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99Rechnungshof Bremen Jahresbericht 2011 - Land Gewährung von Zulagen im öffentlichen Dienst

Die Gewährung von Leistungsprämien und -zulagen darf nicht mit anderen Sachverhalten wie der Vergütung von Mehrarbeit oder der Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten begründet werden. Sie sind nur zu gewähren, um herausragende besondere Leistungen zu honorieren.

Die Höhe der Leistungsprämien und -zulagen hängt nach § 2 Abs. 3 von den im Personalbudget noch vorhandenen Mitteln ab. Das bedeutet, dass in den Ressorts, in denen im Personalbudget keine finanziellen Spielräume vorhanden sind, Zulagen und Prämien nicht gewährt werden können.

Eine geprüfte Dienststelle, deren Budget durch zentrale Mittel ausgeglichen werden musste, hat dennoch Leistungsprämien und -zulagen in Höhe von jahresdurchschnittlich rund 7,5 T ausgezahlt. Sie hatte sich nicht mit dem Finanzressort abgestimmt.

Zulagen und Prämien sind uneinheitlich und häufig nicht im Sinne der zugrunde liegenden Regelung gezahlt worden. Eine Reihe von Fehlern führt zur Intransparenz der Zulagen- und Prämiengewährung. Damit gehen Verwaltungsaufwand und eine Belastung der Haushalte einher. Es sollte darüber nachgedacht werden, gänzlich auf dieses Instrument zu verzichten. Soll es aber beibehalten werden, bedarf es verstärkter Steuerung, um die bisherigen Mängel zu beseitigen.

Das Finanzressort hat sich dafür ausgesprochen, weiterhin die Möglichkeit beizubehalten, Leistungsprämien und -zulagen zu zahlen. Insbesondere Leistungsprämien hätten sich als Instrument einer modernen Personalführung durchgesetzt. Sie unterstützten das Leistungsprinzip und könnten kurzfristige Leistungsanreize setzen. Dagegen spreche auch nicht, dass Leistungsprämien oder -zulagen fehlerhaft bewilligt worden seien. Die Verantwortlichen trügen für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen die volle persönliche Verantwortung. Außerdem hätten Gesetz- und Verordnungsgeber die Fortgeltung der Vorschriften der im Jahr 2010 im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Bereinigung des bremischen Rechts geprüft und seien zu dem Ergebnis gelangt, dass die Möglichkeit der Gewährung von Leistungsprämien und -zulagen auch weiterhin notwendig sei.

Einen allgemeinen Katalog von Kriterien der Leistungsbewertung hält das Finanzressort für nicht sinnvoll. Den Dienstvorgesetzten als Entscheidungsberechtigten sei bewusst ein weiter Bewertungsspielraum eingeräumt worden. Es werde auf Personalführung gesetzt. Aufgabe, Anforderung, Qualitätsstandards und Leistungsziele seien dabei für jeden Einzelfall zwischen Führungskraft und Mitarbeiterin bzw. Mitarbeiter zu vereinbaren. Diese 100 Rechnungshof Bremen Jahresbericht 2011 - Land Gewährung von Zulagen im öffentlichen Dienst Auffassung sei mit den Ressorts eingehend besprochen worden. Das Finanzressort werde die Thematik mit den Ressorts aber erneut erörtern.

Diese Einwände hält der Rechnungshof für nicht überzeugend, zumal zwei Drittel der Dienststellen das Instrument nicht anwenden. In den letzten Jahren wurden trotz der Kritik des Rechnungshofs (vgl. Jahresbericht 2005

- Land -, Tz. 371 ff.) unverändert Leistungsprämien und -zulagen oft nicht im Sinne der Vorschriften gezahlt. Das widerspricht den Intentionen des Gesetzund des Verordnungsgebers.

3 Vorübergehende Ausübung höherwertiger Tätigkeiten 287 Zulagen für vorübergehend ausgeübte höherwertige Tätigkeiten haben die Dienststellen jahresdurchschnittlich in Höhe von rund 196 T gezahlt. § 14 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) und des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) begründen einen Anspruch, soweit die vorübergehend ausgeübte Tätigkeit einer höheren Entgeltgruppe zugeordnet ist als der Entgeltgruppe, in der die Person eingruppiert ist.

