Berufsbildungsgesetz

Um die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung organisatorisch abzusichern, bedarf es für die Buchungskräfte eines entsprechend unterstützenden organisatorischen Rahmens. In diesem müssen Vertretungsregelungen, qualitätssichernde Kontrollen, Verbesserungen der Geschäftsprozesse, ausreichende Fallhäufigkeit, abschließende Bearbeitung eines Geschäftsvorgangs in einer Hand, Schulungen und Fortbildungen sowie Betriebsverantwortung sichergestellt sein. Es soll nach einheitlichen Regeln und in gleichartigen Prozessen gearbeitet werden, so dass bei Problemen in der Buchhaltung diesen schnell und wirksam abgeholfen werden kann.

Eine optimale Organisationsgröße, also die richtige Anzahl Geschäftsvorgänge in Bezug auf die richtige Anzahl Buchhalter, lässt sich nicht verbindlich festlegen und vorgeben. Aber man kann eine minimale Größe einer Organisationseinheit in der Buchhaltung öffentlicher Verwaltungen relativ sicher bestimmen ­ nämlich die Bearbeitung von rund 10.000 Geschäftsvorgängen je vollzeitbeschäftigter Buchhaltungskraft jährlich einerseits und andererseits die Ausstattung einer Organisationseinheit mit mindestens drei sich wechselseitig vertretenden Buchhaltern zwecks Abdeckung des Vier-Augen-Prinzips auch bei Ausfall eines der drei Buchhalter. Hinzu käme die Kapazität einer vierten Kraft mit Spezialwissen, z. B. in der Bewertung von Anlagevermögen, jahresabschlussrelevanten Vertragsangelegenheiten und anspruchsvollen fachlich-inhaltlichen Aufgaben des Forderungsmanagements10). Eine Organisationseinheit sollte deshalb aus Gründen der Effektivität und Effizienz ein Mindestvolumen von 40.000 Geschäftsvorgängen jährlich und eine Mindestbesetzung von vier Mitarbeitern vorweisen können.

Diesen Anforderungen wird die heutige Buchungsorganisation in den Behörden mehrheitlich nicht gerecht. Das mit der Einführung der staatlichen Doppik befasste Projekt NHH sieht daher mit der Umstellung auf das neue Rechnungswesen eine „dezentrale Zentralisierung" der Buchführungsfunktionen in den Behörden und Bezirksämtern vor. Diese Konzeption geht noch davon aus, dass bisherige manuelle Prozesse dem Grunde nach weitgehend beibehalten werden. In dem Umfang, in dem es jedoch gelingt, diese durch Neueinführung von Verfahren und Anpassung der Software (z. B. Beschaffungsprozesse, Gebührenerhebung) zu reduzieren, stellt sich auch die Frage nach einem behördenübergreifenden zentralen Dienstleistungsangebot.

Zentrale Dienstleistungen

Die Verwaltung der Freien und Hansestadt hat bereits in der Vergangenheit von ihr erbrachte Dienstleistungen fortlaufend optimiert und zentralisiert. Länderübergreifend im norddeutschen Verbund sind dazu z. B. gemeinsame Anstalten errichtet worden. Für den Bereich Datenverarbeitung, Telekommunikation, Pflege der Hard- und Software der Bürokommunikation („Esari") vor Ort ist „Dataport" tätig, Statistikaufgaben erledigt das „Statistische Amt Nord", das Eichwesen hat die „Eichdirektion Nord" übernommen. Diese Einrichtungen werden heute als Selbstverständlichkeit in Anspruch genommen. Gleiches gilt im Personalbereich mit dem Zentrum für Personaldienste für die Abrechnung und Zahlbarmachung von Bezügen und Beihilfen.

Bereits die Zielstellung der Einrichtung Kasse.Hamburg als netto veranschlagte Einrichtung nach § 15 Absatz 2 LHO (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft) sah das Angebot der Kasse.Hamburg vor, als zentraler Dienstleister für Behörden und Ämter Aufgaben der Buchhaltung, z. B. die Führung der Anlagenbuchhaltung, zu übernehmen. Die bei der Kasse.Hamburg zwischenzeitlich erworbenen Erfahrungen mit der doppelten Buchführung und die bevorstehende Einführung eines gemeinsamen Buchungskreises für den Kernbilanzierungskreis legen es nahe, die Funktion der Kasse.Hamburg auf diesem Gebiet zu erweitern und sie in einen gemeinsam genutzten Dienstleister zu integrieren.

