Pflege

Die Bürgerschaft hat in ihrer Sitzung am 19. Januar 1998 das folgende Ersuchen an den Senat beschlossen:

1. Der Senat wird ersucht, bis zum 31. März 1998 zu dem Zwischenbericht „Verwendung des Werkstoffes PVC" vom 18. März 1997 den Endbericht vorzulegen.

2. Dabei sollen insbesondere neuere gutachterliche Erkenntnisse, insbesondere das in Drucksache 15/7131 erwähnte Gutachten des Umweltbundesamtes, einbezogen werden.

3. Der Senat möge in dem Bericht den aktuellen Stand der in unter 5. „Entscheidungen des Senats und weiteres Vorgehen" und 6. „Öffentliches Beschaffungswesen" aufgeführten Maßnahmen bzw. Erwägungen darstellen sowie über Erfahrungen mit deren Umsetzung berichten.

Mit der nachfolgenden Darstellung folgt der Senat dem Ersuchen, weist jedoch darauf hin, dass der inzwischen vorliegende Bericht des Umweltbundesamtes (UBA) „Produktökobilanzen und ihre Anwendungsmöglichkeiten im Baubereich" (UBA-Texte 69/98 Band 1, Berichtsbände I­III) entgegen früherer Erwartungen keine signifikanten, entscheidungsrelevanten Erkenntnisse für ein Verbot der Verwendung von PVCProdukten im öffentlichen Bereich der Freien und Hansestadt Hamburg enthält.

Weitere aktuelle Untersuchungsberichte zur Thematik seit Erscheinen des Zwischenberichts des Senats zur „Verwendung des Werkstoffs PVC" (Drucksache 15/7131 vom 18. März 1997) sind:

­ der 3. Bericht des Bund/Länderausschusses für Chemikaliensicherheit (BLAC) vom September 1997 zum „Stand der Umsetzung der Maßnahmenempfehlung des PVC-Berichtes vom September 1992 an die 39. Umweltministerkonferenz" und der zugehörige Beschluß der 49. Umweltministerkonferenz vom 5./6. November 1997 in Erfurt.

­ die Greenpeace-Studie „PVC-Recycling ­ Anspruch und Wirklichkeit 1997" und eine Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft PVC und Umwelt e.V. (AgPU) vom 15. September 1997 dazu.

Auf der Basis aktuelleren Datenmaterials werden hier im Grundsatz bekannte Argumente untermauert, die keine im Kern neue Situationsbeurteilung implizieren. Über den Stand der Drucksache 15/7131 vom 18. März 1997 hinausgehende neue Erkenntnisse liegen nicht vor. Zusätzliche Festlegungen zur Substitution von PVC-Produkten für den Bereich der öffentlichen Baumaßnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg sind somit allein auf der Grundlage vorliegender bautechnischer und wirtschaftlicher Untersuchungen vorzunehmen.

1. PVC ist einer der bedeutendsten Kunststoffe. Im Bausektor werden die mengenmäßig größten Anteile der PVCWerkstoffe eingesetzt. Den technischen und wirtschaftlichen Vorteilen der in der Regel langlebigen PVC-Bauprodukte, zu denen Fensterrahmen, Fußbodenbeläge, Kabel und Rohrleitungen zählen, stehen ökologische Nachteile gegenüber. Umweltbeeinträchtigungen können bei der Herstellung, Verwendung und Entsorgung von PVC auftreten. Nach wie vor wird die vorhandene Recyclingkapazität von PVC nicht hinreichend ausgeschöpft.