Werden höher bewertete Tätigkeiten nur teilweise übertragen, sind die einzelnen Arbeitsvorgänge zeitlich zu gewichten und die sich daraus ergebende tarifliche Bewertung ist erneut zu prüfen. Dies ist häufig nicht geschehen oder nicht hinreichend dokumentiert worden.

In einem Fall war das ausgezahlte Jahresgehalt bei einer vorübergehenden Ausübung einer höherwertigen Tätigkeit höher als es bei einer dauerhaft höheren Eingruppierung gewesen wäre. Ursache hierfür ist die unterschiedliche Höhe der Jahressonderzahlung. Nach § 20 Abs. 2 TV-L/TVöD wird diese differenziert nach Entgeltgruppen gezahlt. Im konkreten Fall betrug die Jahressonderzahlung 80 % der Bemessungsgrundlage. Nach einer Höhergruppierung wären es nur noch 60 % gewesen, mithin jährlich rund 800 weniger.

Die Zulage für die Ausübung einer höherwertigen Tätigkeit soll - bezogen auf das Jahresgehalt - Beschäftigte nicht besser stellen als diejenigen, die dauerhaft in der höheren Entgeltgruppe eingruppiert sind. Bei künftigen Tarifverhandlungen sollte eine Lösung angestrebt werden, die dies ausschließt.

Die Erörterungen mit dem Finanzressort zu diesem Punkt sind noch nicht abgeschlossen.

101Rechnungshof Bremen Jahresbericht 2011 - Land Gewährung von Zulagen im öffentlichen Dienst 4 Zulage für die Personalgewinnung und -bindung

Die Entgelttabelle nach dem TV-L besteht aus 15 Entgeltgruppen mit bis zu 6

Stufen. Der Aufstieg in die nächsthöhere Stufe ist i. d. R. von der Dauer der Berufserfahrung beim selben Arbeitgeber abhängig.

Die Regelung zur Vorweggewährung von Stufen nach § 16 Abs. 5 TV-L ermöglicht es, Beschäftigten eine Zulage zu zahlen, die maximal dem Differenzbetrag zur übernächsten Stufe entspricht. Die Zulage dient dazu, bei schwieriger Arbeitsmarktlage den Personalbedarf zu decken und qualifizierte Fachkräfte zu binden. Die Zulage kann befristet werden. Die Entscheidung, ob und in welcher Höhe sie gezahlt werden soll, liegt im Ermessen der Dienstvorgesetzten. Das Finanzressort hat keine Rahmenbedingungen zur Zahlung der Zulage festgelegt.

Der TVöD enthält keine vergleichbare Regelung. Allerdings hat der Kommunale Arbeitgeberverband Bremen e.V. (KAV) seine Mitglieder informiert, dass den Beschäftigten, die dem Geltungsbereich des TVöD unterliegen, eine übertarifliche Arbeitsmarktzulage gewährt werden kann. Der KAV hat empfohlen, von dieser Regelung nur im besonderen Ausnahmefall und nach sorgfältiger Prüfung Gebrauch zu machen.

In der Praxis wurde die Zulage häufig mit herausragenden Leistungen begründet. Wenn ausschließlich leistungsbezogene Aspekte zur Zahlung dieser Zulage führen, ist dies jedoch nicht regelkonform. Sie darf zur Bindung leistungsstarken und nicht ohne Weiteres ersetzbaren Personals nur gezahlt werden, wenn eine konkrete Abwanderungsabsicht besteht. Dies kann erst angenommen werden, wenn Beschäftigte die Absicht zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses ankündigen und ein realistisches Angebot eines anderen Arbeitgebers glaubhaft machen.

Mehrfach haben Dienststellen die Zulage zweckentfremdet gezahlt:

· In einem Fall wurde die Zulage (insgesamt 2,4 T) zur Bindung von qualifizierten Fachkräften als Ausgleich für die Reduzierung der Jahressonderzahlung auf 60 % nach einer Höhergruppierung gezahlt. Allein deshalb darf die Zulage aber nicht gezahlt werden. Da die betreffende Person nach dem TVöD eingruppiert ist, hätte nach § 40 LHO außerdem die Zustimmung des Finanzressorts eingeholt werden müssen, weil es sich um eine über- bzw. außertarifliche Leistung handelt.

· In einem Fall wurde bewusst die Form einer außertariflichen Zulage gewählt, um zu verhindern.