Schlussfolgerungen

Die dargestellten Probleme lassen auf folgende strukturelle Herausforderungen im Rechnungswesen und in der Organisation der Buchhaltung schließen:

­ nicht immer hinreichend qualifiziertes Personal in der Buchhaltung, was eine fehlerhafte Handhabung der Buchhaltung einschließlich der Anlagenbuchhaltung zur Folge haben kann,

­ nicht ausreichend abgestimmtes bzw. nicht zeitgemäßes Internes Kontrollsystem (IKS) für das Rechnungswesen unter Berücksichtigung, dass das Interne Kontrollsystem einer Behörde oder eines Amtes immer als Ganzes gesehen werden muss und nicht auf das Rechnungswesen und die Buchhaltung beschränkt werden kann. Mängel des Internen Kontrollsystems in Teilbereichen lassen keine zwingenden Rückschlüsse auf Defizite des Internen Kontrollsystems insgesamt zu. Das Interne Kontrollsystem ergibt sich aus organisatorischen Sicherungsmaßnahmen und prozessabhängigen Kontrollen, die in der Verantwortung des Projektes „HERAKLES" und in der Folge in der Verantwortung der Linie liegen. Die dritte Komponente des IKS sind prozessunabhängige Prüfungen, die die jeweiligen Leitungen in ihrer Verpflichtung zu zusätzlichen und stichprobenartigen Kontrollen mittels ihrer Innenrevisionen wahrnehmen. Für die Erfüllung dieser Komponente bedarf es von Seiten des Projektes „HERAKLES" bereitgestellter definierter Schnittstellen und entsprechender Zugriffsrechte,

­ unsichere Prozesse in der Buchhaltung selbst und in den Vorprozessen, so dass Geschäftsvorgänge nicht oder nicht vollständig durchgeführt werden,

­ Probleme in den Fachverfahren bzw. ihrer Schnittstellen zu dem ERP-Verfahren bezüglich sachgerechter Kontierung, Periodenabgrenzung und Abgrenzung zur Debitoren-/Kreditorenbuchhaltung.

Die festgestellten Optimierungsbedarfe betreffen mithin die Bereiche

­ Aufbau- und Ablauforganisation,

­ Personalbedarf und -qualifikation,

­ Technikunterstützung,

­ Anpassung des Rechtsrahmens.

Die Optimierungsnotwendigkeit besteht unabhängig von der Buchhaltungsmethode Kameralistik oder staatliche Doppik, wurde aber zum Teil erst durch die Einführung der Doppik offenkundig. Da die staatliche Doppik höhere Ansprüche an das ERP-Verfahren, die IT-Fachverfahren, Personal und Abläufe stellt, würden sich mit der vollstän10) Spezialwissen im Forderungsmanagement wäre beispielsweise das Abschließen von Darlehensverträgen. digen Einführung der staatlichen Doppik die strukturellen Probleme ohne grundsätzliche Gegensteuerung ausweiten.

Dem ist entgegenzuwirken.

3 Projekt „HERAKLES"

Einrichtung und Aufgabenstellung Organisatorisch wird eine Projektstruktur unter dem Titel „HERAKLES" vorgeschlagen, die nach heutiger Planung bis Ende 2013 mit Übergangsphase in den laufenden Betrieb in 2014 die anstehenden Prozesse initiiert und begleitet, um die Übernahme in den nachfolgenden Linienbetrieb zu gewährleisten.

Ziele und Anforderungen „HERAKLES" verfolgt insbesondere folgende Zielstellungen:

­ Testierfähigkeit der Jahresabschlüsse (bezüglich Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit des Rechnungswesens),

­ effektive und effiziente Buchhaltungsorganisation,

­ Stärkung fachlicher Ressourcen vor Ort durch Entlastung von operativen Tätigkeiten, die nicht zum Kern der jeweiligen Fachaufgabe gehören.

