Subvention

Für betroffene Unternehmen blieben der positive Suspensionseffekt hinsichtlich der auf Nicht-Gemeinschaftswaren liegenden Abgaben und der Fortbestand des umsatzsteuerrechtlichen Auslandsstatus. Für zahlreiche Unternehmen, die in nicht Freizonen relevanten Branchen tätig sind, blieben die mit der Freizone verbundenen erhöhten administrativen und Kostenaufwendungen.

Die derzeit noch gültige Befreiung von der Anmelde- und Gestellungspflicht für Nicht-Gemeinschaftswaren beim Verbringen in die Freizone wird allerdings mit Inkrafttreten der Reform des Zollkodexes ab Juli 2009 entfallen.

Alle verkehrlichen und städtebaulichen Vorhaben müssten weiterhin die besonderen Bedingungen einer Freizone mit etwaigen Zustimmungserfordernissen des Bundes berücksichtigen.

Es würde sich die Frage des Ersatzes von Abfertigungskapazitäten der beiden östlichen Zoll-Abfertigungsstellen „Zweibrückenstraße" und „Veddel" stellen, wenn das Afrikaterminal und das Überseezentrum im Zuge der OstErweiterung der HafenCity umgenutzt werden. „Kleine Freizone"

Für die von der Handelskammer vorgeschlagene Verkleinerung der Freizone auf dem Kleinen Grasbrook wurde folgende räumliche Abgrenzung vorgeschlagen: Im Osten westlich von Schuppen 52/Australiastraße, im Süden nördlich des Veddeler Damms sowie im Westen an der Ostseite des Steinwerder Hafens (bis Querkanal)/östlich vom Worthdamm. Im Laufe der weiteren Beratungen mit der Bundesfinanzdirektion Nord, der Hamburg Port Authority und der Handelskammer Hamburg und unter Berücksichtigung von Stellungnahmen betroffener Unternehmen wurde die räumliche Abgrenzung einer verkleinerten Freizone unter verkehrlichen und zollpraktischen Aspekten modifiziert. Maßgebend waren dabei insbesondere die Zielvorgaben, die Haupthafenroute (Veddeler Damm) zwecks verkehrlicher Entlastung nicht zu tangieren und die Begrenzung der verkleinerten Freizone deutlich außerhalb des Bereichs künftiger Ausbaumaßnahmen (z. B. Mittlerer Freihafen) festzulegen.

Die verkleinerte Freizone soll nunmehr in folgender Abgrenzung realisiert werden (vgl. anliegende Karte): Im Osten durch den Hansahafen, vor dem Lübecker Kai zur Australiastraße, der folgend unter Einschluss einer neuen Kontrollstelle Windhukkai zum Veddeler Damm, westlich entlang auf der nördlichen Seite des Veddeler Damms, vor Schuppen 59 in nördlicher Richtung zur Straße Am Windhukkai, westlich entlang auf der südlichen Seite Am Windhukkai, unter Einschluss der Ein- und Ausfahrt der Kontrollstelle, weiter auf der nördlichen Seite der Straße Am Windhukkai, vor dem zum Veddeler Damm führenden Bogen nordwärts östlich von Schuppen 60 und 61 zum Südwesthafen, durch den Südwesthafen bis nördlich des Afrikahöft, dort anschließend an die durch den Hansahafen verlaufende nördliche Grenze.

Die verkleinerte Freizone ist zunächst von Hamburg durch einen drei Meter hohen Zollzaun zollsicher zu umfrieden. Des Weiteren ist sicher zu stellen, dass der Warenverkehr aus der Freizone und aus dem übrigen Zollgebiet der Gemeinschaft getrennt erfasst und abgefertigt werden kann. Auch muss durch entsprechende bauliche Maßnahmen dafür Sorge getragen werden, dass nur zollamtlich behandelte Waren die Freizone verlassen können.

Es sind zwei Freizonengrenzübergänge vorzusehen: Eine Ein- und Ausfahrt im Bereich Kamerunweg/Am Windhukkai (künftig: Kamerunweg) sowie eine Ausfahrt im Bereich Australiastaße. Beide Übergänge sind für Zollzwecke so herzurichten, dass sowohl die Abfertigung des Warenverkehrs als auch die Überwachung des Personenverkehrs sichergestellt werden kann.

Dies bedingt für den Übergang Kamerunweg den Neubau einer klassischen Abfertigungsstelle. Die Größe dieser Abfertigungsstelle mit Rampen und Gebäude ist mit einer bebauten Fläche von etwa 300 m² vorzusehen. Hierbei ist der zwingend vorzuhaltende Stauraum für Fahrzeuge noch nicht berücksichtigt.

