Durch den Beschluss zur Einführung der Doppik in der Verwaltung vgl

1. Haushaltsmodernisierung und Einführung der kaufmännischen Buchführung (Doppik) in der Hamburger Verwaltung ­ Projekte Doppik und Neues Ressourcenverfahren (NRV)

Bisherige Reformschritte in Hamburg

Im Haushalts- und Rechnungswesen der Freien und Hansestadt Hamburg sind bereits seit Mitte der 1990er Jahre ergebnisorientierte Elemente eingeführt worden. Seit 1997 liegen in Hamburg Produktinformationen („gelbe Seiten") flächendeckend vor. Sie sind nicht verbindlich und dienen in erster Linie der Information von Parlament und Öffentlichkeit, in Teilen auch der Steuerung des Verwaltungshandelns.

Durch den Beschluss zur Einführung der Doppik in der Verwaltung (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Nr. 17/3161 vom 5. August 2003) hat der Senat, dem Ersuchen der Bürgerschaft (vgl. Drucksache Nr. 17/1898 vom 3. Februar 2002) folgend, die Grundlage für ein ressourcenverbrauchsorientiertes Finanz- und Rechnungswesen gelegt. Der Senat hat zwischenzeitlich eine Eröffnungsbilanz (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Nr.18/4810 vom 15. August 2006) sowie einen kaufmännischen Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 2006 (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Nr. 18/6741 vom 14. August 2007) vorgelegt. Das Projekt zur Einführung der kaufmännischen Buchführung wurde planmäßig im August 2007 beendet und die Erstellung zukünftiger doppischer Jahresabschlüsse als Linienaufgabe in der Hamburger Verwaltung verankert. Der Jahresabschluss wird im Jahr 2008 wie angekündigt um einen ersten Konzernabschluss für das Geschäftsjahr 2007 erweitert.

Die notwendige Optimierung und doppische Ausrichtung der Bewirtschaftungs- und Buchhaltungsprozesse sowie die Entwicklung einer flächendeckenden Kosten- und Leistungsrechnung werden im Rahmen der Fortentwicklung der Ressourcensteuerungssysteme in einem eigenen Organisationszusammenhang (Projekt „Neues Ressourcenverfahren ­ NRV") weiter verfolgt. Dem Projekt NRV obliegt zudem die Einführung von doppisch ausgerichteten Planungs- und Controllingprozessen durch ein sogenanntes Business-Intelligence-System (vgl. Ziffer 4). In diesem Rahmen werden auch die notwendigen Anpassungen und Weiterentwicklungen des für die Ressourcensteuerung eingesetzten SAP-Systems überprüft und organisiert.

Hamburg hat mit der Einführung der Doppik als Methode der Rechnungslegung einen ersten bedeutenden Schritt getan, Transparenz über das Vermögen der Stadt herzustellen und über dessen jährliche Entwicklung Rechenschaft abzulegen. Die kaufmännische Rechnungslegung steht aber zunächst noch neben der weiterhin kameralen Aufstellung und Bewirtschaftung des Haushalts und ist deshalb noch nicht systematisch in den Haushalt integriert.

Es ist im nächsten Schritt notwendig, diese Zweiteilung zu überwinden und die Haushaltsplanung, -steuerung und -bewirtschaftung vollständig auf die Ressourcenverbrauchsorientierung umzustellen. Senat und Bürgerschaft können dann von der Planung über die Steuerung und Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH): Einführung einer ergebnis- und ressourcenverbrauchsorientierten Haushaltssteuerung

Bewirtschaftung bis hin zur Rechnungslegung in einem doppisch orientierten, auf Nachhaltigkeit ausgerichteten, System arbeiten.

Um die Einführung der Doppik in eine langfristige Strategie zur Modernisierung des Haushaltswesens einzubinden, wurden bereits zu Beginn des Modernisierungsprozesses strategische Eckpunkte einer wirkungsorientierten Steuerung erarbeitet. Über diese Eckpunkte wurde dem Unterausschuss des Haushaltsausschusses „IuK-Technik und Verwaltungsmodernisierung" im September 2004 im Rahmen einer Selbstbefassung nach § 53 der Geschäftsordnung (GO) der Hamburgischen Bürgerschaft unter der Bezeichnung Zielszenario „20XX" berichtet. Der Haushaltsausschuss hat in seiner Sitzung am 25. Januar 2005 von diesen Eckpunkten Kenntnis genommen und mit der der Bürgerschaft in ihrer Sitzung am 23. Februar 2005 berichtet. Eine detaillierte Präsentation und Erörterung der Planungen des Senats zur Einführung eines ergebnis- und ressourcenverbrauchsorientierten SAP-Systems erfolgte zudem im Unterausschuss „IuKTechnik und Verwaltungsmodernisierung" am 13. September 2006.

