Volumen und die Steuerung der Zuwendungen

Mit dieser Drucksache legt der Senat erstmals einen umfassenden empfängerbezogenen Zuwendungsbericht vor. Damit stellt der Senat die in früheren Legislaturperioden von Fraktionen der Bürgerschaft geforderte Transparenz hinsichtlich der Anzahl und Identität der Zuwendungsempfängerinnen und Zuwendungsempfänger erstmalig her. Berichtet wird auf der Grundlage der Haushalts-, Behörden- und Bewilligungsstruktur des Jahres 2001 (im Drucksachentext sind die Beträge in Euro angegeben; die Beträge in den Anlagen sind in der für das Haushaltsjahr 2001 geltenden Währung DM ausgewiesen).

Das Volumen und die Steuerung der Zuwendungen werden angesichts der Höhe und der Vielzahl der Bewilligungen (Bericht über 2001: 6315 Bewilligungen mit 714,2 Mio. Euro Bewilligungsvolumen; Soll 2003 nach Senatsentwurf: 837,3 Mio. Euro1) immer wieder öffentlich kritisch diskutiert. Die Bürgerschaft hat daher und vor dem Hintergrund der geringen finanziellen Spielräume intensiv2) die Effizienz und Effektivität der zahlreichen Zuwendungsmaßnahmen hinterfragt. Beispielhaft zeigte sich dies in der Einsetzung und Berichterstattung des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses Vergabe und Kontrolle von Aufträgen und Zuwendungen durch die Freie und Hansestadt Hamburg.

Mit Beginn der neuen Legislaturperiode hat die Bürgerschaft den Senat ersucht ( Drucksache 17/678 vom 17. April 2002), die Kostentransparenz bei Finanzierungen aus mehreren Einzelplänen zu erhöhen, Kontrollinstrumente durch Besucherunterschriften und Kontrollen vor Ort zu verbessern, besondere Kontrollinstrumente einzurichten und sicherzustellen, dass die Beschäftigten der Zuwendungsempfänger nicht besser bezahlt werden als vergleichbare öffentlich Bedienstete. Auch der Rechnungshof hat dem Thema Zuwendungen, zuletzt mit seinem Jahresbericht 2002 (Stellungnahme des Senats hierzu mit Drucksache 17/1115), einen besonderen Schwerpunkt gewidmet und dabei auf Vollzugsdefizite aufmerksam gemacht.

Wenn über Zuwendungen kritisch diskutiert wird, dann insbesondere zu folgenden Fragen:

Zweck und politischer Schwerpunkt der Förderung,

Leistungsfähigkeit der Zuwendungsempfänger3) insbesondere:

· Wurden die geförderten und geforderten Leistungen erbracht?

· Hat der Zuwendungsempfänger die Mittel wirtschaftlich und sparsam verwendet und seine Mitarbeiter nicht besser bezahlt als vergleichbare öffentlich Bedienstete?

· Sind Verwendungsmissbrauch und In-sich-Geschäfte ausgeschlossen?

· Hat die Verwaltung umfassend und effizient kontrolliert (Ziel- und Leistungsvereinbarungen, Ausschluss nicht beabsichtigter Mehrfachförderung für denselben Zweck, Kontrollen vor Ort)?

Dieser Bericht gibt nunmehr der Bürgerschaft einen umfassenden Überblick über das mit Zuwendungen geförderte Aufgabenspektrum und die jeweiligen Träger der Aufgabe.

Abgrenzung des Begriffs Zuwendungen

Im allgemeinen Sprachgebrauch bewirkt eine (materielle) Zuwendung einen Vermögensvorteil, den man einem anderen zukommen lässt (Schenkung), beinhaltet also regelhaft eine Leistung ohne Gegenleistung. Bei der haushaltsrechtlichen Definition ist dagegen mit einer Zuwendung die Leistungserbringung durch den Empfänger ausdrücklich verbunden.

Gegenstand der Berichterstattung sind die Zuwendungen an Stellen außerhalb der Verwaltung nach §§ 23, 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO): § 23 LHO Zuwendungen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Verwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) dürfen nur veranschlagt werden, wenn die Freie und Hansestadt Hamburg an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.

Nach § 44 LHO dürfen Zuwendungen nur unter den Voraussetzungen des § 23 LHO bewilligt werden.

Aus der Formulierung des § 23 LHO lässt sich ableiten, dass Zuwendungen folgende Merkmale aufweisen:

Empfänger muss außerhalb der Verwaltung sein

Zweckbindung der (Geld-)Leistung

erhebliches Interesse Hamburgs am Zweck und an dessen Erfüllung durch den Empfänger

kein Rechtsanspruch des Empfängers auf die Leistung.