Die spezifischen Eigenschaften der PVC-Produkte werden zum einen durch das Herstellungsverfahren und zum anderen im wesentlichen durch den Zusatz unterschiedlicher Additive erreicht. Zu den Additiven, deren ökologisches Verhalten bisweilen als bedenklich eingestuft wird, gehören bestimmte Stabilisatoren und Weichmacher. zu dem Ersuchen der Bürgerschaft vom 28./29. Januar 1998 (Drucksache 16/277)

­ Verzicht auf den Werkstoff PVC im öffentlichen Bereich ­ hier: Endbericht des Senats

In der Bundesrepublik Deutschland werden überwiegend Cadmium- und Blei-Verbindungen als Stabilisatoren in Bauprodukten eingesetzt. Der Einsatz von CadmiumStabilisatoren ist technisch nicht mehr erforderlich und daher rückläufig. Als Substitute für Cadmium werden in der Regel Blei-Stabilisatoren verwendet, deren Einsatz gemäß o. g. 3. Bericht der BLAC vom September 1997 in den letzten Jahren deutlich gestiegen ist. Die Umsetzung der Empfehlung des Bund/Länderausschusses für Umweltchemikalien (BLAU) von 1992 zur kurzfristigen Substitution von Cadmium und mittelfristigen Substitution von Blei ist nach wie vor nicht erfolgt, wobei die Stabilisatoren auf dem Wege des PVC-Recyclings selbst nach einem Verzicht über längere Zeiträume im Kreislauf gehalten werden würden. Alternativ zu Cadmium- und Blei-Stabilisatoren können, z. B. bei Fensterprofilen, Calcium/ZinkStabilisatoren eingesetzt werden. Die Verwendung dieser Stabilisatoren hat sich jedoch bisher in erster Linie aus Kostengründen nicht durchgesetzt. Darüber hinaus ist das Langzeitverhalten der „neuen" Bauprodukte nicht hinreichend bekannt.

Weichmacher werden für PVC-Produkte wie Fußbodenbeläge, Dichtungsbahnen oder Kabelmassen verwendet.

Die öko- und humantoxischen Eigenschaften der Weichmacher, insbesondere des am häufigsten eingesetzten Weichmachers DEHP (Di-2-ethylhexylphthalat), bedürfen der Bewertung.

Ein besonderes Problem stellen die Verbrennungsprodukte von PVC dar. Im Brandfall können polychlorierte Dioxine (PCDD) und Furane (PCDF) entstehen. Diese toxischen Substanzen machen mitunter eine aufwendige Sanierung der Brandstelle und der vom Brandruß beaufschlagten Bereiche notwendig. Während des Brandes kann es zu chlorwasserstoffhaltiger Qualmentwicklung kommen. Andererseits können sich die Brandeigenschaften des Werkstoffs PVC hemmend auf die Brandentwicklung und auf die Gesamtschadstoffemission auswirken. Das Brandverhalten wird gemäß DIN 4102 als schwerentflammbar (B1) bzw. normalentflammbar (B2) klassifiziert.

Vor dem Hintergrund der Diskussion der Umweltauswirkungen von PVC-Produkten wurde vom Umweltbundesamt 1992 eine Untersuchung eingeleitet. Die Ergebnisse der Untersuchungen sind in dem Bericht „Produktökobilanzen und ihre Anwendungsmöglichkeiten im Baubereich" zusammengefaßt. Der UBA-Bericht wurde 1998 durch eine sogenannte „Kritische Prüfung" („Critical Review") gemäß der Vorgaben des aktuellen Normenvorhabens DIN-EN-ISO 14040 „Ökobilanzen, Prinzipien und allgemeine Anforderungen" von einem unabhängigen Expertengremium bewertet. Hiernach sind definitive Aussagen zur vergleichenden ökologischen Produktqualität, die auf der Basis des UBA-Berichts gewonnen wurden, generell zu vermeiden.

Die UBA-Studie ist eine methodische Abhandlung zum Thema „Ökobilanzen" und betritt in mancher Hinsicht Neuland. Deutlich wird die Schwierigkeit und das Konfliktpotential derartiger Ökologievergleiche, deren Methodik ursprünglich für kurzlebige Produkte, wie Verpackung, entwickelt worden ist:

­ Wie sowohl von den Verfassern des Projektberichts als auch in der UBA-Zusammenfassung und in der „Kritischen Prüfung" mehrfach betont, ist die Datenqualität im Hinblick auf direkte Vergleichbarkeit unterschiedlicher Produkte nicht ausreichend belastbar. Ein Problem war offensichtlich, dass die Verfügbarkeit von Daten sich als stark interessengeleitet erwies.