Hieraus folgt:

­ Die Buchhaltung und die Buchhaltungsorganisation der Hamburger Verwaltung müssen geeignet sein, zu einem uneingeschränkt testierfähigen Jahresabschluss zu führen und zeitnah unterjährige doppische Ergebnisberichte zu erzeugen,

­ Insbesondere sollen die für Gebietskörperschaften zu vereinbarenden Standards11) für das doppische Rechnungswesen berücksichtigt und das Anforderungsprofil des Internen Kontrollsystems normiert werden,

­ Die Buchhaltung und Buchhaltungsorganisation sollen so ausgestaltet werden, dass sie effizient, effektiv und von hoher Qualität sind. Fehleranfällige und personalintensive Prozesse sollen möglichst zentral gesteuert und automatisiert ablaufen,

­ Die dezentrale Ergebnisverantwortung bleibt uneingeschränkt erhalten,

­ Das Rechnungswesen ist nicht nur Nachweis der Historie, sondern neben der Entwicklung der fachlichen Parameter ein maßgebliches Informationssystem für die auch unterjährige Steuerung der gesamten Verwaltung und muss als solches auch belastbar sein. Die Zahlen müssen jederzeit, vollständig und korrekt verfügbar sein,

­ Die Realisierung dieser Zielstellungen soll so weit wie möglich synchron zu den Einführungsprozessen von NHH laufen, auf diese abgestellt und bis zum ersten Quartal 2014 (Berücksichtigung durch „HERAKLES" der bereits von NHH gestarteten „Welle 0") abgeschlossen werden.

Schwerpunkte der anstehenden Aufgaben und Maßnahmen

Die den folgenden Angaben zugrunde liegenden Annahmen zu Zeitbedarf und Kosten sind aus heutiger Sicht Schätzungen. Eine Konkretisierung erfolgt im weiteren Projektverlauf in Abstimmung mit den Beteiligten. Für die verwaltungsinterne Steuerung erfolgt die strategische Abstimmung innerhalb der bereits bestehenden Lenkungsgruppe NHH, deren Auftrag um die Wahrnehmung der Aufgaben für das Projekt „HERAKLES" erweitert werden soll.

Im Einzelnen:

Errichtung Pool Finanzbuchhaltung

Die zentrale Bereitstellung und Finanzierung von qualifizierten Buchhaltern12) für die Buchhaltungen, den Jahresabschluss der Kernverwaltung und der Abstimmung des Konzernabschlusses mit den Beteiligungen der Freien und Hansestadt Hamburg soll zunächst projektbezogen den Zeitraum bis 2014 umfassen und danach für den dauerhaften Bedarf personell sachgerecht ausgestattet und auskömmlich finanziert werden. Qualifiziertes Buchhaltungspersonal ist nicht ausreichend vorhanden und muss durch Einstellung von außen und durch interne Qualifizierung gewonnen werden. Damit es flexibel und zielgerichtet eingesetzt werden kann, soll es in einem Pool Finanzbuchhaltung bei der Kasse.Hamburg zusammengefasst werden.

Für den Buchhaltungspool sollen zunächst etwa 20 erfahrene Kräfte von Zeitarbeitsfirmen, durch Übernahme beispielsweise aus Personalüberhängen der Telekom oder vom Arbeitsmarkt gewonnen werden, um kurzfristig entsprechend qualifiziertes Personal zur Verfügung stellen zu können. Die Buchhaltungskräfte stellen ein Angebot der Finanzbehörde dar, das von den Behörden und Ämtern etwa ein viertel Jahr vor der jeweiligen Aufnahme des Echtbetriebes des doppischen Haushaltswesens entsprechend der Zeitplanung des Projektes NHH abgefordert werden soll, sofern in den Behörden und Ämtern nicht gleichwertig qualifiziertes Personal bereitsteht.

Aus dem Pool kann auch vorübergehend Personal eingebettet in einer behördlichen Buchhaltung eingesetzt werden, um durch Mitarbeit und Coaching vor Ort zum Aufbau eines sicheren Betriebs einen Unterstützungsbeitrag zu leisten. Außerdem kann der Pool vertretungsweise eingesetzt werden, wenn behördeneigene Mitarbeiter an den Lehrgängen zum Hamburger Finanz- oder Bilanzbuchhalter teilnehmen.

Der quantitative Bedarf (beginnend bei 20, aufwachsend bis 42 Vollzeitkräfte) ­ bezogen auf die Behörden und Ämter ­ richtet sich insbesondere nach dem jeweiligen Volumen der manuellen Geschäftsvorgänge. Das Volumen soll von derzeit knapp 1,5 Mio. bis 2016 auf gut 0,4 Mio. Vorgänge gesenkt werden. Wird dieses Ziel nicht erreicht, müssen weitere Anstrengungen zur Deckung des Personalbedarfs unternommen werden. Für die Projektphase für dieses Teilvorhaben (2010-2014) wird mit Personal- und Sachausgaben in Höhe von rund 4.900 Tsd. Euro gerechnet, davon zeitanteilig für 2010 rund 400 Tsd. Euro.