Die Ausfahrt Australiastraße ist mit einem Postenhaus mit Kontrollspuren und mit Parkmöglichkeiten für zu überprüfende Fahrzeuge auszustatten.

Daneben ist das zu erwartende erhöhte Verkehrsaufkommen aus dem übrigen Hafengebiet bei der geplanten zentralen Abfertigung Windhukkai zu berücksichtigen. Insoweit wird auch die Verkehrsanbindung an den Veddeler Damm (Aufstellspuren) entsprechend anzupassen sein.

Innerhalb des Gebietes der verkleinerten Freizone ergeben sich zum Status in der heutigen Freizone keine zollrechtlichen Änderungen. Allerdings werden die Unternehmen in diesem Gebiet von der neuen Grenzziehung und einer teilweise geänderten Verkehrsführung betroffen sein. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Zoll bereits auf dem Wege ist, die Warenabfertigung im gesamten Hamburger Hafen perspektivisch an zwei Standorten, nämlich an den Abfertigungen Finkenwerder Straße (in Waltershof) und Windhukkai (im Alten Freihafen), zu zentralisieren. Die Abfertigung Windhukkai wird in der vorgeschlagenen verkleinerten Freizone liegen.

Deshalb ist zu berücksichtigen, dass alle notwendigen Baumaßnahmen die geplante zentrale Abfertigung nicht behindern dürfen.

Alle anderen Wirtschaftsbeteiligten in den aufgehobenen Teilen der ehemaligen Freizone werden den Unternehmen außerhalb der Freizone gleichgestellt.

Der Schuppen 50 (Museum) und der Schuppen 52 („EventLocation") bleiben in der Freizone und deren Besucher weiterhin der zollamtlichen Überwachung unterworfen.

Das mit der Freizonengrenzüberwachung derzeit gebundene Personal könnte bei einer Verkleinerung der Freizone teilweise von der bisherigen Zollgrenze abgezogen und effektiver im Bereich der Warenabfertigung eingesetzt werden. Hierdurch könnte ein besseres Serviceangebot des Zolls bei der Abfertigung erreicht werden, allerdings in geringerem Maße als bei einer vollständigen Auflösung der Freizone.

In einem späten Stadium der Diskussion hat die Initiative Pro Freihafen Hamburg ein deutlich größeres Gebiet (vom Reiherdamm im Westen bis zum Hansahafen im Osten, von der Norderelbe bis zum Veddeler Damm als südliche Begrenzung) für eine mögliche „Kleine Freizone" ins Gespräch gebracht. Eine solche Variante würde mindestens vier weitere Zollkontrollstellen mit entsprechendem Personalaufwand des Zolls erforderlich machen und die Verkehrsanbindung der Unternehmen erschweren. Deshalb war der Vorschlag nicht weiter zu verfolgen.

Auflösung der Freizone

Mit Auflösung der Freizone unterliegt der gesamte Warenumschlag im Hafen einem einheitlichen Zollregime. Es entfallen die Zollkontrollen des Waren- und Personenverkehrs an den Landübergängen und die damit verbundene Beeinträchtigung des Güterverkehrs bei Durchfuhr oder Verbringen von Gemeinschaftswaren durch oder in die Freizone (mit dem Erfordernis der Statusnachweispflicht).

Die über den Veddeler Damm und die Köhlbrandbrücke führende Hafenhauptroute kann vom innerstädtischen Wirtschafts- und Privatverkehr dementsprechend ohne zollrechtliche Beschränkungen genutzt werden, was ggf. zu einer Zunahme von Verkehr führen wird.

Es entfallen der umsatzsteuerliche Auslandsstatus (die Steuerfreiheit der Freizone im seemäßigen Warenumschlag wird grundsätzlich durch Steuerbefreiungen ersetzt), Gestellungs- und Nachweispflichten sowie Anschreibeverfahren für Transport, Lagerung sowie für Be- und Verarbeitung von Gemeinschaftswaren und Grenzgestellungspflichten für ausfuhrsubventionierte EU-Marktordnungswaren.

Für fast alle Gemeinschaftswaren wird die Verpflichtung zur Gestellung bei einer Zollstelle hingegen wegfallen, so dass die Vorlage bzw. Ausstellung der überwiegenden Anzahl von derzeit ca. 2 Millionen Statusnachweisen p.a. nicht mehr erforderlich sein wird. Dies wird die Unternehmen, die bisher Gemeinschaftswaren in der Freizone lagerten oder bearbeiteten oder auch nur durch die Freizone transportierten, von einem hohen bürokratischen und administrativen Aufwand entlasten. Weiter wird es keinen mit der Gestellung an einer Freizonengrenze verbundenen Zeitverlust für den Beförderer der Waren geben.

