Leasing

Unterjährige Berichte auf doppischer Grundlage ließen sich ohne Modernisierung der Buchhaltungsorganisation und Qualitätsverbesserung des Buchungsstoffes selbst bei einer Kapazitätsaufstockung des Referats Jahres- und Konzernabschluss und Vereinfachungsregeln derzeit nicht erstellen, weil auch diese Berichte erst mit einer mehrmonatigen Zeitverzögerung vorgelegt und damit für eine unterjährige Steuerung nicht mehr zeitgerecht verwendet werden könnten.

Um die staatliche Doppik für die Steuerung der Hamburger Verwaltung nutzen zu können, bedarf es einer Verbesserung der Prozesse in der Buchhaltungsorganisation, um unterjährige Berichte innerhalb eines Monats nach Ende der Berichtsperiode erstellen und einen Jahresabschluss binnen des ersten Quartals nach Jahresende aufstellen zu können.

Derzeit nutzen die Fachbehörden, Senats- und Bezirksämter, die Kasse.Hamburg sowie für Personalzahlungen das Zentrum für Personaldienste unter ihrer jeweiligen Anordnungsbefugnis jeweils einen Buchungskreis. Dabei ist systemtechnisch ein Buchungskreis die kleinste bilanzierungsfähige Einheit, also eine Abgrenzung, die je für sich eine Bilanz und eine Ergebnisrechnung erstellen kann, mithin eine Einheit mit regelmäßig eigenen Stammdaten (Sachkonten, Personenkonten) und damit eigenem Rechnungskreis. Diese „Eigenständigkeit" hat zur Folge, dass es bei den Stammdaten eine Vielfalt von Daten gibt, die gleiche Sachverhalte ähnlich, aber unterschiedlich abbilden (sog. „Dubletten"). Die Entscheidung3) für je einen eigenen Buchungskreis als jeweils „eigenständige Firma" hatte den Vorteil, dass sich Rollen und personengebundene Berechtigungen mittels der Buchungskreise leichter gegeneinander abgrenzen ließen. Auswirkungen auf mögliche kaufmännische Abschlüsse wurden damals noch nicht in die Betrachtung einbezogen. Das für die Doppikeinführung maßgebliche Ersuchen der Bürgerschaft (vgl. Drucksache 17/1898 vom 3. Februar 2002) war seinerzeit nicht absehbar.

Die negativen Folgewirkungen der dezentralen Stammdatenpflege ­ notwendige personal- und zeitintensive Recherchen und „Bereinigungen", die Eliminierung der Binnenumsätze zwischen den Buchungskreisen, fehlende Abgleichungsmöglichkeiten zwischen Forderungen und Verbindlichkeiten gegenüber demselben Kunden ­ wurden als Kehrseite der vermeintlichen Vorteile erstmals mit der Erstellung der doppischen Eröffnungsbilanz deutlich.

Zur Verfahrensoptimierung sieht das Organisationskonzept von NHH mit dem jeweiligen Beginn der Bewirtschaftung nach doppischen Grundsätzen4) vor, für den Kernbereich der Verwaltung nur noch einen gemeinsamen Buchungskreis zu nutzen und dementsprechend die Anlage und Pflege der Stammdaten bei der Kasse.Hamburg zu bündeln. Mit dieser grundsätzlichen Festlegung steigt die Verantwortlichkeit der Finanzbehörde und umfasst auch die organisatorische Verantwortung für den Gesamtprozess.

Situation im „Konzern Hamburg"

Die Situation im „Konzern" ist nicht weniger vielfältig als innerhalb der Kernverwaltung mit ihren Behörden und Ämtern. Die Möglichkeit, als „Konzernmutter Freie und Hansestadt Hamburg" die Gestaltung des Rechnungswesens zu beeinflussen, ist abhängig von der Beteiligungsquote der Stadt und der Rechtsform des Beteiligungsunternehmens. Ein konzernweites gemeinsames Verständnis des Rechnungswesens muss sich noch kontinuierlich entwickeln, um auch bilaterale oder gleichartige Probleme gemeinsam lösen zu können.

Probleme bestehen beim Konzernabschluss beispielsweise bei der Bewertung und Bilanzierung von Investitionszuschüssen und der Konsolidierung der Konzernbinnenumsätze. Jede Beteiligung organisiert ihre Buchhaltungsprozesse noch selbst. Skaleneffekte bei der Prozessoptimierung können so nicht konzernweit erzielt werden.

