Justizmanagements

Verantwortung für die Aufstellung und Bewirtschaftung des mit dem Haushaltsplan zugewiesenen Budgets,

­ Planung, Einführung, Betrieb und Weiterentwicklung der Informations- und Kommunikationstechnik und entsprechender Verfahren, Beschaffung und Gebäudemanagement,

­ Erarbeitung von Grundsätzen des Personalmanagement, der Personalentwicklung sowie der Aus- und Fortbildung,

­ Verantwortung für die Personalgewinnung, Personalführung und Personaleinsatzplanung des nichtrichterlichen Personals, Abstimmung mit der Planung der Geschäftsverteilung durch das Präsidium,

­ Beratung bei Repräsentation, Marketing und Öffentlichkeitsarbeit.

Alle genannten Aufgaben werden grundsätzlich bereits heute ­ allerdings in unterschiedlicher inhaltlicher und organisatorischer Ausprägung ­ entweder von den Gerichten und Staatsanwaltschaften selbst oder von der Justizbehörde im Rahmen ihrer Steuerungs- und Servicefunktionen wahrgenommen. Ihre Bedeutung und die Anforderungen an ihre professionelle Wahrnehmung sind aber vor dem Hintergrund der bereits skizzierten Stärkung dezentraler Verantwortung erheblich gewachsen und werden in der Zukunft weiteren Entwicklungs- und Veränderungsnotwendigkeiten unterworfen sein.

Aus den benannten Aufgaben lässt sich das folgende Anforderungsprofil für die professionelle Wahrnehmung von Leitungsaufgaben eines Justizmanagements herleiten:

­ In fachlicher Hinsicht sind Einblick in und Verständnis für Rechtsprechung und Gerichtsorganisation sowie Kenntnisse über betriebliches und Verwaltungsmanagement, Informations- und Kommunikationstechnik, haushalts- und betriebswirtschaftliches Controlling und Rechnungswesen, Qualitätsmanagement/Kundenorientierung und Personalmanagement erforderlich. Hinzu müssen Erfahrungen in Projektmanagement und Planungstechniken sowie das Verständnis für Öffentlichkeitsarbeit und Marketing in einem auch politisch sensiblen Bereich kommen.

­ In Bezug auf methodische und Verhaltensanforderungen ist die Kompetenz zur Personalführung und -motivation und zur Moderation und Vermittlung ebenso unerlässlich wie die Fähigkeit zum zukunftsorientierten Denken und zum Management von Veränderungen. Team- und Kommunikationsfähigkeit, Kreativität und Belastbarkeit sowie die Fähigkeit, Probleme und Lösungen zu strukturieren, sind gleichermaßen zwingend notwendig wie Verhandlungsgeschick und Überzeugungskraft.

Dieses Profil zeigt, dass für ein professionelles Justizmanagement die umfassende Qualifizierung des vorhandenen Personals nötig ist. Die notwendigen Fertigkeiten und Fähigkeiten können nur begrenzt im Rahmen der traditionell prägenden Berufserfahrungen für richterliche wie nichtrichterliche Spitzenpositionen in der Justiz erworben werden. Sie setzen eine systematische Aneignung des nötigen Fachwissens ­ sinnvollerweise durch eine spezifisch auf ein Verwaltungsmanagement bezogene Erst- oder Zusatzausbildung und entsprechende auch justizexterne Praxiserfahrungen ­ voraus.

Über die notwendige Vermittlung solcher Kompetenzen für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Justizverwaltungen und einen verstärkten Austausch zwischen Justiz- und allgemeinen Verwaltungen hinaus bedarf es deshalb einer deutlichen Kompetenz- und Bedeutungsaufwertung der Verwaltungsspitze in Gerichten und Staatsanwaltschaften.

Diese Bedeutungsaufwertung lässt sich ­ je nach Größe und Aufgabenbestand von Gerichten und Staatsanwaltschaften

­ mit verschiedenen organisatorischen Ansätzen erreichen, die neben dem Ziel einer möglichst effektiven Aufgabenerfüllung des Justizmanagements bei gleichzeitiger Sicherung der materiellen Unabhängigkeit der Rechtsanwenderinnen und Rechtsanwender auch Akzeptanz-, Zweckmäßigkeitsund nicht zuletzt Finanzierbarkeitserwägungen einbeziehen müssen.

