Rahmenverträge
Dabei hielt sie aus Kapazitätsgründen (schnelle Verfügbarkeit, effektiver Einsatz auch bei Leistungsspitzen) sowie wegen einer größeren Firmenvielfalt eine Verteilung des Auftragsvolumens auf mehrere Bieter für geboten.
Die einzelnen Bohrarbeiten wurden jeweils nach "Rahmenvertrag" durch Bestellschein bei einer Vertragsfirma in Auftrag gegeben.
Der "Rahmenvertrag 1992" wurde in 3 Lose geteilt (Aufteilung nach Gebieten) ausgeschrieben und mit einer Laufzeit von zunächst drei Jahren abgeschlossen. Nach Ablauf wurde der mit drei Firmen geschlossene Vertrag bis Frühjahr 1997 verlängert.
Z.Z. gilt der "Rahmenvertrag 1997" mit zweijähriger Laufzeit und zweimaliger Verlängerungsoption für jeweils ein Jahr. Vertragspartner sind ebenfalls drei Firmen. Die Aufteilung wird nicht mehr nach Gebieten vorgenommen, sondern mit dem Ziel, das Auftragsvolumen in etwa gleichmäßig auf die Vertragspartner zu verteilen.
Ermittlung des Leistungsumfangs
Der "Rahmenvertrag 1992" sah für die dreijährige Laufzeit Arbeiten mit einem Leistungsumfang im Wert von über 8,2 Mio DM vor. Tatsächlich beauftragt und abgerechnet wurden jedoch nur ca. 30 % des ausgeschriebenen Leistungsumfangs.
Der Rechnungshof hat die mangelhafte Leistungsermittlung beanstandet und auf die Verdingungsordnung für Bauleistungen Teil A (VOB/A) verwiesen, nach der die Leistung eindeutig und erschöpfend beschrieben werden muß. Nur auf diese Weise können die Bieter ihre Angebotspreise leistungsgerecht kalkulieren.
Die Umweltbehörde hat hierzu dargelegt, die ausgeschriebenen Leistungen sollten nur zur Bildung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes dienen, um so die Angebote aller Firmen vergleichen zu können. Die Feststellung, ob ein Angebot billiger sei als ein anderes, könne dann jeweils nur anhand der parallelen Berechnung expliziter Einzelaufträge für bestimmte Baumaßnahmen erfolgen. Im übrigen sei es im Meßstellenbau nicht möglich, ein konkretes Auftragsvolumen für drei Jahre im voraus zu ermitteln.
Hierzu vertritt der Rechnungshof die Auffassung, dass für die Ausschreibung der Bedarf sorgfältig festgestellt werden muß.
Aufgrund jahrelanger Erfahrungen mit entsprechenden Bohrarbeiten muss die Umweltbehörde in der Lage sein, das Mengengerüst des Leistungsverzeichnisses etwa zutreffend vorauszubestimmen.
Ausschreibung, Angebotswertung, Vergabe
Die Leistungen für den "Rahmenvertrag 1997" wurden (ebenso wie 1992) öffentlich ausgeschrieben.
Zehn Angebote gingen zum Submissionstermin ein.
Nach der Wertung blieben noch drei Angebote mit deutlich unterschiedlichen Preisen übrig. Die Umweltbehörde schloß mit allen drei Bietern zu deren Angebotspreisen den "Rahmenvertrag 1997" ab.
Der Rechnungshof hat seine Bedenken hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit einer solchen Vergabe deutlich gemacht, nach der gleichartig wiederkehrende Leistungen im Wechsel an drei qualitativ gleichermaßen als geeignet bewertete Firmen mit sehr unterschiedlichen Preisen übertragen und bezahlt wurden.
Im übrigen hat der Rechnungshof festgestellt, dass einzelne der im "Rahmenvertrag 1997" ausgeschriebenen Leistungen in den Vorjahren ("Rahmenvertrag 1992") tatsächlich nur gering bzw. gar nicht abgerufen wurden. Dies eröffnete nach Auffassung des Rechnungshofs Raum für spekulative Überlegungen der Bieter.
