Zuwendungscontrolling und Zuwendungskontrolle

Im Übrigen ist der Erstattungsanspruch der Behörde ab seiner Entstehung zu verzinsen (VV Nr. 8.5 zu § 44 LHO). In der ZuwendungsDV 1993 sind bestimmte Ausnahmen bei Leistungen mit Sozialhilfecharakter vorgesehen. Für andere Rückzahlungsverpflichtungen sei die gesetzlich vorgeschriebene Verzinsung vorzunehmen. Außerdem kann auf eine Verzinsung von Erstattungsansprüchen verzichtet werden, wenn der Zuwendungsempfänger nicht verbrauchte Zuwendungsmittel innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf des Förderzeitraumes selbständig zurückzahlt. Analoge Verfahrensanweisungen für die Rückforderung enthalten auch die ANBest-I/P und sind damit dem Zuwendungsempfänger regelmäßig bekannt.

3. Zuwendungscontrolling und Zuwendungskontrolle

Allgemeines Durchgängig unterscheidet die betriebswirtschaftliche Literatur zwischen Controlling und Kontrolle. „Die Bezeichnung Controlling ist mit dem deutschen Ausdruck Kontrolle nicht gleichzusetzen. Im angelsächsischen Sprachgebrauch heißt to control nämlich steuern, regeln. Aus diesem Verständnis heraus kann als Grundlage des Controlling die Kybernetik angesehen werden", also der Lehre von der Steuerung, insbesondere der Rückkopplung.

Nach Ansicht der meisten Autoren besteht Controlling im Sinne von Steuerung aus einer Verknüpfung von Planung und Kontrolle. Schierenbeck zufolge „liegen Controllingaufgaben in der Gestaltung und dem Ausbau von Planungs- und Kontrollsystemen, der Koordination der arbeitsteiligen Aktivitäten im Unternehmen und ihrer informatorischen Abstützung"2. In anderen Standardwerken finden sich folgende Ausführungen: „Controlling ist die Bereitstellung von Methoden... und Informationen für arbeitsteilig ablaufende Planungs- und Kontrollprozesse sowie die funktionsübergreifende Unterstützung und Koordination solcher Prozesse" und „Instrumente der Koordination durch das Controlling sind die Planung und Kontrolle... Gegenstände der Koordination innerhalb der Planung (Vorauskoordination) sind Planungsinhalte und plankonformes Handeln. Bei der Koordination durch Kontrolle (Feedbackkoordination) geht es um eventuelle Korrekturmaßnahmen bezüglich der Anpassung an Pläne und/oder der Änderung von Plänen. Damit die im Zusammenhang mit der Planung und Kontrolle anfallenden Steuerungsinformationen zwischen den Stellen ihrer Entstehung und Verwendung fließen können, bedarf es einer informationslogistischen Infrastruktur", also eines internen Berichtswesens.

ZuwendungsDV 1993, Nr. 8.2.4., vgl. auch oben Nr. 2.2.2.1. Regelungen zu Rückforderungen.

Haidekker, Alexander: Die kybernetische System- Informations- und Regelungstheorie als Grundlage des Controlling. In: Haberland, Günter: Handbuch des Controlling und Finanzmanagement - München: verlag moderne industrie 1975, S.125-146, hier S. 127; vgl. Ziegenbein, Klaus: Controlling.- Ludwigshafen: Kiehl

6. Auflage 1998, S. 23, demzufolge Controlling ein Steuerungssystem ist.

Kybernetik = Steuermannskunst.

Schierenbeck, Henner: Grundzüge der Betriebswirtschaftslehre.- München und Wien: Oldenbourg, 7. Auflage 1983, S. 104.

Ziegenbein (1998), S. 23, im Original teilweise hervorgehoben.

Ziegenbein (1998), S. 95, im Original teilweise hervorgehoben.

Demzufolge ist Controlling Steuerung und besteht aus einer zweckgerechten Verknüpfung von Planung und Kontrolle. Beide Controllingelemente spiegeln sich in einem Berichtswesen, also in Informationen wider. Anders ausgedrückt „umfasst Controlling (1) die Koordination im Sinne des Erarbeitens eines gemeinsamen Wirtschaftsplans...; (2) die Kontrolle der Plandurchführung durch ein internes Rechnungswesen, das damit zugleich Ausgangszahlen für die künftigen Planungstätigkeiten bereitstellt"2.