Inwieweit einzelne der Aufgabenfelder im vollen Umfang speziell hierfür eingestellten „Justizmanagerinnen" bzw. „Justizmanagern" zugewiesen oder weiterhin von den Leitungen oder Geschäftsleitungen der Gerichte und Staatsanwaltschaften wahrgenommen werden, muss differenziert je nach dem gewählten Organisationsmodell und der Größe der jeweiligen Einheit entschieden werden. Für kleinere Einheiten kann dabei nicht zuletzt im Interesse eines möglichst geringen Verwaltungsüberbaus gegenüber der materiellen Aufgabenerfüllung ein Qualifizierungsmodell und die vermehrte Gewinnung von Geschäftsleitungen ausreichend sein, die nicht (nur) Justiz- sondern auch Verwaltungserfahrungen aufweisen.

Für größere Gerichte und Staatsanwaltschaften und solche Einheiten, die ­ etwa als Obergerichte ­ umfangreichere Aufsichts- und Steuerungsfunktionen wahrnehmen, sind dagegen strukturelle Veränderungen ins Auge zu fassen, die außerhalb der Justiz erworbene und entwickelte Managementkompetenzen einbeziehen, ohne aber die heute schon vorhandenen Fach- und Verwaltungskenntnisse innerhalb der Justiz zu entwerten.

III. Organisatorische Ausgestaltung eines professionellen Justizmanagements:

An den notwendigen Schritten zur Umsetzung eines professionellen Justizmanagements ist in Justizbehörde, Gerichten und Staatsanwaltschaften kontinuierlich weitergearbeitet und darüber der Bürgerschaft berichtet worden. Auf die mit der vorgelegten Projektberichte, die über den Fortgang auch in diesem Arbeitsfeld informieren, wird für die im Einzelnen erfolgten Schritte verwiesen.

1. Anhörung des Rechtsausschusses der Bürgerschaft und weitere Entwicklung

Die Bürgerschaft hat das mit dieser Drucksache beantwortete Ersuchen am 28. Mai 1998 zur weiteren Beratung in den Rechtsausschuss überwiesen (Drucksache 16/834). Dieser hat sich in mehreren Sitzungen mit dem Ersuchen beschäftigt.

Unter anderem hat er am 12. November 1998 eine Anhörung durchgeführt, in der zwei Gerichtspräsidenten, zwei Rechtswissenschaftler, zwei Mitglieder von Richterräten, ein Geschäftsleiter, eine Vertreterin und zwei Vertreter von Berufsverbänden der Richter- und Rechtspflegerschaft und der Präsident der Hanseatischen Rechtsanwaltskammer zu Anforderungen und Umsetzungsmodellen des Justizmanagements Stellung genommen haben. Darüber hinaus hat der Ausschuss von einem erweiterten Kreis von Personen schriftliche Stellungnahmen eingeholt.

­ Als Ergebnis der Anhörungen kann eine große Einmütigkeit unter den Befragten festgestellt werden, dass für eine optimale Leitung der Gerichte und Staatsanwaltschaften grundlegend erweiterte Kenntnisse und Erfahrungen erforderlich sind.

­ Konsensfähige Ansätze waren weiterhin die Notwendigkeit einer kontinuierlichen Personalentwicklung, Fortbildung und Ausbildung im Bereich Gerichtsmanagement unter anderem an der Niedersächsischen Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege in Hildesheim, an der auch die Rechtspflegeranwärterinnen und -anwärter aus Hamburg ausgebildet werden.

­ Unterschiedliche Auffassungen wurden dagegen zur organisatorischen Einbindung eines Gerichtsmanagements deutlich. Von einigen Teilnehmern wurde eine Gleichordnung zwischen Gerichtsleitung und Gerichtsmanagement als vorstellbar erachtet. Mehrere Teilnehmerinnen und Teilnehmer haben explizit ihre Gesprächsbereitschaft über die Einführung eines von Präsidentin bzw. Präsident des Gerichts weisungsabhängigen und damit in die Hierarchie integrierten Gerichtsmanagements über oder auch neben der Geschäftsleitung herausgestellt. Andere Teilnehmerinnen und Teilnehmer hielten demgegenüber bloße Qualifizierungsmodelle für ausreichend.

