Forschung

Die Arbeitsgruppe hat am 14.April und am 6. Oktober 1997 in Mainz getagt. Neben den zuvor genannten Ländern waren auch der Hessische Landtag sowie der Deutsche Bundestag vertreten. Im Rahmen ihrer Beratungen haben die Mitglieder der Arbeitsgruppe unter anderem einen Vortrag von Prof. Dr. Carl Böhret zum Thema Gesetzesfolgenabschätzung besucht, den dieser vor der Enquete-Kommission Parlamentsreform des Landtags Rheinland-Pfalz gehalten hat.

2. Die Situation der Gesetzesfolgenabschätzung im Bund und in den Ländern:

Zur Vorbereitung der Arbeitsgruppe war vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags Rheinland-Pfalz eine Umfrage zu der Thematik durchgeführt worden. der Umfrage, die maßgeblich als Beratungsgrundlage diente, hat vor allem ergeben, dass der Grad der Beachtung, den das Thema Gesetzesfolgenabschätzung im Bund und in den einzelnen Ländern erfährt, in nicht unerheblichem Maße differiert. Während die Thematik im Bundesrat eine untergeordnete Rolle spielt, existieren im Bund und in den meisten Ländern (bis auf Brandenburg, Nordrhein Westfalen und das Saarland) Richtlinien oder Fragenkataloge zur Bedarfsprüfung von Gesetzen. In einigen dieser Länder werden die sogenannten Blauen Prüffragen der Bundesregierung unmittelbar angewandt; die übrigen Länder haben eigene - teilweise ältere (Hamburg) - Richtlinien und Fragenkataloge.

Die Prüfung der Gesetzentwürfe anhand der Richtlinie vollzieht sich ausnahmslos im Bereich der Exekutive. Im Bund und in der überwiegenden Anzahl der Länder ist eine weitgehend ressortinterne Prüfung vorgesehen. Lediglich in Baden-Württemberg (Normenprüfungsausschuß), Bayern (Normprüfungsausschuß), Niedersachsen (Arbeitsgruppe Rechtsvereinfachung) und Sachsen (Normprüfungsausschuß) existieren zentrale interministeriell besetzte Gremien, deren Aufgabe es vor allem ist, die sachgerechte und einheitliche Anwendung der Prüfkriterien zu gewährleisten.

Aus der Sicht der Parlamente ist es bemerkenswert, dass sie über den Ausgang des Überprüfungsverfahrens allenfalls rudimentär unterrichtet werden, indem die Ergebnisse teilweise Eingang in die Begründung der Regierungsentwürfe finden. Lediglich in Schleswig-Holstein ist die ausgefüllte Prüfliste dem Landtag zumindest im Rahmen der Unterrichtung über den Referentenentwurf zu übersenden.

Eine prospektive Gesetzesfolgenabschätzung, die über die Anwendungen der Prüflisten hinaus ginge und die eine und Beurteilung des Problemfeldes, die Entwicklung unterschiedlicher Regelungsalternativen und eine systematische Prüfung der Vollziehbarkeit und Praktikabiliät der möglichen Regelungsalternativen umfaßt, wird grundsätzlich - soweit ersichtlich - nicht vorgenommen. Auf der Ebene der sogenannten begleitenden Gesetzesfolgenabschätzung sind bislang nur im Bund, in Baden-Württemberg, in Bayern und in Rheinland-Pfalz Planspiele und Gesetzestests durchgeführt worden; auch dies geschah nur in einigen Einzelfällen. In Niedersachsen und Sachsen wird der Einsatz dieser Instrumente zumindest erwogen. In denjenigen Ländern allerdings, die zu der Frage, ob diese Instrumente für sinnvoll erachtet werden, Stellung genommen haben, werden Planspiele und Gesetzestests grundsätzlich positiv bewertet (Sachsen und Schleswig-Holstein). Die ex-post-Überprüfung von Gesetzen schließlich beschränkt sich weitgehend auf die Bereinigung des Landesrechts unter der Deregulierung.

Lediglich in Bayern besteht die Pflicht, alle Vorschriften vier Jahre nach ihrem Inkrafttreten anhand der Richtlinien daraufhin zu überprüfen, ob sie geändert oder aufgehoben werden sollten.

Nur in wenigen Parlamenten gibt es derzeit konkrete Überlegungen, die in der Regel von der Exekutive durchgeführte Gesetzesfolgenabschätzung auf der Ebene der Parlamente zu ergänzen. Eine Berichtspflicht der Regierung über die Praxisbewährung von Gesetzen ist derzeit nur vereinzelt spezialgesetzlich normiert. Darüber hinausgehende Ansätze gibt es - soweit ersichtlich - bislang lediglich in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. In Nordrhein-Westfalen hat der Landtag einen einstimmigen Beschluß gefaßt, wonach das Parlament künftig über das Ergebnis der Vorabkontrolle durch die Regierung zu unterrichten ist (Landtagsdrucksache 11/8637). Langfristig soll die Vorlage einer umfassenden Wirkungsanalyse bei der Einbringung von Gesetzentwürfen angestrebt werden.

