Bezirksaufsicht
Finanzbehörde Aufgaben und Instrumente der Bezirksaufsichtsbehörde sind im Gesetz unzureichend geregelt.
Die Praxis der Behörde wird nicht immer von diesen Vorschriften gedeckt.
Regelungen des Bezirksverwaltungsgesetzes:
Der Senat führt und beaufsichtigt die gesamte Hamburger Verwaltung (Artikel 33 Absatz 2 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg [HV]). Er hat damit gegenüber der Bürgerschaft die Verantwortung für das gesamte Verwaltungshandeln einschließlich jenem der Bezirksämter. Da die Bezirksämter ihre Aufgaben selbstständig und durch ihre Leitungen wahrnehmen (Artikel 4 Absatz 2 HV, §§ 2, 35 Absatz 2 Bezirksverwaltungsgesetz [BezVG]), ist die Leitung der Bezirksämter durch die Senatsmitglieder anders als bei den Fachbehörden und Senatsämtern (Artikel 42 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 55 HV) als Aufsicht ausgestaltet, in Bezirksaufsicht sowie Rechts- und Fachaufsicht unterschieden und auf verschiedene Behörden verteilt. Der Finanzbehörde obliegt als Bezirksaufsichtsbehörde dabei die Dienstaufsicht über die Bezirksämter und die Aufsicht über die Einhaltung des BezVG.
Zudem vertritt der Finanzsenator die Bezirksämter als „Bezirks senator" im Senat.
Der Rechnungshof hat zur Bezirksverwaltungsreform im Vorwege auf Defizite in der Steuerung der Bezirksverwaltung und die Notwendigkeit hingewiesen, Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung sowohl der für Bezirksangelegenheiten zuständigen Behörde als auch der Fachbehörden eindeutig und abschließend festzulegen.
Mit der 2006 erfolgten Neufassung des BezVG war beabsichtigt, eine für alle Beteiligten verständliche Grundlage zu schaffen und die in der Praxis bis dahin aufgeworfenen Zweifelsfragen zu lösen.
Die Aufsicht über die Bezirksämter sollte grundlegend geändert, Zuständigkeiten, Verantwortlichkeiten und Verfahren sollten klarer definiert werden.
Das BezVG und seine Begründung enthalten keine Definition der Dienstaufsicht einschließlich einer notwendigen Abgrenzung zur Rechts- und Fachaufsicht (vgl. Tz. 127) und stellen der Finanzbehörde kein Instrumentarium zur Ausübung der Dienstaufsicht zur Verfügung.
Ebd. „Die Dienstaufsicht erstreckt sich auf die innere Ordnung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der Bezirksämter". Begriffsbestim mungen und Instrumentarium für Aufsicht unzureichend
Dies wäre vor dem Hintergrund einer zwischen der Finanzbehörde bzw. dem Bezirkssenator und den Bezirksämtern formal nicht bestehenden Behördenhierarchie und der Zuordnung der verschiedenen Aufsichtsfunktionen auf unterschiedliche Behörden indes angezeigt gewesen. Rechts- und Fachaufsicht sowie Dienstaufsicht sollten klarer voneinander abgegrenzt und durch die Benennung von Befugnissen sowie Instrumenten eindeutig und abschließend definiert werden.
Haushaltsvorschriften sehen für den Bezirkssenator und die Bezirksaufsichtsbehörde zwar Kompetenzen bei der Haushaltsaufstellung und bei der Nachforderung von Haushaltsmitteln vor. In sonstigen Haushalts- und Intendanzangelegenheiten wie zum Beispiel bei der Aufforderung an die Bezirksämter, Vorschläge zur Haushaltskonsolidierung vorzulegen oder Vorgaben umzusetzen kann die Finanzbehörde als Bezirksaufsichtsbehörde gegenüber den Bezirksamtsleitungen aber nur im Wege der insoweit kaum tauglichen Dienstaufsicht vorgehen. Bei bestehender Rechts- und Fachaufsicht stünde hierfür auch das Instrument einer Einzelweisung zur Verfügung.
Da in den Fachbehörden die Intendanzbereiche einer umfassenden Aufsicht des zuständigen Senatsmitglieds unterliegen, hat der Bezirkssenator derzeit formal weniger Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Bezirksamtsleitungen als ein Fachsenator gegenüber seinen Amtsleitungen.