Über die Befassung der Bürgerschaft hinaus sind folgende Entwicklungen hervorzuheben:

­ In Vorbereitung einer länderübergreifenden Arbeitsgruppe sind in der Justizbehörde unter Beteiligung sachkundiger Vertreter aus Gerichten mögliche Modelle und Anforderungsprofile erarbeitet worden. Die Ergebnisse sind durch den Staatsrat der Justizbehörde in der Arbeitsgruppe und ­ in seitdem laufend weiterentwickelter Form ­ im Juni 1998 in Trier sowie im Juni 1999 in Wustrau auf Tagungen der Deutschen Richterakademie vorgestellt worden. Nach Vorlage des Berichts der länderübergreifenden Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen" ist die Thematik „Justizmanagement" weiterhin Gegenstand einer ­ inzwischen länderoffenen ­ Arbeitsgruppe der Staatssekretärinnen und -sekretäre bzw. Staatsräte und -rätinnen auf der Ebene der Justizministerkonferenz.

­ Das Amtsgericht und das Landgericht Hamburg haben in Workshops und Arbeitsgruppen konkrete Schritte zur Verbesserung der bisherigen Aufgabenzuordnungen sowie der Kommunikation und Kooperation auf der Ebene des gehobenen Dienstes unterhalb der Ebene der Geschäftsleitungen erarbeitet und teilweise bereits umgesetzt.

­ Auf Initiative des Verwaltungsgerichts Hamburg wurde als Pilotprojekt die Funktion einer Verwaltungsdirektorin bzw. eines Verwaltungsdirektors mit übergreifenden Managementaufgaben und der Besoldung A14/Rl im März 1998 hamburgweit im öffentlichen Dienst ausgeschrieben. Die Besetzung dieser Position ließ sich dann jedoch nicht realisieren, weil das Einvernehmen aller zu beteiligenden Einheiten innerhalb und außerhalb der Justiz über die konkrete Ausgestaltung der Position und die nötigen formalen Voraussetzungen zum damaligen Zeitpunkt nicht herstellbar war.

­ Bei der Staatsanwaltschaft Hamburg hat die Lenkungsgruppe des Projekts „Neuorganisation und Automationsunterstützung der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Hamburg" (vgl. die umfassende Stellungnahme des Senats zu dem Ersuchen der Bürgerschaft „Modernisierung der Staatsanwaltschaften", Drucksache 16/2482) ein Konzept zur Reorganisation der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Hamburg beschlossen. Wegen der quantitativ und qualitativ erheblich gewachsenen Managementanforderungen der Staatsanwaltschaft im Zuge der Dezentralisierung soll in diesem Rahmen ein in die Abteilungen Allgemeine Verwaltung, Haushalt und Controlling, Personal sowie IuK-Technik gegliederter Zentralbereich neu aufgebaut werden, der übergreifende Steuerungs- und Serviceleistungen für alle neu gebildeten Hauptabteilungen erbringen soll. Für die Leitung dieses Bereichs durch eine Geschäftsleitung bzw. eine Verwaltungsdirektorin oder einen Verwaltungsdirektor wird ein erheblich erweitertes Anforderungsprofil mit Blick auf betriebswirtschaftliche und haushaltsrechtliche Kompetenzen sowie weitgehende Kenntnisse in elektronischer Datenverarbeitung und Projektmanagement skizziert.

Auch in der wissenschaftlichen Debatte ist das Thema eines professionellen Justizmanagements in jüngster Zeit wiederholt und teilweise im Rahmen weitreichenderer Überlegungen zu notwendigen strukturellen Veränderungen der Gerichtsorganisation (vgl. z. B. Röhl, DRiZ 1998, 241 ff.; Berlit, Kritische Justiz 1999, 58 ff., kritisch dagegen Lindemann, ZRP 1999, 200 ff.; Mett, RpflBl. 1999, 26 ff.) aufgegriffen worden.

2. Modelle eines professionellen Justizmanagements

Nach Auswertung der bisherigen Erkenntnisse und Praxiserfahrungen und unter Heranziehung von Ansätzen, die sich in der Privatwirtschaft und in öffentlichen Unternehmen und ausgegliederten Bereichen bewährt haben, sind aus Sicht des Senats für größere oder mit Aufsichtsfunktionen ausgestattete Gerichte und Staatsanwaltschaften drei Konzepte für ein professionelles Justizmanagement grundsätzlich geeignet. Gegenüber diesen ­ nachfolgend näher erläuterten ­ Modellen erscheinen einerseits reine Qualifizierungsmodelle ohne strukturelle Veränderungen als nicht ausreichend. Andererseits wäre ein noch weitergehendes ­ an die niederländischen Erfahrungen mit dem 1989 eingeführten, aber in der Praxis nicht bewährten und deshalb wieder aufgegebenen „Directeur Gerechtelijke Ondersteuning" (DGO) als dem Justizministerium unterstelltem und damit extern weisungsabhängigem Manager anknüpfendes ­ Modell mit dem Grundsatz einer weitgehenden Selbstverantwortung von Gerichten und Staatsanwaltschaften für ihre Verwaltung und der Beschränkung der aufsichtsführenden Ministerien auf zentrale Steuerungsfunktionen nicht vereinbar. Aus dem gleichen Grund belassen alle nachfolgend vorgestellten Modelle die Verantwortung für die Geschäftsverteilung ausdrücklich bei den Gerichtspräsidien.

