Steuer
Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg Kostenstabiles Bauen
Baubeginn eigenständig Vereinbarungen treffen können, die Hamburg über den vereinbarten Rahmen hinaus finanziell oder in sonstiger Weise verpflichten.
Nach Baubeginn...
- Planung unverändert umsetzen und konsequent auf jede nur wünschenswerte, aber nicht zwingend erforderliche Ergänzung oder Änderung verzichten,
- Gründe für erforderliche Planungsänderungen dokumentieren, ihre finanziellen, terminlichen und genehmigungsrechtlichen Auswirkungen prüfen, im Zusammenhang bewerten und die Änderungen zeitnah umsetzen,
- mit der Einhaltung von verbindlichen Zeit- und Terminplänen sicherstellen, dass durch Zeitverzug keine Kosten für nicht werthaltige Leistungen (zum Beispiel lange Vorhaltezeiten für die Baustelleneinrichtung) entstehen,
- für ausreichende Steuerungsinformationen sorgen und zeitnah handeln, zum Beispiel im Rahmen der Kostenkontrolle durch einen ständigen Soll-Ist-Abgleich, der auch mögliche Kostensteigerungen durch Verzug, Behinderungen und Rechtsstreitigkeiten umfasst und transparent kommuniziert,
- Kostenbeiträge Dritter zeitnah realisieren,
- Regelung der Verantwortlichkeiten einhalten und bei erkannten Bedarfen zeitnah nachsteuern und
- Eingang, Erfassung, Prüfung und Bewertung von Nachtragsforderungen in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht durch ein aktives Nachtragsmanagementsystem sicherstellen.
Kostenstabiles Bauen Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg
II Kostenstabiles Bauen Empfehlungen zur Vorbereitung, Durchführung und Abrechnung von Baumaßnahmen
Berichtsgegenstand
Das städtische Bauwesen stand in den letzten Jahren und steht auch weiter aktuell in der Kritik. In der öffentlichen Diskussion werden Vorwürfe wie mangelnde Professionalität oder gar Täuschung der Bürgerschaft laut. Anlass sind gravierende Kostensteigerungen bei öffentlichen Großprojekten wie zum Beispiel bei der Flughafen S-Bahn, der Umgestaltung des Jungfernstiegs, beim Umbau des Zentralen Omnibusbahnhofs (ZOB) in Bergedorf, bei der U-Bahn in die HafenCity, der Ortsumgehung Finkenwerder sowie dem Projekt mit den derzeit größten Kostensteigerungen, der Elbphilharmonie.
Untersuchungen von Einzelfällen und systematische Studien zeigen, dass Probleme bei der Ermittlung der Kosten öffentlicher Bauten nicht auf Hamburg beschränkt sind, sondern auch national und international bestehen. Hinsichtlich der Ursachen von Kostensteigerungen sind sich die Veröffentlichungen uneins. Die Erklärungen reichen von zufälligen Fehlern bei der Kostenermittlung bis zu der Auffassung, dass Baukostensteigerungen „am ehesten auf strategische Verfälschungen, also Lüge, zurückzuführen" seien.
Der Rechnungshof hat bei der Prüfung von Baumaßnahmen immer wieder festgestellt, dass Investitionsentscheidungen zugrunde gelegte Kosten sich deutlich erhöhen, vermeidbare Ausgaben geleistet werden und der Bürgerschaft die Möglichkeit genommen wird, in angemessener Weise ihr Budgetrecht auszuüben.
Er hat mehrfach gefordert, die Vorgaben zu ordnungsgemäßem und wirtschaftlichem Handeln einzuhalten und zudem Empfehlungen zu methodischen und strukturellen Maßnahmen gegeben.
Zum Beispiel: Jahresbericht 1999, Tzn. 177 bis 215 „Kostensenkung im staatlichen Hochbau"; Jahresbericht 2008, Tzn. 367 bis 380 „Grunderneuerung Schule Kroonhorst". Städtisches Bauwesen in der Kritik Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg Kostenstabiles Bauen
Der Rechnungshof hat seine Prüfungserkenntnisse aus den Jahresberichten 1989 bis 2009 unter Einbeziehung seiner Feststellungen zum Umbau des ZOB Bergedorf (vgl. Kapitel III) ausgewertet. Dabei hat er über das Anliegen des Berichtsersuchens hinaus (s. Vorbemerkung) seine Auswertung auf alle sich häufig wiederholende Mängel erweitert. Ausgehend davon, dass bei großen Bauprojekten die gleichen Mängel auftreten können wie bei Baumaßnahmen kleineren Umfangs und das Kostenrisiko bei allen Projekten unabhängig von ihrer Größe als gleich hoch anzusehen ist, hat der Rechnungshof die Auswertung zudem nicht auf bedeutende Projekte beschränkt, sondern seine Prüfungserkenntnisse aus dem gesamten Baubereich einbezogen. Seine Intention ist es, Senat und Bürgerschaft losgelöst von Einzelfallbetrachtungen auf generelle Schwachstellen und Fehler im öffentlichen Bauwesen hinzuweisen und Möglichkeiten aufzuzeigen, die zu mehr Kostenstabilität und zur Fehlervermeidung beitragen können.
Der Rechnungshof muss seine Prüfungen angesichts begrenzter Ressourcen generell auf Schwerpunkte und Stichproben beschränken. Das Ergebnis der Auswertung kann deshalb zwar nicht für alle Baumaßnahmen und den gesamten Betrachtungszeitraum repräsentativ sein. Die Häufigkeit einzelner Feststellungen (vgl. Tzn. 27 bis 28) erlaubt allerdings Rückschlüsse auf allgemeine Defizite bei der Realisierung von Bauvorhaben und zeigt Handlungsbedarfe auf. Die Auswertung der Mängel wurde auf diejenigen Handlungsfelder im Bauwesen ausgerichtet, bei denen Optimierungen erfahrungsgemäß die größte Wirkung erzielen können.
Verantwortung für Baumaßnahmen
Behörden und Ämter sind Bedarfsträger für Baumaßnahmen, die für die Erfüllung ihrer Fachaufgaben notwendig sind. Dabei kann es sich um Maßnahmen des Hochbaus sowie des Tief-, Ingenieurund Landschaftsbaus handeln. Auch bei der Umsetzung durch Externe (zum Beispiel Zuwendungsempfänger sowie private oder öffentliche Unternehmen8) bleibt die Gesamtverantwortung beim Bedarfsträger.
Im Hochbau obliegt dem Bedarfsträger die umfassende und abschließende Verantwortung für die Planung, Durchführung und Abrechnung dieser Maßnahmen (Bauherrenverantwortung).
Dies gilt auch für diejenigen Bedarfsträger, die wie zum Beispiel die Behörde für Kultur, Sport und Medien (BKSM) und die Behörde für Wirtschaft und Arbeit (BWA) nicht über eigenen Bausachverstand verfügen. Der Konzentration der Bauherrenverantwortung beim Bedarfsträger liegt die Überlegung zugrunde, dass eine effiziente Aufgabenerfüllung unter Einschluss der erforderlichen baulichen Maßnahmen nur erreicht werden kann, wenn Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung in einer Hand vereint sind (AKVPrinzip). Wenn der Bedarfsträger für die Wahrnehmung der Bauherrenaufgaben zusätzlichen qualifizierten Bausachverstand benötigt, soll er eine Baudienststelle der Stadt oder private Dienstleister mit den erforderlichen Bauherrenberatungs-, Planungs- bzw. Projektsteuerungsleistungen beauftragen.