Die bisher noch gültige Befreiung von der Anmelde- und Gestellungspflicht für Nicht-Gemeinschaftswaren beim Verbringen in die Freizone fällt weg, was allerdings auch in Folge der Zollkodex-Reform ab Juli 2009 ohnehin für die Freizone gilt. Die Befreiung von der Bestandsaufzeichnungspflicht der kurzzeitigen Umladung fällt ebenfalls weg, allerdings wird auch diese durch den neuen Zollkodex von 45 auf 20 Tage reduziert.

Unternehmen, deren Geschäftsmodelle auf die zollrechtlichen Bedingungen einer Freizone gestützt sind, müssen diese auf die alternativ zur Verfügung stehen Zollverfahren umstellen.

Auch nach der Auflösung der Freizone müssen naturgemäß Nicht-Gemeinschaftswaren weiterhin überwacht werden. Umschlag, Lagerung und Handel mit NichtGemeinschaftswaren können die Wirtschaftsbeteiligten im künftigen Seezollhafen mittels Zolllagerverfahren oder der vorübergehenden Verwahrung (Seeverkehr bzw. Landverkehr max. 45/20Tage) durchführen. Diese Waren können an einem von der Zollbehörde zugelassenen Ort gelagert werden. Die Lagerorte stehen unter zollamtlicher Überwachung. Die Lagerung erfolgt für den Fall des Zolllagerverfahrens nach Erteilung einer Bewilligung an den Lagerhalter; dabei besteht ­ wie in der Freizone ­ die Pflicht zur Führung von Bestandsaufzeichnungen. Die Zollbehörden machen die Überführung von NichtGemeinschaftswaren in das Zolllager grundsätzlich von einer Sicherheitsleistung abhängig, auf die bei Vorliegen einschlägiger Voraussetzungen (vgl. Ziffer 4.4. dieser Drucksache) ganz oder teilweise verzichtet werden kann.

Für die hierzu notwendige Umstellung der Verfahren bei den betroffenen Firmen wird ein gewisser Zeitaufwand erforderlich sein. Die Bundesfinanzdirektion Nord und die Behörde für Wirtschaft und Arbeit werden die betroffenen Unternehmen dabei in bestmöglicher Weise unterstützen.

Bei einer Reihe von Abfertigungen von Nicht-Gemeinschaftswaren aus einem Zolllager oder aus der vorübergehenden Verwahrung besteht die Möglichkeit, dass die Waren ebenfalls ohne Gestellung bei einer Zollstelle zu einem Zollverfahren abgefertigt werden können. Diese zollrechtlichen Vereinfachungen (Anschreibeverfahren in einem Zolllager, Übermittlung einer endgültigen Zollanmeldung an die Zollstelle per EDV) sind in einer Freizone nicht gegeben. Bei Nutzung der Vereinfachungen kann der Beförderer unmittelbar über die Waren verfügen, ohne dass eine Gestellung bei einer Zollstelle an der Freizonengrenze erforderlich wäre. Dies wird zu einer spürbaren Entlastung vor allem des Straßenverkehrs rund um den Hamburger Hafen führen.

Die im Freizonenregime bei den Grenzzollämtern bzw. „vorgelagerten" Abfertigungsstellen auf Terminals (z.Zt. nur Eurogate) durchzuführenden physischen Warenkontrollen finden auch nach einem Systemwechsel bei diesen Zollstellen statt. Die „Grenz"-Zollämter werden „Binnen"-Zollämter, die negativen Grenzeffekte entfallen. Die Zahl der Kontrollen wird deutlich geringer, da nur noch Nicht-Gemeinschaftswaren zu „gestellen" sind.

Beschränkungen bei Baumaßnahmen innerhalb der Freizone gemäß den Zollvorschriften (Zollkodex, Zollverwaltungsgesetz) mit etwaigen Zustimmungserfordernissen durch die Zollverwaltung entfallen.

Hamburg wird damit von den Vorgaben des Freizonenrechts entbunden und kann geplante Vorhaben schneller und autark umsetzen. Die der Zollverwaltung für die Abfertigungseinrichtungen an den Freizonenübergängen überlassenen Flächen wird Hamburg zurückerhalten.

Das mit der Freizonengrenzüberwachung derzeit gebundene Personal kann von der Zollverwaltung effektiver im Bereich der Warenabfertigung eingesetzt werden. Hierdurch könnten die steigenden Abfertigungszahlen kompensiert und ein besseres Serviceangebot des Zolls mit einem „24 Stunden rund um die Uhr Angebot" bei der Abfertigung erreicht werden, soweit dafür ein nachgewiesener Bedarf besteht.