In Rheinland-Pfalz gibt es innerhalb einzelner Fraktionen erste Überlegungen, gegebenenfalls eine Berichtspflicht der Regierung zu institutionalisieren, die weniger auf eine umfassendere Unterrichtung über das Ergebnis der Vorabkontrolle zielt, als auf die Implementation eines Gesetzescontrollings.

Was das Instrument der Befristung von Gesetzen anbelangt, wird in Bund und Ländern derzeit nur sehr zurückhaltend davon Gebrauch gemacht. In den meisten Ländern, die zu der Frage der Sinnhaftigkeit von Regelungen auf Probe Stellung genommen haben, wird dieses Instrument überwiegend kritisch gesehen. Lediglich in Bayern ist nach den Organisationsrichtlinien der Staatsregierung vorgesehen, dass Vorschriften zu befristen sind, wenn sie nur vorübergehend erforderlich sein sollten oder wenn sie auf eine bestimmte Zeit erlassen werden können.

Außer den eingangs genannten Gremien in Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Sachsen gibt es derzeit in Bund und Ländern keine zentralen Normprüfstellen. In Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz gibt es allerdings im Bereich der Landesregierung Überlegungen, eine vergleichbare Einrichtung zu schaffen. Lediglich im Bund und in Hamburg wird die Einrichtung eines solchen Gremiums, nicht zuletzt im Hinblick auf die befürchteten Kosten, ausdrücklich mit Skepsis betrachtet.

Das Thema Gesetzesfolgenabschätzung war bislang nur im Bundestag und in sechs Landesparlamenten - nämlich Berlin, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt - Gegenstand parlamentarischer Behandlung und auch dort zumeist eher am Rande. Das Schwergewicht lag weitgehend auf dem Teilaspekt der Deregulierung, ohne dass die Thematik Gesetzesfolgenabschätzung in all ihren Facetten beleuchtet wurde. Vertiefter wird die Thematik allerdings in jüngster Zeit in der Enquete-Kommission Parlamentsreform des Landtags Rheinland-Pfalz behandelt.

3. Die Rolle der Parlamente im Prozeß der Gesetzesfolgenabschätzung:

Was die spezifische Frage nach der Rolle der Parlamente im Prozeß der Gesetzesfolgenabschätzung anbelangt, so wird bislang sowohl im politischen Raum als auch in der wissenschaftlichen Literatur nur vereinzelt Beachtung geschenkt (vgl. allerdings bereits G. Kretschmer, in: Hellstern/Wollmann [Hrsg.], Handbuch zur Evaluierungsforschung, Bd. 1, Opladen 1984, S. 405 ff.; ders., in: Mantl [Hrsg.], Effizienz der Gesetzesproduktion, Wien 1995). Dies ist um so erstaunlicher, als die Parlamente als Gesetzgebungsorgane mit der Verabschiedung eines Gesetzes die Verantwortung für den Inhalt der Norm übernehmen. Es liegt primär in der Verantwortung des Parlaments, ob ein gutes Gesetz erlassen wurde, d.h. eine Norm, die vor allem so wirkt, wie es der Gesetzgeber beabsichtigt hat, die von den Normadressaten akzeptiert, vollzogen und befolgt wird und die genausoviel kostet, wie vorgesehen. Die Verantwortung des Parlaments für die rechtliche Regelung hört auch mit dem Gesetzesbeschluß nicht etwa auf; falls sich im Gesetzesvollzug neue Probleme herausbilden, muss das Parlament unter Umständen von sich aus initiativ werden, um Abhilfe zu schaffen.

Diese Verantwortung bedingt, dass das Parlament in die Lage versetzt wird, im Rahmen der parlamentarischen Gesetzesberatungen den eingebrachten Gesetzentwurf einer effektiven fachlichen und politischen Kontrolle zu unterziehen sowie eine Nachbetrachtung vornehmen zu können. Es ist daher sinnvoll, die Parlamente sowohl im Rahmen der Gesetzesberatungen in den Prozeß der Gesetzesfolgenabschätzung einzubeziehen als auch bei der expost-Kontrolle ein feed-back von Seiten der Exekutive sicherzustellen. Allerdings ist dabei zu beachten, dass eine stärkere Beteiligung der Parlamente nicht zu einem unvertretbar hohen Verwaltungs- oder Kostenaufwand führen darf.

