Die Behörden nutzen die bestehenden Instrumente zur Steuerung ihrer Budgets aus Globaltiteln noch nicht ausreichend

Baubehörde und andere Steuerung von Hochbaumaßnahmen in Globaltiteln

Die Veranschlagung von Hochbaumaßnahmen im Baubudget einer Behörde ermöglicht zeitnahe und bedarfsgerechte Entscheidungen über die Priorität. Dieses Verfahren stellt aber höhere Anforderungen an die Steuerung der Mittel.

Die Behörden nutzen die bestehenden Instrumente zur Steuerung ihrer Budgets aus Globaltiteln noch nicht ausreichend. Mängel bei der Aufstellung der Raumprogramme, Bau- und Kostenunterlagen und Kostenermittlungen können zu vermeidbaren Mehrkosten führen. Die Kostenstandsmeldungen in Verbindung mit der Terminplanung sind als Steuerungsinstrumente noch nicht im vollen Umfang genutzt worden.

Zurück Rahmenbedingungen

Zeitgleich mit der Reorganisation der staatlichen Hochbauverwaltung werden seit dem 01.01.1995

Hochbaumaßnahmen regelhaft in Globaltiteln veranschlagt. In einem Globaltitel sind mehrere Baumaßnahmen vorgesehen. Die geplanten Baumaßnahmen werden entsprechend ihrer Priorität von den Bedarfsträgern aufgelistet. Die Prioritätenliste ist für die Mittelbewirtschaftung nicht verbindlich. Sie ist der Finanzbehörde zum Haushaltsvoranschlag zuzuleiten. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln mit globaler Zweckbestimmung ermöglicht es, zeitnahe Entscheidungen über Hochbaumaßnahmen zu treffen, die Mittel flexibel einzusetzen und damit die Prioritäten unterjährig zu verändern.

Bei der Globalveranschlagung entfällt für die einzelne Maßnahme die Notwendigkeit zur Aufstellung einer Haushaltsunterlage -Bau(HU-Bau) entsprechend § 24 Abs. 4 LHO. Dafür ist nach den Regelungen der Vorläufige Verwaltungsvorschriften Bau (VV -Bau-) eine Bau- und Kostenunterlage mit einer Kostenberechnung nach DIN 276 zu erstellen. Damit sollen in einem vereinfachten Verfahren Umfang, Qualität und Kosten des aus dem Globaltitel zu finanzierenden Bauvorhabens konkretisiert werden. Die Bau- und Kostenunterlage ist nicht - wie die HU-Bau - zur Veranschlagung der Maßnahme im Haushalt erforderlich, sondern sie soll dazu dienen, die verfügbaren Mittel sparsam, wirtschaftlich und auskömmlich zur Erfüllung des Budgetzwecks einzusetzen.

Bei Raumprogrammen bis 1.000 m² Nutzfläche (NF) entscheiden die Behörden eigenverantwortlich nach Maßgabe der Richtlinien.

Raumprogramme mit mehr als 1.000 m² NF waren bis 1999 der Finanzbehörde - Amt für Organisation und zentrale Dienste - zur Anerkennung vorzulegen, auch wenn Musterraumprogramme für die Nutzungsart bestehen. Mit der Änderung der Bauprogrammrichtlinien zum 01.03.1999 sind auch diese in eigener Zuständigkeit von der jeweiligen Behörde zu prüfen. Eine zentrale Instanz zur Prüfung der Raumbedarfe ist entfallen.

Neben der Bau- und Kostenunterlage, die die Sollvorgabe für die Maßnahme bildet, sind für die Bewirtschaftung des Globaltitels die Steuerung der Projekt-, Termin- und Ablaufplanung sowie die Kostenkontrolle der einzelnen Baumaßnahmen erforderlich.

Diese Aufgaben lagen vor der Einführung des PROBAU-Verfahrens im wesentlichen bei den Baudienststellen. Mit der Globalveranschlagung ging die Zuständigkeit der Kostenplanung und -kontrolle für das gesamte Baubudget auf die Fachbehörden über. Die Baudienststellen haben die Aufgabe, der jeweiligen Fachbehörde mit der Kostenstandsmeldung terminbezogen den voraussichtlichen Mittelbedarf für die einzelnen Baumaßnahmen anzugeben. Die Fachbehörden haben den gemeldeten Mittelbedarf für die Einzelmaßnahmen auszuwerten, in ihr Kostenkontrollsystem für das Budget aufzunehmen und in der Rückkopplung mit den Baudienststellen den Bauablauf der Einzelmaßnahmen und damit das Budget zu steuern.