10. Entscheidungsgründe

Der Senat ist sich über die Tragweite seiner Entscheidung zur Verkleinerung der Freizone im Klaren. In einem schwierigen Prozess der Entscheidungsfindung hat er die Alternativen sorgfältig geprüft, wobei die Argumente der betroffenen Unternehmen und Verbände ein besonderes Gewicht einnahmen. Der Senat würde langjährige Traditionen nicht antasten, würden sie nicht einem zunehmenden realen Bedeutungsverlust unterliegen und der Sicherung der wirtschaftlichen Zukunft Hamburgs hinderlich sein. Er wird in seiner Entscheidung bestärkt, weil es vor allem die durch die europäische Rechtsetzung und neuen Sicherheitserfordernisse anhaltende Modernisierung des Zollrechts zu einer weitgehenden Angleichung der Zollverfahren innerhalb und außerhalb der Freizone und damit zum umfassenden Verlust noch bestehender Freizonenprivilegien kommt. Diese Tendenz wird sich voraussichtlich in den nächsten Jahren fortsetzen. Auch ohne die Entscheidung des Senats müssten sich die Unternehmen auch in der Freizone hierauf einstellen.

In der öffentlichen Debatte über die Zukunft der Freizone wurde u. a. auf die Attraktivität von Freizonen hingewiesen, was sich z. B. bei der Erwägung eines Freizonenstatus für den geplanten Jadeweserport oder der Errichtung von überseeischen Freihandelszonen zeige. Der Senat vertritt eine andere Auffassung. Freihandelszonen sind vor allem in nicht-marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftsordnungen anzutreffen und bieten den dort tätigen Unternehmen über den zollrechtlichen Sonderstatus hinaus insbesondere weitere Erleichterungen, z. B. bei der Besteuerung, der kostenlosen Überlassung von Grundstücken oder bei administrativen Verfahren. Eine etwaige Freizone im Jadeweserport würde unter völlig anderen landesräumlichen und logistischen Gegebenheiten realisiert werden als dies in Hamburg der Fall ist. Mit Interesse hat der Senat beispielsweise von der im September 2008 begonnenen Erweiterung des Rotterdamer Hafens („Maasvlakte 2") Kenntnis genommen. Der dortige Hafen (ohne Freizonenstatus) wird um 20% erweitert, was bis zur geplanten Inbetriebnahme im Jahre 2013 zu einer Verdreifachung der Kapazitäten führt. Ein solches Vorgehen ist in Hamburg nicht möglich. Hafenausbau, Ertüchtigung der Infrastruktur oder städtebauliche Optionen können nur in den engen stadtstaatlichen Grenzen Hamburgs verwirklicht werden.

Hierzu bedarf es eines vorausschauenden Managements der nur begrenzt vorhandenen Flächen. Grenzen, zollrechtliche Statusunterschiede im Hafen oder die Verpflichtung zollamtlicher Genehmigung städtischer Vorhaben in der Freizone, die derzeit immerhin mehr als 20% der Hafenfläche ausmacht, engen die Handlungsmöglichkeiten der Stadt ein und drohen langfristig ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu gefährden.

In der überwiegenden unternehmerischen Sicht wird die Freizone zunehmend als logistisches Hindernis wahrgenommen. Dies gilt insbesondere auch für solche Unternehmen, deren Investitionsentscheidungen eine Veränderung der Freizonengrenze voraussetzen, was stets aufwändige administrative Verfahren zwischen Bund und Hamburg sowie bauliche Maßnahmen (Verlegung der Grenzzäune) bedingt. Der Senat verkennt bei alledem nicht das Erfordernis, die Leistungsfähigkeit des hafenbezogenen Straßennetzes weiter zu verbessern.