Der Rechnungshof sieht die Notwendigkeit einer umfassenden und wirksamen Steuerung der Bezirksämter durch die Bezirksaufsichtsbehörde und erkennt deshalb das ergebnisorientierte Vorgehen der Finanzbehörde grundsätzlich als berechtigt an. Aus Gründen der Rechtsklarheit sollte sie jedoch prüfen, wie das BezVG um Regelungen zur Rechts- und Fachaufsicht über Intendanzaufgaben ergänzt werden könnte, um ihren zentralen Steuerungsanspruch umsetzen zu können.
Die Finanzbehörde verweist auf die verfassungsrechtliche Senatsverantwortung für die Gesamtverwaltung und auch darauf, dass sie als Assistenzeinheit des Senats zur Steuerung der Bezirksämter eine Rolle jenseits des BezVG ausübe, um den Vorrang des Senatswillens zu sichern. Sie verstehe die von ihr ausgeübte Dienstaufsicht als Behördenaufsicht über nachgeordnete Behörden, mit der sie auch Haushalts- und Intendanzangelegenheiten steuern könne.
Gleichwohl sieht sie eine gesetzliche Klarstellung und Schärfung des Inhalts und des Instrumentariums der Dienstaufsicht als hilfreich an.
Verwaltungspraxis:
Die Finanzbehörde hat nach einer Zuständigkeitsanordnung des Senats die fachbehördliche Zuständigkeit für politische Werbung auf öffentlichem Grund. Ihr obliegt damit für diesen Bereich die Rechtsund Fachaufsicht. Seit 1997 gilt insoweit eine Dienstvorschrift. Hier wird sie rechtsaufsichtlich tätig. Für die im BezVG geregelte Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den Bezirksämtern hat die Finanzbehörde ebenfalls mit einer Dienstvorschrift verbindliche Vorgaben getroffen. Diese basieren inhaltlich aber noch auf dem alten BezVG.
Als Instrumente zur Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht nennt das BezVG abschließend die Fachanweisung und die Weisung im Einzelfall. Eine Übergangsbestimmung zum neuen BezVG betrifft nur die Fortgeltung früherer Globalrichtlinien. Die Finanzbehörde muss beide Dienstvorschriften aufheben und bei Bedarf im vorgeschriebenen Verfahren als Fachanweisungen neu erlassen.
Die Finanzbehörde hat geltend gemacht, dass die als Dienstvorschrift ausgestaltete Verfahrensanweisung für die politische Werbung auf öffentlichem Grund seinerzeit nicht im Wege der Fachund Rechtsaufsicht, sondern als Regelung der Bezirksaufsicht erlassen worden sei. Sie befinde sich allerdings derzeit ohnehin in der Überarbeitung.
Sie hat auch darauf hingewiesen, dass die Bürgerschaft für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide eine neue Rechtsgrundlage schaffen wolle und deshalb die Dienstvorschrift nicht vor der avisierten Gesetzesänderung angepasst werden solle.
Grundsätzlich muss für jede bezirkliche Fachaufgabe auch eine Fachbehörde bestimmt sein, damit kein Bereich rechts- und fachaufsichtsfrei bleibt. Dazu muss der Senat jeweils eine zuständige Fachbehörde im Wege einer Zuständigkeitsanordnung bestimmen.
Der Senat hat jedoch einzelne Aufgaben, zum Beispiel Bürgerhäuser und Sicherheitskonferenzen bisher keiner Fachbehörde zugewiesen.
Eine lückenfüllende Funktion der Bezirksaufsichtsbehörde sieht das BezVG nicht vor.
Der Rechnungshof hat kritisiert, dass bezirkliche Fachaufgaben ohne fachbehördliche Zuständigkeit verblieben und damit aufsichtsfrei sind. Er hat der Finanzbehörde empfohlen, an den Senat heranzutreten, um fehlende Zuständigkeitsanordnungen herbeizuführen.
Die Finanzbehörde hat mitgeteilt, dass sie seit geraumer Zeit Gespräche mit den Fachbehörden führe, um eine Zuständigkeit für die Aufgaben Bürgerhäuser und Sicherheitskonferenzen herzustellen. Spätestens mit Einführung des Neuen Haushaltswesens in der Bezirksverwaltung seien die Verantwortlichkeiten festzulegen.
Die Erörterungen sind noch nicht abgeschlossen.