a) Doppelspitze:

Das hinsichtlich der Kompetenzen eines professionellen Justizmanagements am weitesten reichende Modell stellt eine echte „Doppelspitze" aus Präsidentin bzw. Präsidenten des Gerichts/Leitung der Staatsanwaltschaft einerseits und Justizmanagerin bzw. Justizmanager andererseits mit strikt voneinander getrennten Aufgabenbereichen dar. Danach wären die Leitungen der Gerichte/Staatsanwaltschaften verantwortlich für den Bereich der materiellen Rechtsprechungs- (Gerichte) bzw. Strafverfolgungstätigkeit (Staatsanwaltschaften). Die Verantwortung für die gesamte Verwaltung läge beim Justizmanagement.

Die Vorteile dieses Modells liegen in der klaren und transparenten Trennung zwischen den Tätigkeitsfeldern und damit in der Chance, die materiellen Aufgaben der Justiz konsequent von verwaltungsorientierten Tätigkeiten zu entlasten und damit potentiell effektiver wahrnehmen zu können.

Diesen Vorteilen stehen aber gravierende Nachteile gegenüber: die Gefahr gegenseitiger Blockaden zwischen Rechtsanwendungs- und Verwaltungsbereich und einer Schwächung der Leitungen von Gerichten und Staatsanwaltschaften im Innen- wie im Außenverhältnis sowie in letzter Konsequenz die subjektive Befürchtung, die Präsidentinnen und Präsidenten der Gerichte und der Leitungen der Staatsanwaltschaften würden aus der mit ihrer Position verbundenen Gesamtverantwortung herausgedrängt ­ mit allen damit verbundenen Problemen für die Akzeptanz eines solchen Modells.

Zusätzlich wäre bei der in diesem Modell konsequenten Übertragung auch von Teilen der Dienstaufsicht auf das Justizmanagement die Notwendigkeit zur Änderung von Bundesgesetzen ­ zumindest von § 38 VwGO und § 31

FGO ­ wahrscheinlich.

Zusammenfassend erscheint das Modell einer echten „Doppelspitze" zwar grundsätzlich geeignet, eine Professionalisierung der Justizverwaltung zu befördern. Es sollte aber wegen der skizzierten Nachteile und Gefahren für die Rechtsanwendungsaufgaben der Justiz und des nicht konkretisierbaren Zeithorizonts für die eventuell notwendigen bundesgesetzlichen Änderungen nicht weiter verfolgt werden.

b) Vorstandsmodell:

Viele der bei einer Doppelspitze gegebenen Nachteile ließen sich durch ein Vorstandsmodell vermeiden, das nachfolgend für die Gerichte skizziert wird, sich aber entsprechend auch auf die Leitung der Staatsanwaltschaften übertragen lässt. Das Modell ist gekennzeichnet durch die gleichberechtigte Führung der Gerichtsverwaltung durch einen Vorstand aus Präsidenten bzw. Präsidentin und Justizmanagerin bzw. Justizmanager mit arbeitsteiliger Ressortzuständigkeit bei gemeinsamer Gesamtverantwortung. Ein solches Vorstandsmodell würde sich unter Nutzung in der Privatwirtschaft bewährter Strukturen weitgehend an Erfahrungen aus der Leitung von Hochschulen, Forschungseinrichtungen oder Krankenhäusern anlehnen ­ mithin von Einrichtungen, bei denen die Wahrnehmung der materiellen Aufgaben ebenfalls von verfassungsmäßig statuierter (Hochschulen, Forschungseinrichtungen) oder zumindest professionell unerlässlicher (Krankenhäuser) Unabhängigkeit geprägt ist.