4. Ansätze zur stärkeren Beteiligung der Parlamente an der Gesetzesfolgenabschätzung

a) Einem Vorschlag des Sachverständigenrates Schlanker Staat zufolge soll durch die Bundesregierung eine Normprüfstelle unter Federführung des Bundeskanzleramtes eingerichtet werden, die neben ihren Kernaufgaben auch auf Wunsch des Deutschen Bundestages für die Kontrolle parlamentarischer Initiativen zur Verfügung stehen soll (vgl. Meyer-Teschendorf/Hofmann, DÖV 1997, 268 [272]). Dieses Modell ließe sich entsprechend auf die einzelnen Bundesländer übertragen. Ob damit jedoch dem Stellenwert der Parlamente hinreichend Rechnung getragen würde, ist zumindest zweifelhaft. Durch die Wahl einer derartigen Konstruktion begeben sich die Parlamente auf diesem Gebiet in eine zumindest von der Exekutive. Die vorgeschlagene Konstruktion ist daher, zumindest ohne weitere begleitende Maßnahmen, aus der Sicht der Parlamente nicht unproblematisch. Die Diskussion in diesem Bereich ist jedoch noch im Fluß. Vieles spricht jedoch dafür, dass eine Lösung in enger Abstimmung zwischen Regierung und Parlament gefunden werden muß.

b) Ein weiterer wäre insoweit, verstärkt die klassischen parlamentarischen Instrumente zu nutzen, mit dem Ziel, die von der Exekutive im Rahmen einer Gesetzesfolgenabschätzung - so sie denn stattfindet - gewonnenen Erkenntnisse für die fruchtbar zu machen. In Betracht kommen etwa Berichtsersuchen im Einzelfall, aber auch spezialgesetzlich normierte Berichtspflichten, um eine auch parlamentarische zu gewährleisten. Dies macht aber letztlich nur Sinn, wenn die Parlamente stärker als bisher in ihren zuständigen Fachausschüssen und Fraktionen für eine dieser Berichte und eine angemessene Überführung der Auswertungsergebnisse in parlamentarische Initiativen sorgen.

Als besonders bedenkenswert erscheint in diesem Zusammenhang auch eine an den Prüffragen, wie sie von der jeweiligen Landesregierung zugrunde gelegt werden, d.h. eine konsequente und quasi-systematisierte Ausübung des parlamentarischen Fragerechts. Sollten derartige Prüffragen in einem Land nicht existieren - wie in Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland, aber auch im Bundesrat -, empfiehlt es sich, hilfsweise etwa auf die sog. Blauen Prüffragen der Bundesregierung zurückzugreifen. Die stärkere Ausrichtung der Ausschußberatungen an den Prüffragen könnte der Gefahr vorbeugen, dass eine Norm im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen - insbesondere etwa im Vermittlungsverfahren im Bundesrat - inhaltliche Brüche erfährt oder gar Unstimmigkeiten auftreten können. Darüber hinaus würde das Plenum auch infolge der Beschlußempfehlungen der federführenden Ausschüsse in die Lage versetzt, Gesichtspunkte der Gesetzesfolgenabschätzung in die öffentliche Plenaraussprache einzubeziehen.

c) Über den Gedanken der intensiveren und systematischeren Nutzung der klassischen parlamentarischen Instrumente hinausgehende Überlegungen zur stärkeren Einbeziehung der Parlamente in den Prozeß der Gesetzesfolgenabschätzung gibt es etwa im nordrhein-westfälischen Landtag. Laut einem Landtagsbeschluß vom März 1995 soll langfristig angestrebt werden, dass bei der Vorlage von Gesetzentwürfen eine umfassende Wirkungsanalyse vorgenommen wird, in der die beabsichtigten Folgen einerseits sowie die Kosten andererseits möglichst exakt darzulegen sind. Dies würde auch bedeuten, dass die Ergebnisse einer solchen Überprüfung gegenüber dem Parlament offenzulegen sind. In die gleiche Richtung zielen Überlegungen, dass die Ergebnisse der bereits jetzt durchgeführten Überprüfungen anhand der Prüffragen und Listen in den einzelnen Bundesländern dem Parlament übermittelt werden. Dies ist derzeit, soweit ersichtlich und nach Auskunft des Landtags Schleswig-Holstein, nur dort der Fall.