­ Der Bericht ist keine allumfassende Bewertung des Werkstoffs „PVC", er befaßt sich zunächst mit der Entwicklung der Methodik, die dann beispielhaft nur auf ausgewählte Bauteile ­ Fenster, Bodenbeläge und Dachbahnen ­ angewendet wird.

­ Aufgrund der Handhabbarkeit der zu bearbeitenden Materialvielfalt wurden nur Bestandteile, die mit einem gewichtsmäßigen Anteil von mehr als 10 % am Produktsystem beteiligt sind, in ihrem vollständigen Lebensweg berücksichtigt. Diese „Abschneideregel" führt zu einer Bevorzugung von Produkten mit hoher Materialdiversität. Je nach angenommener Zusammensetzung fallen z. B. bei PVC-Bodenbelägen die Weichmacher aufgrund der „Abschneideregel" aus der Bewertung heraus bzw. sind anderenfalls als bilanziell gewichteter Faktor zu berücksichtigen.

­ Wesentlicher Bestandteil der Bewertung ist die Bilanzierung der Herstellung des jeweiligen Bauteils. Als quantifizierbare Größe dient letztlich lediglich der Energie-Input bei der Herstellung (zuzüglich dem Transport und Einbau); bzw. eine aus dem EnergieInput berechnete CO2-Emission. Die Einbeziehung der Nutzungsphase kommt ­ im wesentlichen mangels belastbarer Daten ­ nur modellhaft zum Tragen.

­ Das Themenfeld „Entsorgung und Recycling" wird zwar problematisiert, aber nicht quantifiziert. Das liegt zum einen an der mangelhaften Datenlage und zum anderen an ­ bezogen auf die Gebäudebestandzeit

­ nicht sicher prognostizierbaren künftigen Verhältnissen.

­ Nicht bearbeitet wurde weiterhin das ­ im Hinblick auf das Diskussionsfeld „Chlorchemie" ­ maßgebliche Thema der öko- und humantoxikologischen Aspekten der Verwendung PVC-haltiger Produkte im Vergleich zu PVC-losen Alternativen (z. B. die Bedeutung der Weichmacher, der Schwermetallstabilisatoren, des Brandverhaltens, der Gefährdung durch den Produktionsfaktor „Chlor" im Herstellungsprozeß usw.).

Die UBA-Studie ist insgesamt sehr zurückhaltend mit irgendwelchen Folgerungen oder Empfehlungen. Dies unterstreicht in Anbetracht der vorgenannten Probleme durchaus die Seriosität, bietet allerdings wenig Entscheidungshilfe im Hinblick auf die konkreten Fragestellungen des bürgerschaftlichen Ersuchens (Drucksache 16/277).

Die Umweltbehörde und die Baubehörde kommen gleichermaßen zu dem Schluß, dass die Expertise keine Ergebnisse liefert, die eine neue Situationsbeurteilung erfordern.

Die Substitution von PVC-Produkten durch andere Materialien, wie z. B. Holz für Fenster, Linoleum für Bodenbeläge, Ethylen-Vinylacetat-Polymere zur Kabelisolierung, ist grundsätzlich möglich. In der Bürgerschaftsdrucksache 15/7131 sind Ergebnisse der von der Baubehörde ­ Amt für Bauordnung und Hochbau ­ durchgeführten technisch-ökonomischen Untersuchung von PVC-Produkten und -Ersatzstoffen zusammengefaßt. Die Untersuchungen ergaben, dass die Substitution von PVC in der Regel zu deutlichen Mehrkosten führt. Ein generelles PVC-Verbot ist weiterhin nicht zu empfehlen.

2. Verwendungsverbote für den Bereich der öffentlichen Baumaßnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg bestehen gemäß Senatsbeschluß vom 11. März 1997 für folgende PVC-Produktgruppen:

­ Dichtungsbahnen

­ Trinkwasserrohre

­ sonstige Materialien für den Innenausbau wie Leisten, Beschläge, Beschichtungen, Tapeten.