Innerhalb des zweiköpfigen Vorstands ­ in dem die Präsidentin bzw. der Präsident als „primus inter pares" den Vorsitz führt ­ ist eine Aufgabenverteilung sinnvoll, die der Präsidentin bzw. dem Präsidenten z. B. die Aufgaben der Dienstaufsicht über das richterliche Personal, die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit und des Qualitätsmanagements zuweist, während die Justizmanagerin bzw. der Justizmanager Budgetierung und Controlling, IuK-Management sowie die Dienstaufsicht über das nichtrichterliche Personal wahrnimmt.

Bei Nichteinigung des Vorstands im Konfliktfall stünden die Justizbehörde und der Präsident des Oberlandesgerichts als Moderationsinstanz zur Verfügung. Die Erfahrungen aus Privatwirtschaft und öffentlichen Unternehmen sprechen allerdings dafür, dass allein die Existenz einer solchen Moderationsinstanz den Kooperationsund Einigungsdruck zwischen den Mitgliedern des Vorstands stärkt.

Die Einrichtung des Vorstands wäre sinnvollerweise durch die Schaffung einer Gerichtsversammlung zu begleiten, die aus Präsidium, Personal- und Richterrat zu besetzen wäre, der der Vorstand regelmäßig berichtspflichtig ist und die Stellungnahmen zu Vorschlägen der Justizbehörde für die Besetzung der Stelle der Justizmanagerin bzw. des Justizmanagers abgeben kann. Diese Gerichtsversammlung wäre ein geeignetes Mittel, den mit dem Vorstandsmodell verbundenen Selbstverwaltungsansatz für die Gerichte zu stärken und die Binnentransparenz über Managemententscheidungen zu erhöhen.

Nicht zu den Aufgaben des Vorstands würden die weiterhin dem Präsidium nach dem GVG zugewiesene Geschäftsverteilung und diejenigen Aufgaben zählen, die dem Präsidenten bzw. der Präsidentin nach dem GVG als sog. justizförmige Verwaltungsakte anvertraut sind.

Der größte Vorteil dieses Modells ist die Ergänzung der unverzichtbaren und als Gesamtverantwortung weiterhin gesicherten richterlichen Führungskompetenz um eine gleichermaßen notwendige betriebs- und verwaltungswirtschaftliche Kompetenz. Die Gesamtverantwortung und die Moderationsregelung begegnen der Gefahr der Blockade zwischen materiellen und Verwaltungsinteressen. Durch die Gerichtsversammlung werden alle Personalgruppen in die Selbstverwaltung und die Besetzung der Spitze des Justizmanagements einbezogen, gleichzeitig wird eine effektive Kontrolle des Vorstands gewährleistet.

Auch das Vorstandsmodell weist einige Nachteile auf:

Die gegenüber der echten Doppelspitze zwar abgemilderte, aber dennoch tiefgreifende Änderung der bisherigen Struktur dürfte auf erhebliche Akzeptanzprobleme nicht zuletzt bei Richterinnen und Richtern stoßen. Zudem stellen sich je nach der konkreten Ausgestaltung schwierige Rechtsfragen mit Blick auf unter Umständen notwendige Änderungen zumindest der landesgesetzlichen Vorschriften der §§ 22, 23 und 24 HmbAGGVG.

Insgesamt bietet ein Vorstandsmodell jedoch erhebliche Vorteile für den Aufbau eines professionellen Justizmanagements bei gleichzeitiger Sicherung der Verantwortung der bisherigen Leitungsstruktur von Gerichten und Staatsanwaltschaften. Insofern ist die in Frage 2 des bürgerschaftlichen Ersuchens aufgeworfene Frage aus den zuvor genannten Gründen eindeutig zu bejahen. Es bestehen aber noch erhebliche und mit Blick auf die Akzeptanz eines solchen Modells und damit der weiteren erfolgreichen Modernisierung von Gerichten und Staatsanwaltschaften durch das Gesamtprojekt „Justiz 2000" im Ergebnis zumindest offene Diskussionserfordernisse sowie rechtliche Risiken hinsichtlich einzelner Ausgestaltungsmöglichkeiten, die eine kurzfristig erfolgreiche Umsetzung als nicht sicher erscheinen lassen.

c) Integriertes Justizmanagement Ziele und Anforderungsprofil eines professionellen Justizmanagements lassen sich sehr weitgehend auch in einem Modell verwirklichen, in dem die gegenüber den heutigen Geschäftsleitungen nach Status und Kompetenzen deutlich herausgehobene Position einer Justizmanagerin bzw. eines Justizmanagers geschaffen wird, die der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Gerichts/der Leitung der Staatsanwaltschaft unmittelbar unterstellt ist.