 450/2008).

Nach diesem Zeitpunkt entsteht die Einfuhrzollschuld in der Freizone nicht nur, wenn Drittlandsware dort „verschwindet" bzw. kein Nachweis über den Weitertransport beim Lagerbetrieb/Versender vorliegt (Art. 205 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 2913/92).