Personalentwicklung und Qualifizierung Aufbau, Konzeption und Durchführung von Qualifizierungslehrgängen zur „Hamburger Finanzbuchhalterin" bzw. zum „Hamburger Finanzbuchhalter" und zur „Hamburger Bilanzbuchhalterin" bzw. zum „Hamburger Bilanzbuchhalter" sind Kernelemente der gezielten Personalentwicklung und Qualifizierung, die durch das Zentrum für Aus- und Fortbildung (ZAF) für den theoretischen Teil der Qualifizierung realisiert werden soll. Fachlich zuständige 11) Vgl. § 49 a HGrG in der Fassung des HGrGMoG 12) Geschlechtsneutrale Bezeichnung synonym für Beschäftigte beiderlei Geschlechts

Stelle ist die Finanzbehörde. Die Qualifizierung soll sich aus theoretischen (ca. 50 bzw. 75 Tagen) und praktischen Abschnitten (ca. 30 Tage) zusammensetzen und zu einem Fortbildungsabschluss im Sinne von § 53 Berufsbildungsgesetz führen. Die Qualifizierung soll auch das zugrunde liegende ERP-Verfahren angemessen berücksichtigen. Der Verbindung von Theorie und Praxis kommt dabei große Bedeutung zu. Die praktischen Abschnitte sollen nicht nur auf die Kernverwaltung beschränkt bleiben, sondern konzernweit bei den Beteiligungen der Freien und Hansestadt Hamburg geleistet werden können.

Ein hohes Qualifizierungsniveau wird durch eine Fortbildungsprüfung sichergestellt. Mit dem Erwerb des Fortbildungsprüfungszeugnisses wird auch die Möglichkeit eröffnet, den Absolventinnen bzw. Absolventen gegebenenfalls höherwertige Aufgaben zu übertragen. Zukünftig soll nach einer Übergangszeit die buchhalterische Arbeit im SAP-System die Qualifikation „Hamburger Finanz- bzw. Bilanzbuchhalterin" bzw. „Hamburger Finanz- bzw. Bilanzbuchhalter" voraussetzen.

Bestandteil der Personalentwicklung ist auch, die Behörden und Ämter bei der Einschätzung und Realisierung des Mitarbeiterpotenzials zu unterstützen und dabei die jeweilige Stellen- und Altersstruktur zu berücksichtigen. Ebenfalls müssen die Behörden und Ämter gemeinsam mit dem Projekt und dem gemäß der Stellenanordnung für personalwirtschaftliche Maßnahmen zuständigen Personalamt proaktiv Lösungen für personalwirtschaftliche Folgen auf Grund von Effizienzsteigerungen für den Fall entwickeln, dass sich eine weitere Verwendung im Rechnungswesen bzw. Controlling nicht anbieten sollte.

Entsprechend qualifiziertes Personal erhält in kommunalen Bereichen je nach Aufgabe Bezüge nach den Besoldungsgruppen A 8 bis A 12 (Beamte) bzw. Entgelt nach den Entgeltgruppen E 8 bis E 12. Das Entgelt für Tarifbeschäftigte wird auch von den die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes anwendenden Unternehmen gezahlt. Die Vergütung in der hamburgischen Verwaltung wird sich abhängig von der konkreten Aufgabe voraussichtlich auch in diesem Rahmen bewegen.

Nicht Gegenstand des Projektes „HERAKLES" ist die Qualifizierung von Mitarbeiterinnnen und Mitarbeitern für Kostenrechnung und Controlling außerhalb der genannten Qualifizierungslehrgänge. Hierfür werden von NHH Qualifizierungsangebote entwickelt. Bei Aufgabenüberschneidung wird die Federführung zwischen NHH und dem Projekt „HERAKLES" im Einzelfall geklärt und eine gemeinsame Lösung erarbeitet.

Für die Projektphase für dieses Teilvorhaben (2010-2012) wird mit Personal- und Sachausgaben in Höhe von rund 1.100 Tsd. Euro gerechnet, davon zeitanteilig für 2010 rund 400 Tsd. Euro.