Ein erhebliches Interesse an der Förderung kann in der Regel aus den Senats- und Bürgerschaftsentscheidungen abgeleitet werden, in denen sich die von den jeweiligen parlamentarischen Mehrheiten angestrebten politischen Ziele widerspiegeln. Der Haushaltsplan bildet diese Zielsetzungen ab.

Keine Zuwendungen und in diesem Bericht auch nicht erfasst sind insbesondere:

Gesetzliche oder vertraglich geschuldete Leistungen

Leistungen an Einrichtungen mit Wirtschaftsplänen nach §§ 15 Absatz 2, 26 Absatz 1 LHO z. B. Hochschulen -, da diese Einrichtungen Bestandteil der Freien und Hansestadt Hamburg sind und damit keine Stellen außerhalb der Verwaltung.

Der Bericht folgt bewusst nicht der Abgrenzung für den nach § 12 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft von der Bundesregierung dem Bundestag und dem Bundesrat alle zwei Jahre vorzulegenden Subventionsbericht. Der Subventionsbericht, den auch einige Länder teilweise in modifizierter Form ihren Parlamenten vorlegen, hat zwar die Finanzhilfen des Bundes (gesetzliche und freiwillige Leistungen) aber auch z. B. die Steuervergünstigungen zum Gegenstand, jedoch nur solche, die der Förderung der Wirtschaft dienen. Der vom Senat vorgelegte empfängerbezogene Zuwendungsbericht enthält Subventionen nur, wenn sie in Form von finanziellen Zuwendungen gewährt werden.

Der Bericht enthält die von den Behörden und Ämtern im Haushaltsjahr 2001 bewilligten Zuwendungen nach zwei Kategorien:

Einzelbewilligungen ab 10 000 Euro (2001: 20 000 DM) nach Fördertitel, Zuwendungshöhe, Empfänger und Zweck sowie Zuwendungsart (institutionelle oder Projektförderung) Anlagen 1 und 2 -

Summarische Auflistung der Bewilligungen unter 10 000 Euro (2001: 20 000 DM) im Einzelfall nach Fördertitel, Anzahl, Zweck und Zuwendungsart

Anlage 3 -.

1) davon +137,4 Mio. Euro durch haushaltssystematische Zuordnung des Universitätsklinikums Eppendorf (UKE) zu den Zuwendungen.

2) die aktuelle Online-Dokumentation der Parlamentsdatenbank der Bürgerschaft enthält (Stand: 15. Juli 2002) seit Beginn der 16. Wahlperiode (8. Oktober 1997) nicht weniger als 837 Dokumente zum Stichwort Zuwendung.

3) diese geschlechtsneutrale Formulierung wird im Folgenden verwendet und schließt Zuwendungsempfängerinnen ein.

Der Bericht muss die Anforderungen des Datenschutzes beachten; es war daher im Einzelfall abzuwägen, ob es gegenüber dem umfassenden Informationsanspruch der Bürgerschaft schutzwürdige Interessen des jeweiligen Zuwendungsempfängers gibt (Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, personenbezogene Daten, Sozialdaten). Sozialdaten sind in diesem Bericht nicht enthalten. Soweit im Ausnahmefall ein Personenbezug erkennbar ist, wurde die Zulässigkeit der Veröffentlichung im Vorwege geprüft.

Schutzwürdige Geschäftsgeheimnisse werden nicht offenbart; Details über Aufgabenfelder entsprechen dem Internetauftritt der Empfänger. Die jeweilige Prüfung hat jedoch in Einzelfällen zu einer vorherigen Anonymisierung der Empfängerangaben geführt.

Gegenstand und Erhalt des bisherigen Berichtswesens

Der empfängerbezogene Bericht ergänzt die der Bürgerschaft bisher mit den jährlichen Haushaltsplänen vorgelegten Informationen, die auch weiterhin erhalten bleiben sollen:

Im gesamten Haushaltsplan (Zahlenwerk) sind die Zuwendungstitel gekennzeichnet.

Der Finanzbericht enthält aggregierte Zahlen und zusätzlich eine Zusammenstellung aller gekennzeichneten Zuwendungstitel unter Angabe des Zuwendungsanteils je Titel.

Vorworte, Produktinformationen sowie die Kapitelund Titelerläuterungen geben Informationen über die Ziele einzelner Zuwendungsprogramme und zu Erfolgskontrollen; sie enthalten tlw. auch Kennzahlen für einzelne Zuwendungsempfänger (z. B. Theater).

Den Erläuterungen beigefügte Wirtschaftspläne für größere Zuwendungsempfänger (ab 100 Tsd. Euro) geben Auskunft über deren Einnahmen und Ausgaben.

