Ohne regelmäßige Aufzeichnungen über die getätigten Umsätze wird die Erhebung der gesetzlichen Steuern erheblich beeinträchtigt

1. Anlass und Zweck der Drucksache

Mit dieser Mitteilung an die Bürgerschaft werden Haushaltsmittel zur Förderung der technischen Infrastruktur für die manipulationssichere Aufzeichnung, Übertragung und Auswertung von Daten über Fahrleistungen und Umsätze im Hamburger Taxengewerbe beantragt.

Im Taxengewerbe gibt es, anders als in den meisten anderen Gewerbezweigen, bisher keine technischen und gegen Manipulation gesicherten Aufzeichnungen über betriebliche Umsätze. Dieser Mangel an Unterlagen wirkt sich jedoch gerade im Taxengewerbe besonders nachteilig aus.

Ohne regelmäßige Aufzeichnungen über die getätigten Umsätze wird die Erhebung der gesetzlichen Steuern erheblich beeinträchtigt. Darüber hinaus unterliegt der Verkehr mit Taxen besonderen Anforderungen im Hinblick auf die persönliche Zuverlässigkeit und finanzielle Leistungsfähigkeit der Inhaber von Genehmigungen (§ 13 Absatz 1 Personenbeförderungsgesetz). Die korrekte Entrichtung der Steuern sowie die Ertragslage und die Einsatzzeit von Taxen sind wichtige Kriterien für die Entscheidung, ob zusätzliche Genehmigungen erteilt werden können (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Mai 2007, Bs 85/07 in juris).

Die mögliche Steuerhinterziehung durch einen Teil des Gewerbes schädigt nicht nur die Allgemeinheit, sondern insbesondere auch die steuerehrlichen Unternehmer.

Als Fiskaltaxameter werden Taxameter bezeichnet, die eine automatisierte Aufzeichnung, Speicherung und Auswertung der Daten ermöglichen. Insbesondere muss gewährleistet sein, dass die Daten gegen Manipulationen gesichert sind.

Das Bundesfinanzministerium hat die Einführung einer elektronischen Aufbewahrungspflicht mit Datenzugriff der zuständigen Finanzämter für alle steuerlich relevanten Daten, die im Taxameter elektronisch erzeugt werden, nach einer bis zum 31. Dezember 2016 laufenden Übergangszeit angekündigt.

In Hamburg ist seit 2005 der Einsatz von Taxametern mit digitaler Auswertungs- und Aufzeichnungsfunktion im Rahmen eines laufenden Gutachtens zur wirtschaftlichen Lage der Taxen erfolgreich erprobt worden. Das hierbei praktizierte Verfahren des individuellen Auslesens der im Taxameter gespeicherten Daten soll durch die mit digitaler Signatur gegen Manipulation und Verschlüsselung gegen unberechtigte Zugriffe wirksam geschützte elektronische Übertragung ersetzt werden. Inzwischen werden in Zusammenarbeit mit der auch für das Eichwesen für Taxameter zuständigen Physikalisch-Technischen Bundesanstalt Verfahren entwickelt, die über eine Schnittstelle zu handelsüblichen Taxametern diese Datenübertragung an einen Dienstleister zur Auswertung ermöglichen. Damit werden Haushalt 2010, Haushaltsplan-Entwurf 2011/2012

Titel 6000.892.11 (neu): „Zuschüsse zur Förderung des Einsatzes von Taxametern sowie deren Datenauswertung"

­ Nachforderung von Kassenmitteln in Höhe von 0,3 Mio. Euro und einer Verpflichtungsermächtigung von 4,7 Mio. Euro zur Förderung von automatisierten und validen Einnahmeaufzeichnungen im Hamburger Taxengewerbe und

­ Ergänzung des Haushaltsplan-Entwurfs 2011/2012 neben der Gewährleistung der Manipulationssicherheit folgende Zwecke erfüllt:

­ Unterstützung der Betriebsführung der angeschlossenen Unternehmen.

­ Gewinnung von elektronischen Unterlagen, die den steuerrechtlichen Anforderungen an Einnahmeursprungsaufzeichnungen entsprechen.

­ Gewinnung verlässlicher Unterlagen über die betrieblichen Leistungen der Unternehmen für das Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen im Taxenverkehr.

­ Gewinnung einer breiteren Datenbasis für künftige Begutachtungen der wirtschaftlichen Lage im Taxenverkehr.