Projekt „Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH)"

Der Senat hat Mitte 2006 das Projekt „Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH)" eingerichtet. Das Projekt NHH wurde beauftragt, bis 2008 Entscheidungsgrundlagen zu entwickeln, wie künftig Leistungen und Ressourcenverbrauch der Stadt im Interesse von Zukunftssicherheit und Generationengerechtigkeit besser analysiert und gesteuert werden können. Vorgabe war eine Ausrichtung der gesamten Haushaltsplanung am wirkungsorientierten Einsatz der knappen öffentlichen Mittel, an mehr Transparenz über politische Schwerpunkte und Wirkungen staatlicher Maßnahmen sowie an der Entwicklung des Vermögens der Stadt.

Die Zielsetzungen eines neuen ergebnis- und ressourcenverbrauchsorientierten Haushalts lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Ein künftiger Haushaltsplan richtet seine Planungs-, Steuerungs- und Kontrollmechanismen an den erwarteten und erzielten Ergebnissen und Wirkungen aus, d.h. Menge, Wert und Folgen der Leistungen bzw. der Produkte, aggregiert zu Produktgruppen, werden ins Verhältnis zu den eingesetzten Ressourcen gesetzt. Eine nach Produktgruppen gegliederte Darstellung des Haushaltsplanes und der Haushaltsrechnung, ergänzt um leistungsbezogene Messgrößen, ermöglicht es, das Leistungsergebnis hinsichtlich seiner betriebswirtschaftlichen und auch gesellschaftspolitischen Wirkungen zu bewerten.

Während das Projekt NHH sich auf die mit der Wirkungsorientierung verbundenen Veränderungen der politischen Haushaltsplanung und Budgetgewährung konzentriert, stehen bei dem Projekt NRV ­ wie oben beschrieben ­ die durch die Einführung der Doppik erforderlichen technischen Veränderungen im Haushalts- und Rechnungswesen der Freien und Hansestadt Hamburg im Vordergrund. Der Senat beabsichtigt, die beiden Projekte zukünftig stärker miteinander zu verbinden und ab dem 1. Januar 2009 als gemeinsame Projektorganisation „Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH)" zu führen.

Leitbild der Haushaltsmodernisierung

Die Anforderungen und Zielsetzungen an einen neuen ergebnis- und ressourcenverbrauchsorientierten Haushalt wurden im gemeinsamen Leitbild der Projekte NHH und NRV wie folgt konkretisiert: Hamburg richtig steuern, heißt...

­ das parlamentarische Budgetrecht um Elemente der Ziel- und Wirkungssteuerung zu ergänzen und damit zu stärken.

Die Einführung der kaufmännischen Buchführung ist nur ein erster Schritt. Im Rahmen der Projekte zur Haushaltsmodernisierung soll das Haushaltswesen über die heutigen Produktinformationen hinaus mit Daten zu Zielen, Ergebnissen und Wirkungen angereichert werden. Die heutigen Produktinformationen stehen als Informationswerk „neben" dem entscheidungsleitenden kameralistischen Zahlenwerk. Im Rahmen des Neuen Haushaltswesens soll der Produkthaushalt künftig mit Daten zur Ziel- und Wirkungssteuerung zur Grundlage für Haushaltsentscheidungen werden. Dazu wird der Haushalt nach Aufgaben gegliedert. Die politischen Zielsetzungen für einen Aufgabenbereich bilden die Grundlage für die Budgetansätze.

­ transparente Entscheidungsgrundlagen für mehr Generationengerechtigkeit im Haushalt zu schaffen.

Generationengerechtigkeit ist ein wichtiger Aspekt des öffentlichen Haushaltswesens. Entscheidungen über den Haushalt erfordern daher auch im Planwerk Informationen über Abschreibungen und Pensionsrückstellungen sowie langfristige Finanzierungsstrukturen.

Die doppische Ausrichtung des Haushaltswesens ist vor diesem Hintergrund eine unerlässliche Voraussetzung zur Verbesserung der Datenbasis und Datenqualität.

