Personalverwaltungssystem

Bericht des Thüringer Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung.

Einige Ministerien haben die Anregung des Rechnungshofs, eine Koordinierungs- und Beratungsstelle in der Landesverwaltung einzurichten, begrüßt. Das Finanzministerium hat mitgeteilt, es beabsichtige dem Kabinett vorzuschlagen, für Organisations- und Personalbedarfsprüfungen eine interministerielle Arbeitsgruppe mit Prüfgruppen bei den einzelnen Ressorts zu bilden. Auch die Möglichkeit, eine ständige Koordinierungs- und Beratungsstelle einzurichten, werde geprüft werden.

Im Übrigen werde das Finanzministerium entsprechend der Empfehlung des Rechnungshofs künftig bei Stellenanforderungen darauf achten, dass der Bedarf durch eine allgemein anerkannte Untersuchungsmethode ermittelt worden sei.

Der Rechnungshof begrüßt die von den obersten Landesbehörden beabsichtigten Maßnahmen, mit denen die Voraussetzungen für eine sachgerechte Personalbemessung in der Landesverwaltung geschaffen werden sollen.

Angesichts der überragenden Bedeutung der Personalausgaben für den Landeshaushalt hält es der Rechnungshof für unumgänglich, die organisatorischen und personellen Voraussetzungen für eine sachgerechte Personalbedarfsermittlung nunmehr umgehend zu schaffen.

Der Rechnungshof wird die weitere Entwicklung kritisch beobachten.

Personalverwaltungssystem PERSOSTH

Die im Januar 1996 getroffene grundsätzliche Entscheidung, in der Landesverwaltung als Personalverwaltungssystem das IT-Verfahren PERSOSTH einzuführen, war im Dezember 1998 erst bei etwa 20 v. H. der betroffenen Behörden umgesetzt worden. Für das Verfahren wurden bisher rund 263 TDM aufgewendet. Die gebotene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist nicht durchgeführt worden.

Der Rechnungshof hat den Einsatz der Informationstechnik im Bereich der Personalverwaltung geprüft.

Dabei hat er festgestellt, dass die Leiter der Zentralabteilungen der Obersten Landesbehörden im Januar 1996 beschlossen hatten, zur Unterstützung der Aufgabenabwicklung in der Personalverwaltung in der Thüringer Landesverwaltung ­ mit Ausnahme fachlich begründeter Einzelfälle ­ das IT-Verfahren PERSOSTH flächendeckend einzuführen. Dieses war von einem Bundesministerium übernommen und mit einem Aufwand von rund 263 TDM an die Thüringer Belange angepasst worden.

Die Prüfung ergab weiter, dass im Dezember 1998 erst vier von etwa 20 Landesbehörden, bei denen der Einsatz des ITVerfahrens vorgesehen war, dieses anwendeten. Bei den anderen Behörden wurde das Verfahren noch getestet oder überhaupt nicht genutzt. Im Wesentlichen wurde dies mit noch bestehenden Mängeln des IT-Verfahrens begründet. So sieht das IT-Verfahren keine Plausibilitätsprüfungen der eingegebenen Daten vor und besitzt im Vergleich zu anderen IT-Verfahren einen geringen Bedienungskomfort. Auch werden wesentliche fachliche Anforderungen, wie die Durchführung von Fortbildungsmaßnahmen und die Urlaubsabwicklung, nicht oder nur unzureichend unterstützt.

Darüber hinaus hat der Rechnungshof festgestellt, dass zu dem IT-Verfahren keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung angestellt wurde (§ 7 LHO) und eine solche daher auch nicht Grundlage der Entscheidung zur Einführung des Verfahrens war.

Der Rechnungshof hat den zuständigen Stellen mitgeteilt, angesichts der bisher entstandenen Aufwendungen von rund 263 TDM sei der bis Dezember 1998 erreichte Realisierungsgrad von nur rund 20 v. H. unzureichend.

Infolgedessen seien die mit dem Einsatz eines solchen ITVerfahrens beabsichtigten Produktivitäts- und Wirtschaftlichkeitseffekte der Personalarbeit und -verwaltung bis heute nicht realisiert worden.

