Führung und Wandel

Das Zusammenwirken der Elemente soll einen optimalen Führungsprozess gewährleisten, der sowohl die Leistungsfähigkeit der Organisation als auch die Zufriedenheit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter fördert. Elemente des in der Polizei angewendeten Kooperativen Führungssystems sind:

a) Delegation von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung,

b) Beteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter,

c) Herstellen von Transparenz der Führungsmaßnahmen,

d) Repräsentation des eigenen Dienstbereiches,

e) Zielorientierte Kontrolle,

f) Objektive Leistungsbewertungen.

Vorgesetzte aller Ebenen müssen ihren Verpflichtungen zur Sinngebung, Zielklarheit und umfassenden Information, zur sachorientierten Argumentation, inhaltlich klaren Führung sowie zur Dienstaufsicht in einem Klima des Vertrauens, der Offenheit und des „Sich-Kümmerns" gerecht werden. Dazu stellt das Kooperative Führungssystem einen Rahmen dar. Die aus seinen Grundprinzipien abgeleitete konkrete Führungstätigkeit muss dabei sowohl der dienstlichen Funktion, den individuellen Bedürfnissen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, den jeweiligen Aufgaben sowie den situativen Rahmenbedingungen gerecht werden. Entsprechend ergeben sich im Einzelfall deutliche Unterschiede bei der Anwendung der Elemente.

Die Polizei hat in den letzten Jahren unterschiedliche Wege beschritten, um die Qualität der Führungsarbeit auf den unterschiedlichen Ebenen weiter zu steigern. Bei den Maßnahmen zur Modernisierung der Polizeiorganisation wurden und werden die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in größtmöglichem Umfang beteiligt, um ihre Erfahrungen und ihr Wissen für eine Ergebnisoptimierung zu nutzen, aber auch um die Identifikation mit den Ergebnissen und damit die Zufriedenheit zu steigern. Die möglichst weitgehende Einbeziehung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Entscheidungen zur Herstellung von Transparenz, Identifikation und Zufriedenheit, aber auch zur Verbesserung der Entscheidungen ist Gegenstand des Führungshandelns der Vorgesetzten in der Polizei.

Mit der Einrichtung von Polizeikommissariaten ist eine Stärkung der Aufgaben, Kompetenzen und der Verantwortung der Dienststellenleiterinnen bzw. -leiter und ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im örtlichen Bereich eingeleitet worden. Verstärkt wird dies durch die Einführung der Elemente des Neuen Steuerungsmodells, durch die eine weitere Qualitätssteigerung im Führungsprozess erreicht werden soll.

Das seit 1995 fortgeführte Projekt „Führung und Wandel" soll zu einer Verbesserung des Informationsaustausches und der Kontakte zwischen den verschiedenen Hierarchieebenen beitragen und damit auch eine verbesserte Kritikumsetzungsfähigkeit fördern. Auch dies dient der Stärkung Kooperativer Führung. Die unmittelbare Kommunikation zwischen den Vorgesetzten, aber auch zu den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern verschiedener Ebenen wird durch die Arbeit und die Umsetzung der Erkenntnisse dieses Projektes gefördert.

Führung durch Vorgesetzte muss sich dabei in erster Linie in der täglichen Arbeit der Polizei bewähren.

Besondere Anforderungen an die Führungsarbeit von Vorgesetzten ergeben sich in Bereichen, in denen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in besonderer Weise Konflikten, Belastungen oder Unsicherheit ausgesetzt sein können. Dazu gehören beispielsweise polizeiliche Maßnahmen zur Eindämmung offener Drogenszenen und die damit verzahnte Bekämpfung der Dealerebenen unterschiedlichster Qualität, die Arbeit im Bereich sozialer Brennpunkte aber auch der Umgang mit Menschen aus fremden Kulturen.

Das Kooperative Führungssystem in der Polizei ­ eingebettet in die Grundsätze der Inneren Führung ­ basiert nicht auf dem Prinzip Befehl und Gehorsam, sondern entspricht den Anforderungen in einem modernen, demokratischen Gemeinwesen. Angesichts der besonderen und sich verändernden Belastungen für die Polizei in der Großstadt bleibt die Verbesserung der konkreten Führungsqualität jedoch eine Daueraufgabe für die Führungsverantwortlichen aller Ebenen. Sie stellt eine ständige subjektive Herausforderung dar. Das Erreichen der gesteckten Ziele wird durch die Organisationsentwicklung wesentlich gefördert.