Zurück Bau- und Kostenunterlagen

Der Rechnungshof hat bei mehreren Behörden anhand von elf global veranschlagten Baumaßnahmen mit Baukosten von 0,5 bis 12 Mio DM untersucht, ob die Bau- und Kostenunterlagen die sparsame und wirtschaftliche Steuerung der Mittel unterstützt haben. Bei der Aufstellung der Bau- und Kostenunterlagen sind im Zusammenhang mit der Entwurfsplanung und Kostenberechnung insbesondere folgende Mängel festgestellt worden:

Behörde für Wissenschaft und Forschung / Universitäts-Krankenhaus Eppendorf, Kulturbehörde, Justizbehörde, Behörde für Inneres

- Genehmigte Raumprogramme von Maßnahmen wurden überschritten. Die Gründe für den Mehrbedarf wurden nicht dokumentiert und eine nachträgliche Genehmigung nicht eingeholt. In den geprüften Fällen wurde dadurch ein erhöhtes Bauvolumen von mindestens 2,3 Mio DM berechnet.

- Umfang und Qualität der Bau- und Kostenunterlagen entsprachen größtenteils nicht den Regelungen in Nr. 2 der VVBau „Veranschlagung und Bewirtschaftung der Einnahmen und Ausgaben". Neben unvollständigen Erläuterungsberichten waren die Kosten z.T. entweder unvollständig oder zu hoch berechnet. Dies wurde im Rahmen von Plausibilitätsprüfungen durch die Bedarfsträger nicht erkannt. Dadurch wurden unzutreffende Kosten vorgesehen.

- Für eine Maßnahme, die in einem Gebäudebereich und aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten zusammenhängend durchgeführt werden sollte, wurden mehrere Bau- und Kostenunterlagen über Teilbereiche angefertigt. Der Zusammenhang der Leistungen wurde nicht übersichtlich dargestellt.

Die Behörden haben die Begründungen für die Überschreitungen der genehmigten Raumprogramme im Rahmen der Entwurfsplanung nicht dokumentiert. Eine Überschreitung ist jedoch nicht zulässig („Bauprogramm" Nr. 7.3); für eine nachträgliche Genehmigung wären solche Begründungen erforderlich gewesen. Durch die zusätzlich geplanten Nutzflächen sind für diese Maßnahmen Mittel vorgesehen worden, die sonst im Rahmen des Budgets für andere Maßnahmen verfügbar gewesen wären.

Die Plausibilitätsprüfungen der Bau- und Kostenunterlagen durch die Bedarfsträger waren nicht ausreichend. In einem Soll/Ist - Vergleich hätte die Planung anhand des Raumprogramms überprüft werden müssen. Außerdem hätten zur Einhaltung des Kostenrahmens bei Neubauten Vergleichsberechnungen nach der Kostenflächenarten-Methode (KFA-Methode) durchgeführt werden können. Durch überhöhte Kostenberechnungen werden nicht benötigte Mittel gebunden. Dadurch werden im Budget vorgesehene weitere dringende Projekte in die Zukunft verlagert oder verhindert.

Die Aufsplittung einer Maßnahme in mehrere Teilmaßnahmen mit einzelnen Bau- und Kostenunterlagen führt zu zusätzlichen Baukosten und höheren Baunebenkosten und damit zu einer unwirtschaftlichen Bauabwicklung. Dadurch wird den Zielen des Budgets, die Mittel wirtschaftlicher und effektiver einzusetzen, nicht entsprochen.

Die Prüfungsfeststellungen des Rechnungshofs betreffen einzelne Bauvorhaben bei einzelnen Bedarfsträgern. Hieraus kann nicht generell auf die Aufgabenwahrnehmung aller Behörden geschlossen werden. Der Rechnungshof hält es jedoch für geboten, dass die Feststellungen von den Bauherren zum Anlaß genommen werden, darauf hinzuwirken.