Feststellungen des Rechnungshofs

Die Erkenntnisse zu den Verbesserungsmöglichkeiten der Buchhaltungsorganisation wurden auch mit Feststellungen des Rechnungshofes in seinen Jahresberichten verglichen; ebenfalls wurden Berichte der Vorprüfungsstellen und Erkenntnisse der Innenrevisonen ausgewertet. Insbesondere werden folgende Hinweise in die konzeptionellen Überlegungen und Planungen mit einbezogen, die der Rechnungshof in seinen Jahresberichten5) veröffentlichte:

­ Mittelbewirtschaftern fehlen ausreichende buchhalterische Kenntnisse; es kommt zu fehlerhaften Kontierungen. Geschäftsvorgänge werden in der Kasse.Hamburg und in den Behörden und Ämtern nicht ausreichend oder verspätet bearbeitet. Einige Anlagenbuchhalter bewerteten Vermögen abweichend von Vorgaben der Finanzbehörde, verfahren bei gleichartigen Bewertungssachverhalten unterschiedlich und handhaben die Einstellungen in der Anlagenbuchhaltung fehlerhaft, so dass anschließend Abschreibungen fehlerhaft erfolgten, als Sonderposten zu buchende Zuschüsse falsch ausgewiesen wurden und in anderen Fällen Doppelbuchungen stattfanden.

­ Die internen Kontrollen reichen nicht aus; es kommt zu Fehlern bei der Anwendung beispielsweise des VierAugen-Prinzips oder Bescheinigungen der Richtigkeit.

Doppelzahlungen werden nicht frühzeitig erkannt.

Geschäftsvorgänge wie die Bearbeitung zunächst nicht eindeutig zuzuordnender Zahlungseingänge bzw. Verwahrgelder6) werden nicht zeitnah genug abgearbeitet.

Bankkontensalden werden nicht mit korrespondierenden SAP-Konten abgeglichen und die SAP-Konten nicht verlässlich nachgebucht.

­ Buchhaltungs- und Vorprozesse führen teilweise erst mit Verzögerung zu einer Buchung in der Buchhaltung.

3) Vom Projekt zur Einführung des kameralen SAP-Systems wurde im Jahre 1998 entschieden, je Einzelplan, je Bezirksamt, für die damalige Landeshauptkasse und die Personalzahlungen einen eigenen Buchungskreis einzurichten.

4) Vgl. Nr. 6.2 Drucksache 19/2068

5) Vgl.­ Rechnungshof, Jahresbericht 2009, Textzahl 32

­ Rechnungshof, Ergänzung zum Jahresbericht 2009, Textzahlen 4, 7, 32, 57, 85 bis 90, 102 bis 105, 106 bis 111, 116 bis 122

­ Rechnungshof, Jahresbericht 2008, Textzahlen 17, 18

­ Rechnungshof, Jahresbericht 2007, Anlage zu den Textzahlen 22 bis 29, 140, 141

6) Unklare Zahlungseingänge sind beispielsweise Einzahlungen ohne Angabe des Verwendungszwecks. In solchen Fällen wird nach entsprechenden Forderungen recherchiert.

Bleibt die Recherche letztendlich erfolglos, wird der eingezahlte Betrag als Verwahrgeld gebucht.

Über Forderungen und Verbindlichkeiten zwischen Konzernunternehmen besteht nicht ausreichend Klarheit, Bargeldbestände bzw. Handvorschüsse sind teilweise höher als notwendig, manche Schecks werden mit Verspätung eingelöst. Zahlungsbegründende Unterlagen werden nicht hinreichend lange aufbewahrt, der Informationsfluss zur Anlagenbuchhaltung erfolgt nur zögerlich.

­ Das derzeitige kamerale ERP7)-Verfahren ist nicht uneingeschränkt mängelfrei. Die Schnittstellen zwischen dem ERP-Verfahren und den Fachverfahren sind nicht störungsfrei und die IT-Fachverfahren sind nicht auf die staatliche Doppik vorbereitet.

Die überwiegend zahlungsorientierten Fachverfahren entsprechen beispielsweise nur eingeschränkt den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung (GoB)8). Fachverfahren kontieren teilweise Buchungen nicht richtig, die Periodenabgrenzung ist in Teilen fehlerhaft. Auch werden die Debitoren in den mit ERP-Verfahren unverbundenen Fachverfahren teilweise in dem ERP-Verfahren und teilweise in Fachverfahren verwaltet.