Eine Firma, die auch nach dem vorhergehenden "Rahmenvertrag 1992" Arbeiten ausführte, konnte für diese - nach ihrer Erfahrung kaum zu erwartenden - Leistungen einen „sehr günstigen Preis" anbieten und ihre Angebotssumme damit „optisch" niedrig halten. Sie wurde einer der drei Vertragspartner. Zwischen ihrem Angebot und den Angeboten der erstmals 1997 beauftragten beiden anderen Firmen betrug der Preisunterschied bei diesen Positionen im Mittel 43 % bzw. über 1000 %.
Die Umweltbehörde erläuterte hierzu, dass die alleinige Betrachtung von Einzelpreisen nicht zielführend sei. Kostenauswirkungen ließen sich nur anhand von Beispielaufträgen erkennen.
Angesichts der erheblichen Preisunterschiede bei einzelnen Positionen hätte die Umweltbehörde die Umstände näher ergründen und das scheinbar günstige Angebot als unwirtschaftlich ausschließen müssen.
Der Rechnungshof hat der Umweltbehörde empfohlen, wegen der festgestellten Mängel im Ausschreibungs- und Vergabeverfahren den derzeit gültigen "Rahmenvertrag" so früh wie möglich zu beenden und neue Vertragsgrundlagen zu schaffen.
Die Umweltbehörde hat dem zugestimmt. Sie beabsichtigt, die künftig auszuführenden Bohrarbeiten auf kontaminierten Flächen nicht mehr nach einem "Rahmenvertrag", sondern nach einem neu zu erstellenden Leistungsvertrag zu vergeben. Größere Maßnahmen sollen daneben auch jeweils einzeln ausgeschrieben und vergeben werden.
Finanzbehörde Vorschüsse und Verwahrungen
Die vorläufige Buchung von Zahlungen auf Vorschuß- und Verwahrkonten ist mit erheblichem Aufwand und mit weiteren Nachteilen für die Haushaltsführung verbunden. Aus haushaltsrechtlichen und wirtschaftlichen Gründen sind die vorläufigen Buchungen zu reduzieren. Der Rechnungshof hat ein zeitgemäßes Buchführungssystem sowie eine grundlegende Neugestaltung der Vorschußund Verwahrwirtschaft gefordert.
Soweit staatliche Ausgaben oder Einnahmen den sachlich zutreffenden Titeln des Haushaltsplans noch nicht zugeordnet und damit auch nicht endgültig an der richtigen Stelle gebucht werden können, sieht die LHO eine vorläufige Buchung der Auszahlungen auf Vorschußkonten und der Einzahlungen auf Verwahrkonten vor (§ 60). In den letzten Jahren haben sowohl die Zahl dieser Vorschuß- und Verwahrkonten als auch die Höhe der über sie abgewickelten Zahlungen erheblich zugenommen. 1996 bestanden 584 Konten; das über diese Konten abgewickelte Zahlungsvolumen stieg von rund 24 Mrd DM (1990) auf rund 135 Mrd DM.
Die vorläufige Buchung von Zahlungen ist mit erheblichem Aufwand, Transparenzverlusten und weiteren Nachteilen für die Haushaltsführung verbunden:
Die Buchungen erfordern mindestens doppelten Buchungsaufwand und zusätzlichen Personaleinsatz. Allein im Sachgebiet
Diese Entwicklung ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass über Vorschußund Verwahrkonten auch Kassenkredite, Steuerablieferungen an den Bund und Ausgliederungen wie Landesbetriebe, Einrichtungen nach § 15 LHO und Anstalten abgewickelt werden, deren Volumina überproportional angestiegen sind. Auf diese Konten kann aus verfahrenstechnischen Gründen nicht verzichtet werden, weil über diese Ein- und Auszahlungen nicht nach der Ordnung des Haushaltsplans Buch zu führen ist (§ 71 LHO).