2. Empfehlungen der Polizeikommission Nachstehend wird auf die unter Ziffer 6 des Berichts der Polizeikommission enthaltenen, unter Ziffer 9 zusammengefassten Empfehlungen eingegangen.

Ausschöpfung dienstrechtlicher Möglichkeiten Empfehlung (Seite 48, Ziffer 6.1, 1. Spiegelstrich): „Die Polizeikommission empfiehlt, bei Beschwerden über polizeiliches Fehlverhalten die dienstrechtlichen Möglichkeiten voll auszuschöpfen." Stellungnahme:

Das Disziplinarrecht dient der Aufrechterhaltung der Ordnung in der öffentlichen Verwaltung. Ziel ist es, die Funktionsfähigkeit des Beamtentums zu erhalten und sein Ansehen zu wahren. Disziplinarmaßnahmen sind das Mittel zur Erreichung dieses Zwecks. Sie enthalten entweder eine Pflichtenmahnung oder führen zur Lösung des Beamtenverhältnisses. Sie dienen nicht der Vergeltung oder Sühne. Die disziplinarrechtliche Würdigung eines Sachverhaltes durch die Disziplinarvorgesetzten stellt dabei eine durch das Disziplinarrecht und die einschlägige Rechtsprechung gebundene Entscheidung dar, die sich am Zweck des Disziplinarrechts orientieren muss. Die Frage, ob eine Einstellung im Disziplinarverfahren gerechtfertigt war oder nicht, kann daher nur in Kenntnis aller Umstände des Einzelfalles beantwortet werden. Dazu gehört auch das gesamte bisherige dienstliche Verhalten des Beamten und die Entscheidungen der Vorgesetzten und Gerichte in vergleichbaren Fällen. Dabei ist davon auszugehen, dass die Einstellung eines Strafverfahrens nicht zwingend auch das Nichtvorliegen eines Dienstvergehens indiziert. Dies ergibt sich daraus, dass die strafrechtliche und disziplinarrechtliche Betrachtung des Verhaltens von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten schon auf Grund der unterschiedlichen Natur der Rechtsgebiete grundsätzlich zu trennen ist. Gleichwohl bestehen auf Grund des Umstandes, dass strafrechtliche Ermittlungen gegen Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte in der Regel mit parallelen disziplinarrechtlichen Ermittlungen einhergehen, rechtlich begründete Abhängigkeiten zwischen den Ermittlungen.

Die Frage, ob ein Dienstvergehen vorliegt, ist in jedem Fall im Anschluß an das Strafverfahren zu prüfen. Dabei müssen nicht alle Prüfschritte schriftlich im Disziplinarvorgang dokumentiert werden. Ein etwaiger disziplinarer

Überhang zum Beispiel kann nur dann vorliegen, wenn das Fehlverhalten unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt einen Straftatbestand erfüllt. Erst wenn ein disziplinarer Überhang bejaht wird, erfolgt eine Dokumentation im Disziplinarvorgang. Eine Determinierung der Ergebnisse des Disziplinarverfahrens durch die Ergebnisse eines vorangegangenen Strafverfahrens ist dabei in zweifacher Hinsicht möglich. Zum Einen kann in einem erlassenen Urteil der Gesamtsachverhalt bereits soweit berücksichtigt worden sein, dass eine zusätzliche Pflichtenmahnung nicht mehr zu begründen ist, zum Anderen kann der Disziplinarvorgesetzte auf eine im Strafverfahren erfolgte Sachverhaltsfeststellung auch dann zurückgreifen, wenn durch diese belegt wird, dass ein Dienstvergehen nicht festzustellen ist.

Es ist davon auszugehen, dass die Disziplinarvorgesetzten der Polizei in den Fällen, in denen disziplinare Maßnahmen erforderlich sind, die disziplinarrechtlichen Möglichkeiten ausschöpfen. Die kritische Auseinandersetzung mit diesem Punkt ist eine Daueraufgabe.