Die Baubehörde hat zu Nr. 3 des Ersuchens ­ Erfahrungsbericht über die bisherigen PVC-Verwendungsrestriktionen ­ eine Behördenumfrage durchgeführt. Danach sind die Erfahrungen mit der Umsetzung des PVC-Verbots positiv. Im Bereich der öffentlichen Baumaßnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg wird auf die Verwendung der o. g. PVC-Bauprodukte verzichtet. Besondere Schwierigkeiten sind bei der Umsetzung der Verwendungsrestriktionen nicht bekannt geworden.

Eine Behördenumfrage der für das Öffentliche Beschaffungswesen zuständigen Finanzbehörde hat zu dem Ergebnis geführt, dass der „Leitfaden zur umweltverträglichen Beschaffung von Lieferungen und Leistungen nach der VOL" vom 2. Mai 1995 erfolgreich umgesetzt wird.

Nach dem Leitfaden, der sich an alle im Vergabe- und Beschaffungswesen tätigen Bediensteten der Freien und Hansestadt Hamburg richtet, sollen PVC-haltige Produkte nicht beschafft werden, wenn andere geeignete Stoffe und Verfahren zur Verfügung stehen. Auf die Beschaffung von PVC-haltigen Produkten wird weitestgehend verzichtet.

Gravierende Probleme sind bei der Umsetzung des Leitfadens bisher nicht aufgetreten.

3. Für die folgenden PVC-Produktgruppen bestehen bisher keine Verwendungseinschränkungen bzw. -verbote:

­ Fenster

­ Bodenbeläge

­ Kabel/Leitungen

­ Hausabflußleitungen, Entwässerungsrohre.

Aus technischer Sicht können PVC-Fenster problemlos durch Materialien wie Holz Aluminium, Holz-Aluminium-Verbund ersetzt werden. Ein wirtschaftlicher Ersatz von PVC-Fensterprofilen ist derzeit lediglich durch den Einsatz von Holzfenstern möglich. Die Mehrkosten für Holzfenster gegenüber PVC liegen unter 20 %. Dies setzt allerdings voraus, dass die Funktionstüchtigkeit des Holzfensters während der Nutzungsdauer durch regelmäßige Wartung und Pflege gewährleistet wird.

Bei der Neuproduktion von PVC-Fenstern hat sich eine reine Bleistabilisation durchgesetzt. Die Umstellung von Blei- auf Zink/Calcium-Stabilisatoren ist technisch machbar. Wegen der mangelnden Langzeiterfahrung und aus ökonomischen Gründen werden diese inzwischen von einigen Herstellern angebotenen Fensterprofile bislang nur zögerlich eingesetzt. Das Langzeitverhalten der „neuen" PVC-Produkte wird derzeit von der Bundesanstalt für Materialprüfung in Berlin untersucht.

Untersuchungsergebnisse werden noch in 1999 erwartet.

Die Substitution von PVC-Bodenbelägen durch andere Materialien, z. B. durch Gummi, Fliesen, Linoleum, Polyolefin oder Holzbelag ist möglich. In der Praxis wird als Ersatz für PVC-Bodenbeläge vorwiegend Linoleum eingesetzt. Die Mehrkosten der anderen Ersatzmaterialien liegen weit oberhalb von 20 %. Vor der Festlegung von Verwendungseinschränkungen für die Produktgruppe Bodenbeläge ist eine differenzierte Abwägung der ökonomischen und anwendungsspezifischen Vor- und Nachteile der Substitute, insbesondere aus Sicht der Reinigungsmöglichkeiten, im Vergleich zu PVC-Bodenbelägen erforderlich.

Gemäß Senatsbeschluß vom 11. März 1997 prüfen daher Finanzbehörde und Baubehörde, gemeinsam mit der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung und dem Senatsamt für Bezirksangelegenheiten, welche Ersatzmaterialien für PVC-Bodenbeläge im Bereich der öffentlichen Baumaßnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg in Frage kommen könnten und mit welchen Mehrkosten gegebenenfalls zu rechnen ist. Ein Untersuchungsauftrag ist diesbezüglich an einen externen Sachverständigen erteilt worden. Der abschließende Bericht wird voraussichtlich Ende 1999 vorliegen.