Gemeinsam genutzter Dienstleister Buchhaltung

Um nach erfolgreicher Straffung der Prozesse auch aufbauorganisatorisch die Buchhaltung erfolgreich fortzuentwickeln, wird in Zusammenarbeit mit den Behörden und Ämtern die Konzentration der Buchhaltungsorganisation in behördlichen Zentralbuchhaltungen, Filialen eines gemeinsamen Dienstleisters oder zentral bei einem gemeinsamen Dienstleister angestrebt. Zunächst ist die Erprobung durch Übernahme der Buchhaltung aller finanzbehördeneigenen Ämter vorgesehen. Anschließend soll das Angebot auf alle Hamburger Behörden im Rahmen des „Roll-Out" des Neuen Haushaltswesens Hamburg ausgeweitet werden.

Mit dem Ziel der Umsetzung soll die Integration der Kasse.Hamburg, Teilen der Fachlichen Leitstelle ERP und den Anlagenbuchhaltungen des Referats Jahres- und Konzernabschluss und gegebenenfalls der Behörden und Ämter in einem gemeinsam genutzten Dienstleister konzipiert werden. Inwieweit Aufgaben der Debitoren-/Kreditorenbuchhaltung im Auftrag der Behörden und Ämter teilweise oder gänzlich vom gemeinsam genutzten Dienstleister wahrgenommen werden können, soll ebenfalls untersucht werden.

Ferner soll untersucht werden, ob und wie ein Benchmarking-, Preis- und Abrechnungssystem für die Leistungen des Rechnungswesens dafür sorgen kann, dass sowohl auf Seiten der Behörden und Ämter als auch beim gemeinsam genutzten Dienstleister die Buchhaltung entsprechend effizient betrieben wird.

Es besteht für die Behörden und Ämter kein Zwang, ihre Buchhaltung vom Dienstleister durchführen zu lassen.

Die Behörden und Ämter können vielmehr selbst entscheiden, ob sie

­ beim Dienstleister zentral,

­ in einer Filiale des Dienstleisters bei der Behörde oder

­ in einer behördeneigenen, in der Behörde zentral eingerichteten Buchhaltung ihre Bücher führen lassen; sie können also eine „Make-orBuy"-Entscheidung treffen. Eine über eine behördliche Zentralbuchhaltung hinausgehende (Teil-)Dezentralisierung der Buchhaltungsorganisation und damit Bildung weiterer Ebenen ist nicht vorgesehen, um die Komplexität der Buchhaltungsorganisation insgesamt steuerbar zu halten.

Für alle drei Organisationsmodelle gelten die gleichen, vom Projekt „HERAKLES" mit den Behörden und Ämtern noch zu präzisierenden Rahmenbedingungen:

­ Nur zum Hamburger Finanz- oder Bilanzbuchhalter fortgebildetes Personal soll ­ nach einer Übergangsfrist

­ in der Buchhaltung bzw. im ERP-Verfahren arbeiten.

Das Personal muss seinen hohen Ausbildungsstand durch Teilnahme an Schulungen und Folge-Fortbildungen unabhängig von seiner Zugehörigkeit zum Dienstleister oder einer Behörde oder einem Amt wahren,

­ Qualitätskriterien bezüglich der Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung müssen eingehalten werden ­ beispielsweise tagfertige Bearbeitung aller buchhaltungsrelevanten Vorgänge, Einhaltung von Zahlungszielen, zeitnahe und vollständige Erfassung von Rechnungen und Verträgen,

­ Es muss eine Mindestanzahl Vorgänge jährlich erreicht werden, um eine ausreichende Übung und Fertigkeit der Buchhalter und die Effizienz der Buchhaltung sicherzustellen,

­ Die Prozesse und Kosten der Buchhaltung müssen transparent und vergleichbar sein, um die Wirtschaftlichkeit der Buchhaltungsorganisation beurteilen und steigern zu können.

Für die Projektphase für dieses Teilvorhaben (2010-2012) wird mit Personal- und Sachausgaben in Höhe von knapp 700 Tsd. Euro gerechnet, davon zeitanteilig für 2010 knapp 200 Tsd. Euro. Hinzu kommen für die Projektphase Beschaffungen in Höhe von 150 Tsd. Euro.