Klärung und Verständigung bei Beschwerden Empfehlung (S. 48, Ziffer 6.1, 2. Spiegelstrich): „Die Polizeikommission empfiehlt, bei Beschwerden über polizeiliches Fehlverhalten unabhängig von der straf- und disziplinarrechtlichen Würdigung eine Klärung und Verständigung zwischen der Polizei und Bürgerinnen und Bürgern herbeizuführen." Stellungnahme:

Zu den zur frühzeitigen Erkenntnis von Problemlagen und ggf. Fehlentwicklungen in der Polizei geschaffenen Einrichtungen gehört neben der anerkannten Arbeit des Dezernates Interne Ermittlungen (DIE) die Arbeit der innerhalb des Leitungsstabes des Polizeipräsidenten eingerichteten Zentralen Beschwerdestelle der Polizei. Zu nennen sind ebenso der seit April 1996 bestehende Gesprächskreis „Unsere Polizei" (vormals: „Gesprächskreis Frühwarnsystem"), dem Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verschiedener Dienststellen und Hierarchieebenen sowie die Polizeiseelsorger angehören. Dazu gehört auch eine Koordinierungsrunde, die sich außerhalb bestehender hierarchischer Strukturen zusammengefunden hat, um Erfahrungen, Erkenntnisse und Beobachtungen von Dienstvorgesetzten mit den genannten Institutionen auszutauschen und damit die Sensibilität für eigene Wahrnehmungen zu erhöhen und gegebenenfalls Hilfestellung für den eigenen Verantwortungsbereich zu erlangen bzw. anzubieten.

Bürgerinnen und Bürger haben an polizeiliche Arbeit mehr oder weniger konkrete Erwartungen, die sich auf Grund ihrer jeweiligen Bedürfnisse bilden. Beschwerden sind eine Reaktion auf wahrgenommene Unterschiede zwischen diesen eigenen Erwartungen und erlebter Polizeiarbeit, sie sind die Äußerungen von Unzufriedenheit.

Gegenüber der Polizei werden Beschwerden in der Regel mit dem Zweck geäußert, auf ein subjektiv empfundenes Verhalten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Polizei bzw. auf Sicherheitsdefizite aufmerksam zu machen, Wiedergutmachung für die erlittene Beeinträchtigung zu erreichen oder eine Änderung des kritisierten Verhaltens oder Zustands zu bewirken. Die Frage der sachlichen Berechtigung von Beschwerden sollte für den Umgang mit Beschwerdeführerinnen / Beschwerdeführern und den vorgetragenen Sachverhalten jedoch nicht allein von zentraler Bedeutung sein. Diesem Umstand wird bereits u. a. dadurch Rechnung getragen, dass die Polizei offensiv das Gespräch mit Beschwerdeführerinnen / Beschwerdeführern sucht. Da die Polizei sich als Dienstleistungsorganisation versteht, orientiert sie sich auch an den Erwartungen und an dem Ärger der Bürgerinnen und Bürger. Dabei ist zunächst nicht wichtig, ob die Beschwerde nach objektiven Maßstäben berechtigt ist, sondern dass die Beschwerdeführerin bzw. der Beschwerdeführer mit der Dienstleistung unzufrieden ist und die Beschwerde subjektiv für begründet hält.

Diese Orientierung auf einen bürgernahen Umgang mit Beschwerden ist noch nicht überall im wünschenswerten Maße umgesetzt. Die Polizei optimiert daher derzeit auf unterschiedlichen Ebenen (unter Einbindung der Zentralen Beschwerdestelle beim Leitungsstab des Polizeipräsidenten) den Umgang mit Bürgerkritik in dem oben beschriebenen Sinne. Bis dies in der Organisation zum Selbstverständnis wird, bedarf es einer gewissen Zeit, die entsprechende Umstellungsprozesse naturgemäß benötigen.

So wünschenswert es grundsätzlich ist, auf den subjektiven Eindruck der Anzeigenden oder des Anzeigenden mit dem Ziel einer Klärung und Verständigung einzugehen, so sind bei straf- oder disziplinarrechtlich relevanten Sachverhalten allerdings auch erhebliche Zielkonflikte nicht zu übersehen, die sich für beide beteiligten Seiten ergeben können. Solange das Strafverfahren nicht abgeschlossen ist, kann von Seiten der Bürgerinnen und Bürger und muss von Seiten der beteiligten Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten jede möglicherweise belastende Äußerung im Rahmen eines Verständigungsgespräches in das Strafverfahren eingebracht werden. Die Möglichkeit einer beiderseitigen Verständigung ist hierdurch eingeschränkt.