PVC-Ummantelungen von Kabeln und Leitungen können durch VPE (vernetztes Polyethylen) oder durch EPR (Ethylen-Propylen-Kautschuk) ersetzt werden. Obwohl Preisrückgänge bei den Substituten zu verzeichnen sind, liegen die Mehrkosten halogenfreier gegenüber denen halogenhaltiger Kabel weiterhin deutlich über 20 %.

Im Zusammenhang mit dem Brand auf dem Rhein-RuhrFlughafen Düsseldorf am 11. April 1996 geriet der Werkstoff PVC zunächst massiv ins Kreuzfeuer der Kritik. Insbesondere PVC-Kabel wurden als mögliche Ursache für die Brandausbreitung und die daraus entstandenen Folgen verantwortlich gemacht.

Die Brandursache wurde von einer „Unabhängigen Sachverständigenkommission" zur Prüfung von Konsequenzen aus dem Brand auf dem Rhein-Ruhr-Flughafen und einer „interministeriellen Arbeitsgruppe" zur Begleitung der „Unabhängigen Sachverständigenkommission" analysiert und bewertet.

Die Untersuchungen ergaben, dass der Werkstoff PVC weder für die Entstehung, noch für die Ausbreitung des Brandes eine entscheidende Rolle spielte.

Im übrigen besteht nach wie vor Unklarheit bei den am Markt angebotenen Substituten (halogenfreien Kabeln) hinsichtlich des Brandverhaltens insbesondere der Freisetzung von Dioxinen und anderen toxischen Verbrennungsprodukten im Vergleich zu PVC-Isolierungen.

Sicher ist, dass beim Flughafenbrand in Düsseldorf auch die üblichen „halogenfreien Kabel mit verbessertem Brandverhalten" vollständig abgebrannt wären. Die „Unabhängige Sachverständigenkommission" kann nach der Untersuchung keine generelle Empfehlung für oder gegen die Verwendung von PVC-Kabeln aussprechen.

Die Mehrkosten für die Substitute der Produktgruppen Hausabflußleitungen (Polyethylen, Steinzeug), Kabelkanäle (Aluminium, Stahl), Dachentwässerung (Zink, Kupfer, Edelstahl) und Dränleitungen (Polyethylen) liegen über 20 %.

4. Entscheidungen des Senats und weiteres Vorgehen

Auf der Grundlage der dargestellten Erkenntnisse bzw. Verfahrensstände beabsichtigt der Senat, für den Bereich der öffentlichen Baumaßnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg

a) die Verwendung von PVC-Erzeugnissen für die folgenden Produktgruppen weiterhin zu unterbinden:

­ Dichtungsbahnen

­ Trinkwasserrohre

­ sonstige Materialien für den Innenausbau wie Leisten, Beschläge, Beschichtungen, Tapeten,

b) die Substitution von PVC-Fenstern durch Holzfenster zu empfehlen, wenn die regelmäßige Wartung und Pflege dieses Bauteiles durch die Bedarfsträger bzw. Nutzer sichergestellt wird,

c) hinsichtlich der Produktgruppe Bodenbeläge über evtl.

PVC-Verwendungsbeschränkungen zu entscheiden, sobald die Ergebnisse der eingeleiteten Untersuchung vorliegen.

Es ist ferner beabsichtigt, in den Richtlinien für die Förderung von Wohnungsmodernisierungen die Substitution der unter a) genannten Produktgruppen zu empfehlen sowie die unter b) aufgeführte Empfehlung aufzunehmen.

Für den Wohnungsneubau ist dieses bereits erfolgt. Im Lichte neuer Erkenntnisse und künftiger Verfahrensstände sollen in späteren Förderungsgrundsätzen gegebenenfalls Empfehlungen für weitergehende Verwendungsrestriktionen von PVC-Werkstoffen aufgenommen werden.

Petitum:

Der Senat bittet die Bürgerschaft, von der Mitteilung des Senats Kenntnis zu nehmen.