Diese Probleme werden vor allem daraufhin untersucht, ob die Probleme noch andauern, es sich um isolierte Einzelprobleme oder um andauernde strukturelle Probleme handelt. Lösungen werden in die konzeptionelle Arbeit einbezogen und umgesetzt.

Mengengerüst Geschäftsvorgänge

Im Jahr 2007 wurden nach Erhebungen der Finanzbehörde im kameralen SAP-System 6.240.000 Geschäftsvorgänge bearbeitet; die Anzahl der bewirkten Buchungen ist aber höher, weil automatisierte Buchungen wie beispielsweise Daueranordnungen, Stundungszinsen oder Abschreibungsaufwand keinen eigenen Geschäftsvorgang darstellen.

Über automatisierte Schnittstellen wurden 4.750.000 Geschäftsvorgänge verarbeitet. Weitere 1.490.000 Geschäftsvorgänge gelangten manuell in das derzeitige ERP-Verfahren. Die manuellen Geschäftsvorgänge betreffen in erster Linie

­ Ausgaben mit 707.000 Fällen und

­ Einnahmen (insbesondere Gebühren) mit 258.000 Vorgängen.

Weitere nennenswerte Geschäftsvorgänge betreffen die Anlagenbuchhaltung, das Forderungsmanagement und die unklaren Zahlungseingänge/Verwahrgelder.

Für den Aufbau und die Effizienz der Buchhaltungsorganisation ist die Anzahl manueller Geschäftsvorfälle von großer Bedeutung. Der Umfang eingesetzten Personals und die Durchdringung der Dienststellen mit dem ERPVerfahren ist nicht unwesentlich davon abhängig, ob und in welchem Umfang vor Ort manuelle Geschäftsvorgänge für die Buchhaltung anfallen. Je größer vor Ort die Entlastung von solchen Aufgaben ist, desto stärker sinkt der Bedarf nach örtlicher Nutzung des ERP-Verfahrens als Instrument der Buchhaltung. Die Minimierung der manuellen Geschäftsvorgänge reduziert die Anzahl Beteiligter, reduziert bereits dadurch die Fehlerwahrscheinlichkeit und erhöht somit die Qualität der Buchhaltung, ohne Auswertungsmöglichkeiten zu beeinträchtigen. Deshalb sollten weitere IT-Fachverfahren eingeführt und bestehende ertüchtigt werden, um bisherige manuelle Tätigkeiten zu ersetzen. Insgesamt könnten die manuellen Geschäftsvorgänge durch den verstärkten Einsatz von IT-Technik auf etwa 424.000 Vorgänge reduziert werden (dieses entspräche einer Reduzierung der manuellen Geschäftsvorgänge um mehr als 70 %), davon entfielen 215.000 Vorgänge auf das Forderungsmanagement.

In diesem Zusammenhang ist auch die Anzahl der Anwender von Interesse: Im ersten Quartal 2009 meldeten sich 2.444 Anwender am derzeitigen ERP-Verfahren der Kernverwaltung an. Durchschnittlich bearbeitete jeder Anwender ­ gemessen an der Anzahl der Geschäftsvorgänge aus dem Jahr 2007 ­ jährlich rund 610 Geschäftsvorgänge. Es ist wahrscheinlich, soll aber noch näher untersucht werden, dass die Arbeitsbelastung ungleich verteilt ist, möglicherweise wenige Anwender zahlreiche Geschäftsvorgänge bearbeiten und viele Anwender nur gelegentlich im derzeitigen ERP-System tätig werden, weil sie schwerpunktmäßig andere Aufgaben haben.

Bei Tochtergesellschaften im „Konzern Hamburg" werden jährlich 15.000 Geschäftsvorgänge je Buchhalter bearbeitet. Städteumfragen und Vergleichsbetrachtungen mit der Privatwirtschaft bestätigen, dass diese Leistung von Buchhaltern erwartet werden kann. Für die Kernverwaltung werden zukünftig rund 10.000 Buchungen jährlich je Vollzeitkraft angestrebt, also tagesdurchschnittlich etwa 50

Buchungsvorgänge. Heute bleibt dagegen der durchschnittliche Buchungsumfang in der Hamburger Kernverwaltung von weniger als 610 Buchungen jährlich je Anwender deutlich hinter einer solchen Zielgröße zurück und lässt den Schluss zu, dass die nur gelegentlich anfallende Belegbearbeitung mangels Routine nicht mit derselben Effizienz wie in den Tochtergesellschaften oder in der Privatwirtschaft erbracht werden kann.