­ die Planung und Steuerung der Fachaufgaben durch Ziel- und Ergebnisorientierung wirtschaftlicher zu gestalten und die dezentrale Ressourcenverantwortung zu stärken.

­ durch Ausrichtung an anerkannten Standards sich mit anderen messen zu können.

Das neue Haushaltswesen soll die Vergleichbarkeit und Transparenz öffentlicher Haushalte national und international nachhaltig verbessern. Vergleiche zu anderen Metropolen und Ländern in Deutschland, Europa und der Welt sollen ermöglicht oder zumindest unterstützt werden. Hamburg will mit seinem neuen Haushaltswesen einen Beitrag zur Entwicklung moderner und international kompatibler Standards des Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland leisten.

­ das kameralistische durch ein doppisches Haushaltswesen zu ersetzen.

Die Entscheidung zugunsten des doppischen Jahresabschlusses verlangt eine Ausrichtung von Haushaltsplanung, -steuerung und -bewirtschaftung an den später in der Öffentlichkeit präsentierten Ergebnissen. Senat und Bürgerschaft müssen wissen, wie sich Haushaltsentscheidungen im doppischen Jahresabschluss auswirken.

2. Rahmenbedingungen

Internationale und nationale Reformtendenzen

Die internationale Entwicklung weist auf staatlicher wie auf kommunaler Ebene seit längerem in die Richtung, die bloße Abbildung von Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan durch ergebnis- und ressourcenverbrauchsorientierte Informationen zu ergänzen oder zu ersetzen.

So erfolgt die Haushaltsführung u.a. in Frankreich, Großbritannien, Schweden, der Schweiz und Spanien sowohl auf kommunaler wie auf staatlicher Ebene inzwischen nach doppischen und in weiten Teilen auch wirkungsorientierten Grundsätzen, in Italien und den Niederlanden gilt dies zumindest für die kommunale Ebene. Auch die Europäische Union hat zu Beginn des Haushaltsjahres 2005 auf ein periodengerechtes Rechnungsführungssystem auf Grundlage einer doppelten Buchführung umgestellt.

Zudem hat sie mit ihrer Vorgabe an die Mitgliedstaaten, eine vierteljährliche Vermögensstatistik einzuführen (EUVerordnung Nr. 501/2004 vom 10. März 2004), auch dort erste ressourcenverbrauchsorientierte Elemente verbindlich vorgegeben und plant weitere Schritte in diese Richtung. Darüber hinaus machen Weltbank, Internationaler Währungsfonds, die OECD und die Europäische Gemeinschaft ihre Förderprogramme zunehmend davon abhängig, dass die jeweiligen Nationalstaaten ihre Haushalte ergebnisorientiert („performance budgeting"/„programme budgeting") ausrichten.

Auf der Ebene der Bundesländer wird seit längerem diskutiert, die bisherige haushaltssystematische Gliederung nach Funktionen und Titeln durch eine betriebswirtschaftliche Systematik abzulösen. Außer in Hamburg haben auch in Hessen, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Bremen Projekte die Einführung eines betriebswirtschaftlich orientierten Haushaltswesens auf Landesebene zum Ziel. Beim Bundesministerium der Finanzen wurde im Jahr 2006 eine Projektgruppe zur Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens gegründet.

Aktueller Anlass der Reformüberlegungen beim Bund war ein Sonderbericht des Bundesrechnungshofes, in dem dieser die systembedingten Schwächen der Kameralistik thematisiert und fordert, dass, „weitergehende Ansätze zur Modernisierung bis hin zur Einführung der doppelten Buchführung geprüft werden, um einen umfassenden Reformprozess möglichst zügig in Gang zu setzen." (vgl. Bundesrechnungshof, Bericht nach § 99 Bundeshaushaltsordnung über die Modernisierung des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens vom 17. August 2006).

Im Übrigen haben sich auf Bundesebene die Arbeitsgruppen Haushalt der Fraktionen von CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen nachdrücklich für die Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens im Bund und im bundesstaatlichen Verhältnis ausgesprochen (vgl. Haushaltsausschuss 16. Wahlperiode, Drucksache 4243).

Die nachfolgende Darstellung des Bundesministeriums der Finanzen gibt ausschnittsweise den Stand der internationalen und nationalen Haushaltsreform auf staatlicher Ebene wieder.