Die Güterabwägung unter den sich verändernden Bedingungen kommt zu dem Ergebnis einer deutlich verkleinerten Freizone. Die Freizone in ihrem bisherigen Umfang steht dem Wachstumsmotor Hafen, einem integrierten logistischen Gesamtansatz zur Bewältigung wachsender Umschlagsmengen und den neuen städtebaulichen Überlegungen und Anforderungen im Wege. Mit dieser weitgehenden Auflösung sollen die Planungs- und Handlungsmöglichkeiten der Stadt in einem so erstmals wieder zusammenhängenden und statusgleichen Hafengebiet nachhaltig erweitert werden. Der Senat ist sich bewusst, dass der Erhalt einer „Kleinen Freizone" keine optimale Lösung darstellt. Sie bietet aber betroffenen Unternehmen die Fortsetzung ihres auf die ­ mittlerweile zollrechtlich stark eingeschränkten ­ Möglichkeiten einer Freizone gestützten Geschäftsmodells. Der Senat weist darauf hin, dass hierzu die Herrichtung des Areals auf dem Kleinen Grasbrook (mit zusätzlichem Flächenbedarf zum Neubau von Abfertigungsstellen, Umzäunung des Gebietes) und ein Eingriff in die Verkehrsführung des Veddeler Dammes durch Aufstellspuren zur beidseitigen Einfahrt in die Straße Am Windhukkai erforderlich sein werden. Eine weitere räumliche Ausdehnung der „Kleinen Freizone" wird auf Grund der besonderen örtlichen Lage nicht möglich sein. Da die Praktikabilität der Zollabfertigung ­ wenn auch unter voraussichtlich erschwerten Umständen

­ und die Kompatibilität mit logistischen und städtebaulichen Vorhaben der Stadt gegeben sind, hält der Senat eine „Kleine Freizone" in diesem Bereich des Hafens und trotz des hierfür erforderlichen öffentlichen Finanzierungsbedarfs für vertretbar.

Der Übergang der betroffenen Unternehmen vom System der Freizone zu dem des Seezollhafens wird mit Veränderungen verbunden sein. Ihre Anpassung an das neue Zollumfeld bedarf noch umfassender Information und Beratung, was Senat und Bundesfinanzdirektion Nord gemeinsam sicherstellen wollen. Der Senat ist zuversichtlich, dass die in der bisherigen Freizone tätigen Unternehmen mit Mut zur Veränderung auch künftig erfolgreich am Markt bestehen werden. Nach seiner Einschätzung werden ­ wenn überhaupt ­ Arbeitsplatzverluste die Ausnahme sein.

Die Verkleinerung der Freizone wird der Zollverwaltung erlauben, ihre Abläufe effizienter zu gestalten. Der Senat wird Wert darauf legen, dass der Zoll seine Möglichkeiten zugunsten eines unternehmensfreundlichen schnellen Abfertigungsservice voll ausschöpft. Dazu gehören die Realisierung der Zollabfertigung rund um die Uhr („24/7"), die Zusammenlegung der zwei Hamburger Zollamtsbezirke zu einem einheitlichen Zollamtsbezirk in einem überschaubaren Zeitraum und die Übertragung der Zuständigkeiten für den Flughafen Hamburg vom Zollamtsbezirk Itzehoe auf den dann einheitlichen Zollamtsbezirk Hamburg. Für die Übergangszeit bis zur Verkleinerung der Freizone erwartet der Senat von der Zollverwaltung die Mitwirkung an umfassender Beratung und Unterstützung der Unternehmen bei der Vorbereitung auf den zollrechtlichen Systemwechsel und eine wohlwollende Behandlung zwischenzeitlicher Hamburger Wünsche nach Änderung des Grenzverlaufs (z. B. im Bereich des südlichen Spreehafenufers zur IBA-Zwischenpräsentation 2010). 11. Weiteres Verfahren

Die Verkleinerung der Freizone wird vom Senat beim Bund (Bundesministerium der Finanzen) beantragt und anschließend gemäß § 20 Zollverwaltungsgesetz durch Bundesgesetz geregelt. Der Senat strebt an, die Verkleinerung der Freizone mit Wirkung zum 1. Januar 2011 zu realisieren. Wegen der bis dahin weiter bestehenden Umzäunungspflicht kann der Rückbau erst ab diesem Zeitpunkt beginnen. Der Senat geht allerdings davon aus, dass der Bund etwaige zwischenzeitliche Hamburger Anträge auf Änderung des Grenzverlaufs genehmigen wird. Die Umsetzung der vom Bundesgesetzgeber ergangenen Entscheidung erfolgt in enger Abstimmung mit der Bundesfinanzdirektion Nord federführend durch die Behörde für Wirtschaft und Arbeit.

12. Kosten

Mit der Verkleinerung der Freizone verliert ein Teil der in der Freizone für Waren- und Personenabfertigungen von der Bundesfinanzverwaltung genutzten Gebäude, Verkehrsflächen und die Freizonenumzäunung ihre Zweckbestimmung. Dem Bund erwächst nach dem Weimarer Abkommen vom 30. August 1919 in Verbindung mit dem zwischen dem Reichsfinanzministerium und der Freien und Hansestadt Hamburg im März 1923 geschlossenen Staatsvertrag für die für Zollzwecke nicht mehr nutzbaren Liegenschaften ein Wertersatzanspruch, sofern es sich um vom Bund bebaute Grundstücke.