Ein solches Verfahren würde das vorstehend angesprochene Procedere an den Prüffragen unterstützen. Es bestehen jedoch nicht unerhebliche Bedenken, ob eine entsprechende Initiative der einzelnen Parlamente mit dem Ziel einer umfassenden Offenlegung der ausgefüllten Prüflisten Erfolg haben würde. Es ist zumindest nicht unproblematisch, ob ein derartiges Ansinnen an die Regierung den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung über Gebühr tangieren und die Regierung daher überfordern würde. Der Weg über eine konsequentere Nutzung des Fragerechts erscheint demgegenüber zumindest praktikabler.

d) Zur Ergänzung der vorstehenden Überlegungen zur Beteiligung der Parlamente an der ex-ante-Kontrolle von Gesetzentwürfen wäre ein weiterer Ansatz, eine ex-post-Kontrolle (Gesetzescontrolling) durch das Parlament zu implimentieren. Zu diesem Zweck müßten Berichtspflichten der Regierung über die Praxisbewährung zumindest von grundlegenden Gesetzen institutionalisiert werden, um durch ein derartiges Gesetzescontrolling einen möglichen Novellierungs- oder gar Reformbedarf von gesetzlichen Regelungen ermitteln zu können. Dabei sollte sichergestellt werden, dass der Bericht in der im Rahmen der parlamentarischen Beratungen federführend war, innerhalb einer bestimmten Frist besprochen wird. Für ein solches Verfahren spricht insbesondere, daß auf diesem Wege bislang nur vereinzelt in Gesetzen und einfachen Parlamentsbeschlüssen verankerte Berichtspflichten gebündelt und verfahrensmäßig vereinheitlicht würden. Ferner sind durch eine derartige konsequente parlamentarische Nachkontrolle Rückkopplungseffekte auf die Anwendung der Prüflisten zu erwarten. Insbesondere die Kostenprognosen könnten so effektiver überprüft werden.

Diese Institutionalisierung des Gesetzescontrollings sollte, falls sie umgesetzt wird, ihrerseits gegebenenfalls zunächst auf zwei Jahre befristet werden, um sodann dessen Bewährung einer Beurteilung zu unterziehen und über eine mögliche Fortgeltung oder Modifikation zu entscheiden. Die Berichte sollten, soweit das Parlament im Einzelfall nicht darauf verzichtet, im einzelnen etwa darlegen,

· ob und in welchem Umfang die mit dem Gesetz verfolgten Ziele erreicht worden sind,

· welche Kosten beim Gesetzesvollzug angefallen sind und ob die bei der Einbringung des Gesetzentwurfs abgegebene Kostenprognose zutreffend war,

· in welcher Höhe die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften beim Gesetzesvollzug Kosten zu tragen haben und

· welcher Novellierungsbedarf im einzelnen gesehen wird.

Den Zeitpunkt der Berichte könnte - soweit der Landtag nichts anderes beschließt - der bei der Beschlußfassung über den jeweiligen Gesetzentwurf festlegen. Die Berichte sollten sodann innerhalb eines festgelegten Zeitraums in diesem Ausschuß besprochen werden.

II. Empfehlungen der Arbeitsgruppe:

Die Arbeitsgruppe schlägt den Landtagsdirektoren vor, der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente folgenden Beschluß zu empfehlen:

1. Die Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente nimmt die Vorlage der Konferenz der Landtagsdirektoren zur Gesetzesfolgenabschätzung zustimmend zur Kenntnis.

2. Die Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente halten es für erforderlich, Gesetzentwürfe und Gesetze konsequenter als bisher daraufhin zu überprüfen, ob für sie ein Regelungsbedarf besteht und ob sie sich in der Praxis bewährt haben. Sie sprechen sich daher für eine Intensivierung der Gesetzesfolgenabschätzung aus.

3. Die Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente streben eine engere Zusammenarbeit zwischen Exekutive und Legislative bei der Fortentwicklung und Umsetzung der Gesetzesfolgenabschätzung an. Sie betonen die große Bedeutung der Entwicklung auf dem Feld der Gesetzesfolgenabschätzung für die Gesetzgebungsarbeit. Insbesondere was die Frage der Institutionalisierung einer Gesetzesfolgenabschätzung anbelangt, sollte eine Lösung unter Beteiligung der Landesparlamente gesucht werden.

4. Den Landesparlamenten wird empfohlen, die bestehenden Möglichkeiten zur Ergänzung der sich bisher weitgehend auf der Ebene der Exekutive vollziehenden Gesetzesfolgenabschätzung und Überprüfung von Normen im parlamentarischen Verfahren intensiver zu nutzen. Dadurch sollen die gewonnen Ergebnisse für die parlamentarische Arbeit nutzbar gemacht werden. Dabei sollten insbesondere die Ausschußberatungen konsequenter als bisher an den vorhandenen Katalogen von Prüffragen ausgerichtet werden. Es sollte darüber hinaus im Rahmen der Gesetzesberatungen zumindest bei grundlegenden Gesetzen regelmäßig geprüft werden, in welchen Fällen Berichte der Landesregierung über die Praxisbewährung für erforderlich erachtet werden, um eine effektive von Gesetzen durch das Parlament zu gewährleisten.