In Übereinstimmung mit der referierten Terminologie vermerkt Schneck zum Kontrollbegriff: „Abzugrenzen ist die Kontrolle und interne Revision vom Controlling. Während die Kontrolle lediglich Abweichungen festzustellen hat und deren Ursachen gegebenenfalls analysieren soll, versucht das Controlling, künftige Realisierungen aufgrund korrigierter Pläne zu steuern. Es ist damit nicht nur ein Kontroll-, sondern auch ein Steuerungsinstrument. Darüber hinaus kann Controlling auch bei der Entwicklung der strategischen Planung eingesetzt werden"2.

Da Kontrolle, dem Sprachgebrauch der Betriebswirtschaftslehre folgend, für sich genommen noch keine Steuerung beinhaltet, wird nachfolgend auch untersucht, ob es in der BAGS ein System zur Steuerung von Zuwendungen aus Planung, Durchführungskontrolle und erneuter Planung auf der Basis der Kontrollergebnisse gegeben hat. Denn die bloße Durchführung von Kontrollen bei den Zuwendungen, ob seitens der Innenrevision, des Rechnungshofs oder der Betriebswirtschaftlichen Abteilung, stellt kein Controlling dar. Einer derartigen Kontrolle fehlt eventuell neben wichtigen Planungselementen vor allem die Rückkopplungskomponente, die Steuerung erst ermöglicht. Im Abschnitt „Vorschriftenvollzug in der BAGS in der Zeit von 1990 bis 1997" wird also nicht nur zu prüfen sein, ob Zuwendungen kontrolliert wurden, z. B. um Missbräuche zu verhindern, sondern ob es seit 1990 ein Controllingsystem gab, das in organisatorischer, zeitlicher und qualitativer Hinsicht ausreichte, angemessene Steuerungsmöglichkeiten zu eröffnen.

Vorgaben, Leitbilder zum Controlling für Hamburgische Behörden

Das Kontroll- und Steuerungsinstrumentarium in der hamburgischen Verwaltung wurde in den 80?er Jahren erweitert und fortentwickelt durch die Einführung von Controlling-Verfahren vornehmlich in den Betriebsbereichen. Andere Bereiche kamen später hinzu. Spätestens im Zusammenhang mit der Einführung des sogenannten Neuen Steuerungsmodells in der Hamburger Verwaltung Anfang der 90er Jahre werden Einsatz und Ausgestaltung von Controllinginstrumenten für den Bereich der Zuwendungen geprüft, teilweise realisiert.

Zielsetzungen des Senats

In den Stellungnahmen zu den Bürgerschaftlichen Ersuchen Drs. 15/2400 Tz. 316

Zuwendungen und Drs. 15/4401 „Zuwendungsbereich" aus den Jahren 1994 und 1995 hat der Senat der Bürgerschaft berichtet, wie er künftig den Zuwendungsbereich fachlich,

Schneider (1994), S. 331, im Original teilweise hervorgehoben.

Schneck, Ottmar: Betriebswirtschaftslehre. Eine praxisorientierte Einführung mit Fallbeispielen.- Frankfurt a.M. und New York: Campus 1997, S. 319.

Frage A.I. 3. des Untersuchungsauftrages lautet: „Ist die tatsächliche Zuwendungskontrolle seit 1990 in organisatorischer, zeitlicher und qualitativer Hinsicht ausreichend, um Missbräuche zu verhindern und angemessene Steuerungsmöglichkeiten zu eröffnen?"

Leitfaden für Erfolgskontrollen, herausgegeben vom Organisationsamt, Anlage 1, S. 27.

Vgl. Anlagen zu den Mitteilungen des Senats an die Bürgerschaft vom 15. August 1995 (Drs. 15/3751) und vom 6. August 1996 (Drs. 15/5846). politisch und finanziell steuern will und dabei über geplante und durchgeführte Vorgehensweisen im Controlling, speziell im Zuwendungscontrolling, berichtet.