Ein weiterer Zielkonflikt ist zwischen der Forderung nach Verständigung und der Forderung der Polizeikommission zu sehen, die Möglichkeiten des Disziplinarrechts gegenüber den Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten voll auszuschöpfen. Zwar ist auch hier eine auf Verständigung angelegte Auseinandersetzung mit den Bürgerinnen und Bürgern wünschenswert. Ein laufendes Disziplinarverfahren, in dem die disziplinarrechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft werden sollen, wird sich aller Voraussicht nach aber eher hemmend auf den Dialog der betroffenen Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten mit den Bürgerinnen und Bürgern auswirken.

Einrichtung eines Fonds Empfehlung (S. 48 f., Ziffer 6.2, 1. Spiegelstrich): „Die Polizeikommission empfiehlt die Einrichtung eines Fonds für Entschädigungszahlungen. Schwere, durch polizeiliches Handeln verursachte körperliche Schäden könnten durch freiwillige Schmerzensgeldzahlungen abgemildert werden, wenn die Voraussetzungen für einen gesetzlichen Anspruch nicht gegeben sind." Stellungnahme: Personen, gegen die die Polizei in der Annahme, es handele sich um Störer oder Verdächtige, Zwangsmaßnahmen ergriffen hat und die dadurch körperliche oder materielle Schäden erlitten haben, erhalten bei Vorliegen der entsprechenden rechtlichen Voraussetzungen eine Entschädigung. Liegen die rechtlichen Voraussetzungen für eine Entschädigungszahlung nicht vor, ist nach der derzeitigen Rechtslage eine Entschädigungszahlung nicht zulässig. Der Senat stimmt der Polizeikommission zu, dass eine solche Situation für betroffene Bürgerinnen und Bürger insbesondere bei erheblichen körperlichen oder materiellen Schädigungen zu einem Vertrauensverlust in die staatliche Integrität und den Rechtsstaat führen kann.

Die Einführung eines Entschädigungsfonds, aus dem zumindest bei gravierenden körperlichen Schäden eine angemessene Entschädigung für Betroffene auch außerhalb des staatshaftungsrechtlichen Anspruchs nach Billigkeitserwägungen möglich wäre, erschiene vor diesem Hintergrund erwägenswert. In diesem Zusammenhang müsste jedoch noch detailliert geprüft werden, ob und ggf. in welcher Weise der Intention der Empfehlung gefolgt werden kann. Dabei sind die tatsächlichen Voraussetzungen (z. B. tatsächlicher Bedarf einer institutionellen Regelung) genau so zu prüfen wie rechtliche Rahmenbedingungen (Abgleich mit anderen Entschädigungstatbeständen und Versicherungsleistungen sowie haushaltsrechtliche Vorgaben) und Fragen der Finanzierbarkeit.

Verbindliche Umsetzung einer Fachanweisung Empfehlung (S. 48 f., Ziffer 6.2, 2. Spiegelstrich): „Die Polizeikommission empfiehlt die verbindliche Umsetzung der „Fachanweisung für praxis- und einsatzorientierte Selbstverteidigung" zu gewährleisten, wonach Handschellen gegen das Zuziehen zu arretieren sind." Stellungnahme:

Der angemessene Umgang beim Anlegen von Handschellen entspricht den Regelungen der „Fachanweisung für die praxis- und einsatzorientierte Selbstverteidigung im Rahmen des einsatzbezogenen Trainings" vom 17. Mai 1998. Diese Fachanweisung stellt eine verbindliche Arbeitsgrundlage dar, nach ihr richten sich somit die diesbezüglichen Aus- und Fortbildungsmaßnahmen. Es ist jedoch zu beachten, dass bei der Anwendung unmittelbaren körperlichen Zwangs aus Gründen der Gefahrenabwehr ein Arretieren der Handfessel nicht immer gewährleistet werden kann; insbesondere bei heftiger körperlicher Gegenwehr einer Person ist eine Arretierung der Handfesseln tatsächlich nicht immer möglich. Die Bediensteten werden im Rahmen der Aus- und Fortbildung besonders auf dieses Problem hingewiesen.