Um die zügige und möglichst flächendeckende Einführung der Hard- und Softwarevoraussetzungen zur Aufzeichnung, Übertragung und Auswertung der Daten zu gewährleisten, ist beabsichtigt, die Taxenunternehmen bei der Anschaffung der notwendigen Geräteausstattung mit einem einmaligen Beitrag zu fördern. Die Entwicklung von Auswertungsverfahren, die den behördlichen Anforderungen für die Zwecke der Besteuerung, Genehmigungserteilung und der Gutachtenerstellung entsprechen, soll ebenfalls anteilig gefördert werden.

Nach dem Stand der Entwicklung der erforderlichen Geräte zur Aufzeichnung und Übertragung und des Auswertungsverfahrens ist bereits im Jahr 2010 die Einführung der ersten Verfahrenskomponenten und die Ausstattung der ersten Fahrzeuge möglich, so dass für das Haushaltsjahr 2010 Kassenmittel benötigt werden. Der weitere Ausbau erfolgt dann in den Folgejahren.

Voraussetzung für die Förderung ist jeweils die Erfüllung aller technischen, organisatorischen und rechtlichen Anforderungen, die sich aus der Abgabenordnung (AO) den „Grundsätzen ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GoBS)" vom 7. November 1995 (BStBl I S. 738), den „Grundsätzen zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen (GDPdU)" vom 16. Juli 2001

(BStBl I S. 415), sowie des Datenschutz- und des Eichrechts ergeben.

Insbesondere sind die Anforderungen von § 146 Absatz 4 AO zu erfüllen, wonach eine Buchung oder eine Aufzeichnung nicht in einer Weise verändert werden darf, dass der ursprüngliche Inhalt nicht mehr feststellbar ist. Auch solche Veränderungen dürfen nicht vorgenommen werden, deren Beschaffenheit es ungewiss lässt, ob sie ursprünglich oder erst später gemacht worden sind. Um dies zu gewährleisten, bedarf es technischer Verfahren, die die Unveränderbarkeit und den Schutz gegen Manipulationen bei der Datenaufzeichnung im Taxameter und auf dem gesamten Übertragungsweg überprüfbar sicherstellen. Die Speicherung und Auswertung der Daten muss außerhalb des Einflussbereichs der Unternehmen erfolgen, z. B. in einem Trust-Center. Das Unternehmen, das die Verfahrensentwicklung betreibt, bietet diese Dienstleistung an. Hierbei muss ebenfalls durch technische und organisatorische Maßnahmen eine Veränderung der Daten nachprüfbar ausgeschlossen werden. Verfahren, die diese notwendigen Sicherungen nicht nachweisen, sind von der Förderung ausgeschlossen.

Nach dem Stand der Technik ist die digitale Signatur ein geeignetes Verfahren, um sicher festzustellen, dass die Daten aus einem bestimmten Taxameter stammen und dass Veränderungen ausgeschlossen werden können. Die Technik der digitalen Signatur ist gesetzlich durch das Signaturgesetz anerkannt, ausgereift und wird in zahlreichen Bereichen, z. B. bei der Elektronischen Steuererklärung angewendet.

Weitere Voraussetzung für die Förderung der Geräteausstattung und der Auswertungsverfahren ist, dass die Infrastruktur zur manipulationssicheren Erfassung und Übertragung der Daten mit marktgängigen Taxametern kompatibel ist. Allen Herstellern von Taxametern muss es danach möglich sein, die Schnittstelle zur Datenübertragung durch eigene Hard- und Softwarekomponenten zu bedienen; Insellösungen, die allein auf den Anschluss bestimmter Produkte ausgerichtet sind, erfüllen dagegen nicht die Förderungsvoraussetzungen.

Der Schutz der persönlichen Daten der betroffenen Unternehmer und ihrer angestellten Fahrer ist dadurch zu gewährleisten, dass nur die zu steuerlichen und genehmigungsrechtlichen Zwecken erforderlichen Angaben über Fahrleistungen und Umsätze erhoben und weiterverarbeitet werden. Verfahren, die auf der Verarbeitung von Daten beruhen, die hierfür nicht erforderlich sind und anderen Zwecken dienen, sind nicht förderungsfähig.