Rechtsrahmen

Das „Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz ­ HGrGMoG), ist am 31. Juli 2009 beschlossen worden (BGBl. 2009 I S. 2580). Es tritt zum 1. Januar 2010 in Kraft.

Es lässt nunmehr anstelle der Kameralistik auch doppische und/oder Produkthaushalte unter weiteren Voraussetzungen zu.

Die heutigen kameral geprägten Rechts- und Verwaltungsvorschriften genügen den Anforderungen für die staatliche Doppik sowie für eine darauf ausgerichtete effiziente und effektive Buchhaltungsorganisation nicht und müssen deshalb angepasst werden. Die bisherigen Normen und deren Verständnis haben mit dazu beigetragen, dass Durchführungsaufgaben der Mittelbewirtschaftung in breit angelegter Dezentralisierung wahrgenommen werden und sich eine hohe Kontrolldichte bis hin zur Mehrfachkontrolle auch bei einfachen Geschäftsvorgängen herausbildete.

Aufbauend auf der Landeshaushaltsordnung regeln die Kassenvorschriften (Verwaltungsvorschriften) die Buchhaltung. Sie sind verwaltungsintern bindend. Ergänzt wer7) ERP: Enterprise Ressource Planning-Verfahren umfassen IT-Verfahren zur Planung und Steuerung der Unternehmens-Ressourcen wie Finanzen, Personal und Produkte ­ also betriebswirtschaftliche IT-Verfahren.

8) § 238 Absatz 1 Handelsgesetzbuch (HGB). In der Freien und Hansestadt Hamburg sollen insbesondere die für Gebietskörperschaften zu vereinbarenden Standards für das doppische Rechnungswesen berücksichtigt werden. den die Kassenvorschriften um die Merkblätter der Kasse.Hamburg zum derzeitigen SAP-Betrieb.

Entstanden sind die Kassenvorschriften in einer Zeit der von manuellen Tätigkeiten geprägten Belegerfassung und -bearbeitung. Sie bleiben hinter den heutigen technischen Möglichkeiten zurück. Auch das Regelwerk der Steuerverwaltung für Betriebe berücksichtigt das heute technisch Machbare. So verbindet sich mit den „Grundsätzen zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen" (GDPdU) des Bundesministeriums der Finanzen für die Privatwirtschaft die Möglichkeit, sämtliche auch papiergebundene Unterlagen zu digitalisieren. Die Verwaltungsvorschrift zu § 75 LHO „Belegpflicht" sieht dagegen derzeit diese Möglichkeit zwar für Einnahmebuchungen vor; Rechnungen und andere Unterlagen müssen aber als Papierbeleg erhalten bleiben. Im Ausnahmefall ­ also mit Genehmigung ­ dürfen Papierbelege durch maschinenlesbare Datenträger ersetzt werden.

Die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung (GoB) werden in der Verwaltungsvorschrift zu § 71 LHO „Buchführung" aufgezählt. Die GoB sind unbestimmt, sie beschreiben abstrakt Ziele wie Zeitnähe, Vollständigkeit und Richtigkeit9). Für die Umsetzung in der Hamburger Verwaltung wäre deshalb eine Konkretisierung notwendig, beispielsweise Vorgaben, in welcher Zeit eine eingegangene Rechnung oder ein ausgehender Bescheid zu buchen ist oder welche Dokumente bei welcher Art von Geschäftsvorgang als vollständige zahlungsbegründende Unterlagen zu sammeln und wie/wie lange aufzubewahren sind.