Überprüfung von Qualifizierungs- und Unterstützungsmaßnahmen Empfehlung (S. 48 f., Ziffer 6.2, 3. Spiegelstrich): „Die Polizeikommission empfiehlt der Bürgerschaft mit Blick auf den Umgang mit ausländischen Bürgerinnen und Bürgern eine Überprüfung darüber zu veranlassen, ob die in der Drucksache 15/7564 ­ Bericht des Senats über Absichten und Umsetzung der Empfehlungen des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses „Hamburger Polizei"

­ vorgesehenen Qualifizierungs- und Unterstützungsmaßnahmen

­ umgesetzt worden sind,

­ heute noch ausreichen.

Sie empfiehlt darüber hinaus eine verpflichtende Teilnahme an diesen Angeboten." Stellungnahme:

Die Polizei hat in den letzten Jahren, auch vor dem Hintergrund der Ergebnisse des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses „Hamburger Polizei", eine Vielzahl von Maßnahmen mit dem Ziel ergriffen,

­ bürgernah zu arbeiten,

­ angemessen insbesondere in Stresssituationen zu handeln,

­ dienstleistungsorientiert zu arbeiten,

­ Konflikte sowohl intern wie auch mit anderen Institutionen zu lösen.

Um diese beispielhaft genannten Ziele zu erreichen, wurden folgende Maßnahmen ergriffen:

­ Stärkung der Kommunikation und Dialogfähigkeit durch gezielte Aus- und Fortbildung.

­ Verbesserung des Konfliktbewältigungsvermögens.

Neben den regelhaft stattfindenden Maßnahmen der Intensivierung der Führungsfortbildung, wie Dienststellenleiterseminaren oder Seminaren an der Polizeiführungsakademie sind besonders folgende, weitgehend im polizeiexternen Bereich durchgeführte, Maßnahmen zu benennen:

­ Das Projekt „Führung und Wandel" (Hamburgisches Institut für Arbeitswissenschaft und Organisationsentwicklung (HAO)) zur Steigerung des verantwortlichen Führungsverhaltens, der Erhöhung der internen Kritikumsetzungsfähigkeit und der Verbesserung der Qualität der Führungsarbeit wird seit 1995 kontinuierlich fortgesetzt. Dafür wurden 494 TDM aufgewendet.

­ 1995 und 1996 wurde die Studie „Risikokonstellationen im Polizeialltag" (multiethnische Konflikte) durchgeführt. Die Autoren (Prof. Dr. Heitmeyer u. a.) haben in einer mehr perspektivischen empirischen Studie das Verhältnis von Polizei und Fremden in Konfliktsituationen untersucht und abschließend Ansätze und Vorschläge zur Verminderung von Risikokonstellationen vorgelegt. Im Rahmen von sechs je einwöchigen entsprechenden Fortbildungsseminaren in den Dienststellen Polizeireviere (PR) 11, 15, 38, 21, 43 und 44 wurden insgesamt 164 Teilnehmer erreicht. Dafür wurden 195 TDM aufgewendet.

­ Das seit 1995 von Prof. Dr. Köpke, Völkerkundemuseum Hamburg, seit 1997 von Prof. Dr. Dr. Uhlig, Universität Hamburg (Fachbereich Orientalistik) durchgeführte Seminar „Intensivtraining Interkulturelle Kommunikation", hat die Ziele der Verbesserung des Verständnisses für andere soziale und kulturelle Verhaltensweisen, Erhöhung der eigenen Flexibilität und Toleranz gegenüber Verhaltensweisen aus anderen Kulturen. Erreicht werden sollen diese Ziele im Rahmen des fünftägigen Seminars durch ein Intensivtraining im Umgang mit unterschiedlichen Kulturen und Wertsystemen. An diesem Seminar haben insgesamt 393 Teilnehmer aus den Bereichen der Polizeidirektionen und der Landesbereitschaftspolizei teilgenommen. Für das Seminar wurden 378 TDM aufgewendet.

­ Das zur Zeit viertägige Seminar „Training der sozialen Kompetenz", das durch das „Institut für angewandte Kommunikation Hamburg" seit 1995 durchgeführt wird, stellt ein generelles Kommunikationstraining mit einem hohen Anteil praktischer Übungen zur Stärkung der persönlichen kommunikativen Kompetenz dar. An diesem Training haben bisher insgesamt 812 Teilnehmer aus den Polizeidirektionen und der Landesbereitschaftspolizei teilgenommen. Dafür wurden 193 TDM aufgewendet.

­ An den Tagesseminaren des Ausländerbeauftragten bzw.