2. Wirtschaftlichkeit der vorgesehenen Maßnahmen Ziel des Einsatzes der beabsichtigten Förderung ist die Gewährleistung der Steuer- und Abgabenehrlichkeit im Hamburger Taxengewerbe. Verlässliche Unterlagen über Fahrleistungen und Umsätze im Taxenverkehr als Grundlage für die Besteuerung und das Genehmigungsverfahren sind ein unentbehrliches Mittel, um dieses Ziel zu erreichen. Solange es keine rechtliche Verpflichtung zur Verwendung von elektronisch erstellten und manipulationssicheren Aufzeichnungen über den Ursprung betrieblicher Einnahmen gibt, dient die Förderung dem Anreiz zur freiwilligen Beteiligung an einem derartigen Verfahren.

Eine verlässliche Schätzung der insgesamt zu erwartenden Steuermehreinnahmen ist angesichts des erheblichen Dunkelfeldes in diesem Bereich nicht möglich.

Die Branchenprüfungen der Steuerverwaltung im Bereich von Taxenunternehmen in den letzten drei Jahren führten zu folgenden Ergebnissen:

Im Vergleich zu anderen Branchen belegen diese Ergebnisse zunächst, dass bei den Taxenunternehmen ein erhöhtes Risiko hinsichtlich der Steuer- und Abgabenehrlichkeit besteht. Bei Prüfungen in anderen Mittelbetrieben wurde 2009 durchschnittlich ein Mehrergebnis von 21.706 Euro, bei anderen Kleinbetrieben von 18.064 Euro und bei anderen Kleinstbetrieben von 21.895 Euro pro Betrieb festgestellt.

Modellhaft lässt sich die Rentabilität der vorgesehenen Investitionen wie folgt berechnen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die zugrundegelegten Ergebnisse der Branchenprüfung keine präzisen Hochrechnungen erlauben:

Die Steuerverwaltung hat im Jahr 2009 19 Einwagenbetriebe und 40 Mehrwagenunternehmen geprüft. Ein Mehrwagenunternehmer hielt im Jahr 2009 durchschnittlich 4,57 Taxen, somit wird in der Modellrechnung eine Gesamtgröße von 201,8 Taxen zu Grunde gelegt.

Die tatsächlich durch die Steuerprüfungen erzielten Mehreinnahmen auf Grund des geprüften Zeitraums von drei Jahren betrugen im Jahr 2009 661.291 Euro, somit je Taxe und Jahr knapp 1100 Euro.

Die Gesamtinvestition pro Taxe in Höhe von bis zu 1. Euro für die Fahrzeugerstausstattung und einem auf jedes Fahrzeug entfallenden Anteil der Entwicklungskosten in Höhe von ca. 130 Euro würde sich nach diesen Annahmen bereits im zweiten Jahr amortisieren.

Darüber hinaus kann der Einsatz von Fiskaltaxametern auch zur Einsparung von Transferleistungen führen. Die festgestellten tatsächlichen Einnahmen haben in der Regel Einfluss auf die zu zahlenden Fahrerlöhne, da diese im Hamburger Taxengewerbe umsatzabhängig vereinbart werden. Für die Prüfung von Sozialversicherungsträgern und der für die Bekämpfung der Schwarzarbeit zuständigen Behörden stehen damit belastbare Kennzahlen zur Ermittlung von Löhnen zur Verfügung.

Die Kosten entstehen nur bei den Taxen, die von den Unternehmen mit einem Fiskaltaxameter ausgerüstet werden. Es sollen ausreichende Mittel zur Ausrüstung aller Hamburger Taxen bereit stehen, auch wenn davon auszugehen ist, dass sich Teile des Gewerbes nicht anschließen werden. Es ist aber zu erwarten, dass sich eine Vielzahl von Unternehmen wegen der Erfassung der tatsächlich erzielten Umsätze der angestellten Fahrerrinnen und Fahrer der Maßnahme aus eigenem Interesse zuwenden.

Die vorgesehene Förderung knüpft unmittelbar an die bisherigen Erfahrungen mit der von der BSU durch Gutachten- und Investitionsmittel geförderten Infrastruktur zur Erhebung von Daten über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Hamburger Taxengewerbes an und zielt auf deren Fortentwicklung nach den Anforderungen aus steuerund genehmigungsrechtlicher Sicht ab. Bei Unternehmen, die sich dem Verfahren anschließen, muss die Richtigkeit der Angaben zu den betrieblichen Fahrleistungen und Einnahmen nicht durch aufwändige Kontrollen überprüft werden. Für die Beurteilung von Steuererklärungen und künftiger Anträge auf Genehmigungen oder Verlängerungen von Taxenlizenzen ergeben sich für die Hamburger Verwaltung somit erhebliche Erleichterungen. Die vorhandenen Ressourcen können konzentriert bei solchen Unternehmen eingesetzt werden, die keine entsprechende Gewähr für die Richtigkeit ihrer Angaben bieten; durch entsprechende betriebliche Prüfungen oder Maßnahmen im Genehmigungsverfahren können die Unternehmen veranlasst werden, ihre Steuern ordnungsgemäß zu entrichten, was ebenfalls höhere Steuereinnahmen zur Folge haben kann.