Erstmals mit den Erläuterungen zum 2003 werden Leistungsvereinbarungen mit Zuwendungsempfängern für Zuwendungen über 1 Million Euro aufgelistet. Damit wird den Abgeordneten der Bürgerschaft Gelegenheit gegeben, einzelne Leistungsvereinbarungen im Rahmen einer Fachberichterstattung anzufordern, soweit dem zu schützende Geschäftsgeheimnisse nicht entgegen stehen.

Außerdem werden mit den Berichten über den Haushaltsverlauf 2002 erstmalig auch Informationen über Verwaltungsabläufe im Zuwendungsverfahren gegeben; die Behörden berichten für den Zeitraum vom 1. Juli 2001 bis 30. Juni 2002 über

· Bescheide, die später als 3 Monate nach Beginn des Bewilligungszeitraums erlassen wurden,

· Verwendungsnachweise, die später als 3 Monate nach Ablauf der Vorlagefrist eingegangen sind,

· Prüfungen von Verwendungsnachweisen, die später als 12 Monate nach Eingang des Verwendungsnachweises abgeschlossen wurden.

Angesichts dieser umfassenden jährlichen Berichterstattung ist beabsichtigt, den empfängerbezogenen Zuwendungsbericht nach jeweils drei Jahren zu aktualisieren.

2 Rahmenbedingungen und Verfahren der Zuwendungsvergabe

Grundsatz der Subsidiarität, Antragsverfahren und Mitwirkungsrechte Zuwendungen sind in vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung ein wichtiges und unverzichtbares Instrument der Aufgabenerfüllung. Es wird in der Regel dann gewählt, wenn die Aufgabenerledigung durch Stellen außerhalb der Verwaltung den wirtschaftlicheren Weg zur Erreichung der aufgabenbezogenen Zielsetzungen darstellt. Zuwendungen können gleichzeitig Subventionen im Sinne des Stabilitätsgesetzes sein, wenn sie der Förderung der Wirtschaft dienen.

Die Bewilligung von Zuwendungen entspricht dem Grundsatz der Subsidiarität, nach dem öffentliche Aufgaben nur nachrangig unmittelbar durch staatliche oder kommunale Stellen zu erfüllen sind. Dieser Grundsatz ist - über § 7 LHO, der für die Aufgabenwahrnehmung durch den Staat selbst das Subsidiaritätsprinzip vorsieht zum Teil in Spezialgesetzen ausdrücklich verankert, die darauf ausgerichtet sind, staatliche Aufgaben in einer dauerhaften Infrastruktur durch Zuwendungsempfänger anzubieten (z. B. Jugendhilfe, Wohlfahrtspflege, auch Sanitäts- und Betreuungsdienste im Katastrophenschutz). Zuwendungen werden im Rahmen der haushaltsrechtlichen Ermächtigung auf Antrag bewilligt. Die Verantwortung für das Verfahren liegt bei den Bewilligungsbehörden. Rechte und Pflichten der Zuwendungsempfänger werden im Zuwendungsbescheid oder -vertrag festgelegt.

Deputationen bei den Fachbehörden haben im Rahmen ihrer Aufgaben insbesondere der Mitwirkung an Aufstellung und Durchführung des Haushaltsplanes ihrer Behörde (§ 9 Absatz 1 des Gesetzes über Verwaltungsbehörden) Gelegenheit, sich über Zuwendungen Sachstandsberichte etc. geben zu lassen. Vergleichbare Rechte (§ 16 Absatz 3 Bezirksverwaltungsgesetz) stehen den Abgeordneten der Bezirksversammlungen zu.

Haushalts- und Verwaltungsverfahrensrecht

Förderrichtlinien Generelle Anforderungen an die Zuwendungsvergabe werden im Haushaltsrecht in §§ 23, 44 LHO formuliert, auf die bereits eingegangen wurde. Unter welchen Voraussetzungen Zuwendungen gewährt werden dürfen, bestimmt sich nach § 44 LHO und den hierzu erlassenen umfangreichen Verwaltungsvorschriften, mit denen weitere Details zum Verfahren geregelt, unbestimmte Rechtsbegriffe definiert und weiterführende Hinweise gegeben werden.

Mit der Modernisierung der Zuwendungsvorschriften zum 1. Januar 1997 wurden Budgetierungselemente zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Zuwendungsvergabe eingeführt, so z. B.:

Gleichwertigkeit der Festbetragsfinanzierung mit anderen Finanzierungsarten (Fehlbedarfs-, Anteilfinanzierung),

leistungsorientierte Beschreibung des Zuwendungszwecks als Basis für eine Erfolgskontrolle und

generelle Zulässigkeit des flexiblen Einsatzes erwirtschafteter Minderausgaben und Mehreinnahmen zur Finanzierung von Ausgabensteigerungen an anderer Stelle und zur Rücklagenbildung.