Einige wichtige Modernisierungsbausteine auch gegebenenfalls mit Rückkopplung zu den Vorschriften sind:

­ Übernahme der „Grundsätze ordnungsgemäßer datenverarbeitungsgestützter Speicherbuchführung" (GoBS), weil diese u. a. die Themen Internes Kontrollsystem, Datensicherheit und Dokumentation behandeln, sowie Übernahme der „Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen", welche die digitale Archivierung betreffen,

­ Fortentwicklung des Internen Kontrollsystems für das Rechnungswesen und speziell den ERP-Betrieb,

­ Vereinfachung der Bearbeitung unklarer Zahlungseingänge und Verwahrgelder ­ abschließende, vereinfachte Bearbeitung in der Kasse.Hamburg,

­ Vereinfachung der Zeichnungsvorschriften einschließlich des teilweisen Verzichts auf das flächendeckende Vier-Augen-Prinzip zu Gunsten eines mathematischstochastischen Stichprobenverfahrens, dabei zunächst Prüfung der Möglichkeiten und Beschreibung der Voraussetzungen einschließlich einer Risikoanalyse für den Einsatz eines Stichprobenverfahrens,

­ Einführung einer vollständig digitalen Belegarchivierung,

­ Neuregelung des Aufbaus der Kassen,

­ überwiegende Zentralisierung des Forderungsmanagements einschließlich Stundung, Erlass und Niederschlagung.

Personaleinsatz und Personalentwicklung

Zu unterscheiden ist bei den Tätigkeiten zwischen der Buchhaltung im engeren Sinne einerseits und der Mittelbewirtschaftung in den Behörden und Ämtern andererseits. Im kameralen Rechnungswesen haben sich seit der Dezentralisierung eine ganze Reihe von Bezeichnungen für Tätigkeiten in der Mittelbewirtschaftung herausgebildet, beispielsweise

­ Beleg-Erfasser,

­ Mittelbewirtschafter,

­ Rechnungssachbearbeiter,

­ Dezentraler Sachbearbeiter mit Kontierungsaufgaben und

­ Anlagenbuchhalter.

Teilweise sind es synonyme Bezeichnungen für die gleichen Arbeiten, teilweise werden die damit befassten Mitarbeiter ­ quasi umgangssprachlich ­ auch als „Buchhalter" bezeichnet, ohne aber die formalen Qualifikationsvoraussetzungen wie beispielsweise „geprüfter Finanz- oder Bilanzbuchhalter" zu erfüllen.

Die vorgenannten Tätigkeiten werden sowohl als Hauptaufgabe als auch in Form von Mischarbeit durchgeführt.

Bei den Mischarbeitsplätzen dürfte der Kapazitätsanteil für die ERP-Belegerfassung vermutlich gering ausfallen.

Mit dem Wechsel zur staatlichen Doppik wächst die Komplexität bei der Bearbeitung von Geschäftsvorgängen in der Buchhaltung. Beispielsweise wird es nicht mehr genügen, monatlich Leasingraten als Auszahlungsbelege zu erfassen und anzuordnen, sondern vielmehr muss der gesamte Vertrag auch mit seinen zukünftigen Zahlungen bewertet und in der Buchhaltung eingerichtet werden. Es muss von der Buchhaltung selbständig geprüft werden, ob der Vertrag zu aktivieren ist. Für die Abschlüsse sind die zum Jahresende bestehenden Vertragsrisiken, offenen Forderungen und Verbindlichkeiten sowie gegebenenfalls vorzunehmende periodische Abgrenzungen von Relevanz.

Die aus der Privatwirtschaft bekannten klassischen Funktionen einer kaufmännischen Buchhaltung, die auch bei der staatlichen Doppik benötigt werden, sind:

­ Debitorenbuchhalter,

­ Kreditorenbuchhalter,

­ Anlagenbuchhalter,

­ Finanzbuchhalter und

­ Bilanzbuchhalter.

Testierfähige Buchhaltung, Effizienz und Effektivität sowie vor Ort präsente und entsprechend verfügbare Buchhaltungskompetenz erfordern qualifizierte und motivierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und eine effektive Aufbau- und Ablauforganisation.

Die Leistungsfähigkeit der Buchhaltung ist abhängig vom Ausbildungsstand der Mitarbeiter, ihren beruflichen Erfahrungen, angemessener Bezahlung der Tätigkeit, angemessenen Aufstiegschancen, einer professionellen Organisation und den eingesetzten IT-Verfahren.

Bei der Modernisierung der Buchhaltungsorganisation geht es darum, Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung zusammenzufassen und dabei die für die fachlichen Inhalte verantwortlichen Dienststellen von rein operati9) Anders als die Grundsätze ordnungsgemäßer datenverarbeitungsgestützter Speicherbuchführung und Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen sind die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung nicht explizit geregelt, sondern eine Sammlung von Vorgaben aus dem Handelsgesetzbuch und steuerrechtlichen Vorschriften.