Dabei hat er hervorgehoben:

· Bei der Zuwendungsgewährung soll verstärkt auf die Festlegung von Leistungszielen (Qualität und Quantität der geförderten Leistung) abgestellt werden. Systematisiert werden kann diese Steuerung durch den verstärkten Einsatz von spezifischen Förderrichtlinien oder -grundsätzen, die vor allem Qualitätskriterien für die Zuwendungsvergabe im jeweiligen Förderbereich festlegen und die Instrumente der Erfolgskontrolle beschreiben.

· Parallel dazu soll die Ressourcenverantwortung der Zuwendungsempfänger durch flexiblere Regeln für die Mittelverwendung gestärkt werden. Eine Neugestaltung der Zuwendungsvorschriften sei beabsichtigt. Zwischen Bund und Ländern würden bereits Änderungsvorschläge diskutiert. Nach den Vorstellungen des Senats würden dabei die Grundsätze und Ziele des Neuen Steuerungsmodells zu beachten sein (Entschlackung der Bestimmungen und Vereinfachung des Verfahrens, Einführung des Budgetgedankens (Globalisierung und Flexibilisierung), präzise Definition des Zuwendungszwecks, stärkere Aufgaben- und Leistungsorientierung, Verankerung der Erfolgskontrolle, Anreize zu wirtschaftlichem Verhalten).

· Um z. B. ein verbessertes Anreizsystem zur wirtschaftlichen Mittelverwendung zu schaffen, könnte verstärkt auf Festbetragsfinanzierung für definierbare Leistungseinheiten abgestellt werden.

· Im Gegenzug dazu wären die Regelungen für die Verwendung der Zuwendungen zu flexibilisieren. Dies würde konkret bedeuten, dass die Verbindlichkeit der Wirtschaftspläne gelockert wird, Mehreinnahmen und Minderausgaben dem Zuwendungsempfänger zweckgebunden auch überjährig verbleiben könnten.

· Zu prüfen sei auch, ob das Besserstellungsverbot als Instrument der finanziellen Detailsteuerung in seiner jetzigen Ausprägung weiter erforderlich ist oder lediglich als Vorgabe für die Verwaltung zur Bemessung der Zuwendungshöhe dienen sollte.

· Im Zusammenhang mit dem Neuen Steuerungsmodell werde verstärkt eine auf die Prüfung der optimalen Wahrnehmung einer Aufgabe ausgerichtete Erfolgskontrolle (OutputOrientierung) einzuführen sein. Falls eine solche Erfolgskontrolle ergäbe, dass ein Zuwendungsempfänger die ihm übertragene staatliche Aufgabe nicht mehr entsprechend der Leistungsvereinbarung erfülle oder die Aufgabe anderweitig besser wahrgenommen werden könne, müsse die verantwortliche Behörde bei wirtschaftlichem Verhalten entweder das bestehende Zuwendungsverhältnis inhaltlich umsteuern oder die Aufgabe durch staatliche Stellen unmittelbar bzw. einen anderen Träger wahrnehmen lassen.

In seiner Stellungnahme vom 6. August 1996 hat der Senat diese Entwicklungsschritte bekräftigt und darauf hingewiesen, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen hierfür durch Neufassung der Zuwendungsvorschriften geschaffen werden würden. Es sei beabsichtigt, die Neufassung der VV zu §§ 23 und 44 LHO nach Abstimmung mit dem Rechnungshof am 1. Januar 1997 in Kraft zu setzen.

Der Inhalt dieser Drucksachen wird im Untersuchungsauftrag (Frage 6.12) als "Rahmenvorstellung zum Controlling" bezeichnet.

Leitbild des Rechnungshofes zum Controlling Parallel zum Senat hatte der Rechnungshof in seinem Jahresbericht 1994 Controlling als Instrument zur Steuerung der Wirtschaftlichkeit beschrieben. Seine Ausführungen stehen im unmittelbaren Zusammenhang von Prüfungsfeststellungen beim Amt AO der BAGS, die in

Mitteilungen des Senats an die Bürgerschaft vom 15. August 1995 (Drs. 15/3751) und vom 6. August 1996 (Drs. 15/5846).