Die Zielsetzung des Senats zur Förderung der Einführung von sog. Fiskaltaxametern kann damit unmittelbar umgesetzt werden und zugleich auf Grund der Zuwendung zur Entwicklung der Auswertungsverfahren durch begleitende Evaluation weiterverfolgt und gesichert werden. Grundlage der Erfolgskontrolle gemäß Nr. 4 der Verwaltungsvorschrift zu § 7 Landeshaushaltsordnung ist die Entwicklung der Angaben zu betrieblichen Umsätzen vor und nach dem Einsatz der geförderten Technik und der Nutzung der Auswertungsverfahren. Mit der Förderung wird die Auflage verbunden sein, die hierdurch erstellten Auswertungen bei der Besteuerung und im Genehmigungsverfahren vorzulegen.

Unterbleibt dies, ist die Förderung zurück zu zahlen. Sofern der Einsatz entsprechender Verfahren rechtlich vorgeschrieben wird, endet die Förderung der Geräteausstattung.

Über die Ergebnisse wird die Bürgerschaft im jährlichen Bericht über den Haushaltsverlauf informiert werden. Im Hinblick darauf, dass nach Ablauf der Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2016 eine steuerrechtliche Pflicht zur Aufbewahrung elektronischer Einnahmeursprungsaufzeichnungen im Taxengewerbe besteht, wird auf Grund der Erfahrungen zu überprüfen sein, inwieweit die Förderung der Geräteausstattung über 2012 hinaus fortgeführt wird.

Gleichermaßen erfolgversprechende Alternativen bestehen nicht, da Hamburg bisher die einzige deutsche Kommune mit entsprechenden Erfahrungen ist und sich andere Städte und Länder hieran orientieren. Die für die Förderung vorauszusetzende Kooperation mit der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt bei der Entwicklung von Verfahren zur Sicherung gegen Manipulation gewährleistet die Zukunftsfähigkeit im Hinblick auf künftige steuerliche Anforderungen und die Marktgängigkeit der eingesetzten Technologie.

3. Kosten

Für die Erstausstattung mit der notwendigen Hardware und der Übertragungssoftware (Taxameter, Übertragungsund Signiereinheit) sind die Kosten pro Fahrzeug nach Auskunft eines Taxameterherstellers gegenüber dem Unternehmen, das die Verfahrensentwicklung betreibt, mit rund 1.300 bis 1.500 Euro zu kalkulieren.

Die Entwicklung des erforderlichen Verfahrens zur Auswertung für die behördlichen Zwecke löst einen Zuschussbedarf für Entwicklungs-, Hard- und Softwarekosten in Höhe von insgesamt bis zu 441 Tsd. Euro in den Jahren 2010 bis 2012 aus. Die Zuschüsse werden an das Unternehmen, das die Verfahrensentwicklung betreibt, gezahlt. Die Kosten für die zu behördlichen Zwecken erforderlichen Komponenten umfassen ca. 350 Tsd. Euro Entwicklungskosten, 60 Tsd. Euro Hard- und Softwarekosten sowie ca. 30 Tsd Euro für externe Beratung und Verwaltung. Nach Abschluss der Entwicklungsphase besteht kein weiterer Zuschussbedarf.

Die zur Förderung der Geräteausstattung in sämtlichen der ca. 3500 Hamburger Taxen und der Auswertungsverfahren geschätzten Kosten in Höhe von insgesamt 5.000 Tsd. Euro sollen in den Haushalten 2010 bis 2012 bereit gestellt und in den Folgejahren kompensiert werden durch geringere Transferleistungen und höhere Steuereinnahmen, die durch den Zugriff auf die gesicherten Daten möglich werden und langfristig ein Mehrfaches der jetzt eingesetzten Summe betragen können. Für 2010 werden 300 Tsd.