Steuer
Kostenstabiles Bauen Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg
I Zusammenfassende Empfehlungen und Leitlinien für kostenstabiles Bauen
1. Die Auswertung der Prüfungserkenntnisse des Rechnungshofs aus den Jahresberichten 1989 bis 2009 hat gezeigt, dass der Schwerpunkt der Mängelfeststellungen hinsichtlich Kostensteigerungen in der Planungsphase von Baumaßnahmen liegt (vgl. Tz. 29):
Bei mehr als zwei Dritteln dieses Kostenvolumens handelte es sich um verdeckte Kostensteigerungen, die nicht als solche erkennbar waren, weil die geplanten Kosten von Anfang an über den bedarfsgerechten Kosten lagen (vgl. Tz. 30):
2. Der weit überwiegende Teil der Mängel hätte bei Beachtung der rechtlichen Vorgaben bzw. ihrer sachgerechten Anwendung vermieden werden können. Der Rechnungshof verkennt nicht, dass die Komplexität von Großprojekten mit speziellen baulichen Schwierigkeiten oder gravierende unvorhersehbare Änderungen von Rahmenbedingungen, u. a. mit Auswirkungen auf die Finanzierung, zu Situationen führen können, in denen es zu rechtlich fragwürdigen Grenzentscheidungen kommt. In diesen besonderen (Zweifels-) Fällen hält er es für unabdingbar, dass dies dem Parlament gegenüber in ausführlicher und transparenter Weise dargelegt wird. Allgemeine Erklärungen etwa der Hinweis auf „grobe Kostenschätzungen" reichen nicht aus. Für eine wirksame Steuerung durch den Senat und um die Bürgerschaft in die Lage zu versetzen, ihr Budgetrecht sachgerecht ausüben zu können, bedarf es vielmehr der Nennung einer realistischen Bandbreite, in der sich die Kosten unter Berücksichtigung des relevanten Risikopotenzials bewegen und dies in Verbindung mit der Darlegung der ökonomischen Folgewirkungen einer vorgezogenen Bürgerschaftsentscheidung. Senat und Bürgerschaft würde es dann obliegen, den weiteren Projektverlauf in einem stufigen Verfahren von Folgeentscheidungen abhängig zu machen. Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg Kostenstabiles Bauen
3. Um der Gefahr zu begegnen, dass sich Art und Ausmaß von Investitionsmaßnahmen erst baubegleitend und unkontrolliert sowie quasi unausweichlich verselbstständigen, muss die Entscheidungsfolge gewährleisten, dass nicht ein offener Finanzrahmen geschaffen und freigegeben wird, dessen inhaltliche Konkretisierung fehlt.
Im Übrigen hält es der Rechnungshof für notwendig, dass im Zuge der Vorbereitung neuer finanzwesentlicher Projekte die Bürgerschaft auch insoweit über deren Tragweite im Gesamtzusammenhang mit weiteren in der Finanzierung konkurrierenden Baumaßnahmen unterrichtet wird. Nur dadurch kann verhindert werden, dass finanzoffene Maßnahmen unsteuerbar kumulieren.
4. Unter den Begriff „Kostensteigerungen" ist eine breite Ursachenpalette zu subsumieren. Der Rechnungshof hat festgestellt, dass Kostensteigerungen in einem Spannungsfeld zu betrachten sind, das im Wesentlichen durch die Faktoren Ressourcen, Qualität der Regelwerke und Kompetenz der Handelnden bestimmt wird. Die Regelwerke sind grundsätzlich ausreichend und geeignet, um die Mehrzahl der Bauaufgaben zu bewältigen, werden aber häufig dem Handeln nicht zugrunde gelegt. Maßgebliche Gründe hierfür sind mangelndes Bewusstsein über die Bedeutung der jeweiligen Aufgabe im Gesamtprozess, fehlende Kompetenz sowie Defizite bei der Kontrolle und Steuerung im Hinblick auf die Einhaltung der Regelwerke. Zeitdruck und stellenweise Lückenhaftigkeit der Regelwerke stellen weitere Ursachen dar.
Es bedarf wirksamer Instrumente, um der Problematik von Kostensteigerungen und ihren Ursachen künftig zu begegnen.
1 Zusammenfassende Empfehlungen
5. Im Zusammenhang mit der Veranschlagung der Haushaltsmittel und hier insbesondere mit der Erstellung der HaushaltsunterlageBau (HU-Bau) gemäß § 24 LHO wurden nahezu bei jeder vierten geprüften Maßnahme Mängel festgestellt, die zu erheblichen Kostensteigerungen sowie gleichzeitig zu Verstößen gegen das Budgetrecht der Bürgerschaft führten. Es muss sichergestellt sein, dass Kostensteigerungen für die Bürgerschaft deutlich erkennbar sind. Werden bei mehrjährigen Maßnahmen mit dem nächstjährigen Haushaltsplan-Entwurf zusätzliche Ausgaben beantragt, besteht das Risiko, dass die Kostensteigerungen bei den Haushaltsberatungen „untergehen". Auch deshalb empfiehlt der Rechnungshof eine Rückbesinnung auf die Notwendigkeit einer sorgfältig erarbeiteten und den rechtlichen Vorgaben entsprechenden HU-Bau als belastbare Entscheidungsgrundlage.
Dazu hält er es ergänzend für notwendig,
- die Veranschlagung ohne eine HU-Bau konsequent auf begründete Ausnahmen zu beschränken,
- die Beliebigkeit der Einzelveranschlagung von Hochbaumaßnahmen abzustellen,
- im Hochbau bei allen einzelveranschlagten Maßnahmen die baufachliche Kontrolle sicherzustellen und hierfür die Wiedereinrichtung einer technischen Aufsichtsinstanz zu prüfen,
- die einschlägigen Vorschriften zu aktualisieren,
- unter strikter Ausrichtung auf § 11 LHO gegenüber Senat und Bürgerschaft Risiken transparent zu machen und