Die Entscheidung über den Einsatz von PERSOSTH wurde nach umfangreichen Untersuchungen von auf dem Markt befindlichen IT-Verfahren durch zwei Arbeitskreise getroffen. Ein Arbeitskreis untersuchte die informationstechnische Eignung. Der zweite Arbeitskreis setzte sich aus Personalsachbearbeitern der Ressorts zusammen und untersuchte die Sachbearbeiterfunktionalität. Im Ergebnis wurde von beiden Arbeitskreisen PERSOSTH als geeignet befunden. Hinsichtlich der Sachbearbeiterfunktionalität wurden 12 Änderungswünsche bestimmt, die durch das Thüringer Landesrechenzentrum (TLRZ) in PERSOSTH eingearbeitet wurden. Eine solche sei umgehend vorzunehmen. Dabei müsse wegen der festgestellten Mängel und in Anbetracht des zwischenzeitlich verstrichenen Zeitraums auch geprüft werden, ob das ITVerfahren noch dem aktuellen Stand der Informationstechnik entspreche und ob ggf. die Beschaffung eines anderen (neueren) IT-Verfahrens wirtschaftlicher sei. Werde hiernach der weitere Einsatz des IT-Verfahrens PERSOSTH befürwortet, sollten die noch vorhandenen Mängel unverzüglich behoben und das Verfahren eingeführt werden.

Das TIM hat mitgeteilt, der bei dem IT-Verfahren PERSOSTH erreichte Einführungsstand sei sicherlich unbefriedigend. Es solle nunmehr mit Nachdruck an der generellen Einführung von PERSOSTH gearbeitet werden, da es dazu zur Zeit keine sinnvolle Alternative gebe.

Zu den vom Rechnungshof festgestellten Mängeln des ITVerfahrens hat das TIM mitgeteilt, eine Erweiterung hinsichtlich der Abwicklung von Fortbildungsmaßnahmen sei in der Konzeptionsphase. Auch seien mehr Auswertemöglichkeiten durch einen Abfrageassistenten und die Herstellung der Verbindung zu anderen Arbeitsbereichen über den allgemeinen Datenzugriff Organisation gegeben, eine Terminüberwachung sei über die erweiterte Wiedervorlagefunktion möglich und der Datenaustausch mit dem Bezügeverfahren der Zentralen Gehaltsstelle sei in Entwicklung. Zu den fehlenden Plausibilitätsprüfungen sowie zu der noch nicht ausreichend unterstützten Urlaubsabwicklung hat sich das TIM nicht geäußert.

Zu der Frage, ob das IT-Verfahren noch dem Stand der Technik entspreche, hat das TIM mitgeteilt, PERSOSTH laufe auf einer Plattform, die zum heutigen Zeitpunkt zu den Standardplattformen in der Landesverwaltung zähle. Die Entscheidung über den Einsatz von PERSOSTH sei nach dessen Untersuchung auf informationstechnische Eignung und Sachbearbeiterfunktionalität getroffen worden. Es sei demzufolge sicherlich billiger, das Programm weiter den Anforderungen anzupassen, als auf ein neues Programm umzusteigen.

Hinsichtlich einer notwendigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung hat das TIM mitgeteilt, die Anpassungsaufwendungen von 263 TDM seien eher als gering anzusehen. Auch sei das im Thüringer Landesrechnungszentrum zu dem IT-Verfahren PERSOSTH bereits vorhandene Wissen im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen ein positiver Aspekt.

Das TFM hat darauf hingewiesen, dass es ggf. notwendig sei, über eine Schnittstelle den Datenaustausch zwischen dem bei der Finanzverwaltung eingesetzten IT-Verfahren ACUSTIG und PERSOSTH zu ermöglichen. Auch einer anzustrebenden Verbindung mit den verwandten Arbeitsbereichen Organisation und Haushalt sei besondere Bedeutung beizumessen.

Es hat weiter ausgeführt, das IT-Verfahren PERSOSTH unterstütze Teilbereiche der Personalverwaltung ­ wie die Budgetierung, die Überwachung der Folgen der Altersteilzeitregelungen und die Personalbedarfsberechnungen

­ nicht oder nicht ausreichend. Außerdem sei eine Terminüberwachung mit Wiedervorlagefunktion nicht hinreichend vorgesehen. Unabhängig von der qualitativen Einschätzung sei jedoch bei der Frage eines Festhaltens an PERSOSTH das Ergebnis einer entsprechenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu würdigen.

In weiteren Stellungnahmen haben das TMSG die Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sowie die Landtagsverwaltung die Überprüfung von PERSOSTH, ob es noch dem heutigen Stand entspricht, für erforderlich angesehen.

Im Oktober 1998 wurde zur weiteren Verbesserung des Programms PERSOSTH ein Anwenderforum durchgeführt. Die festgestellten Änderungswünsche wurden eingearbeitet und die neue Version noch in 1998 den Ressorts zur Verfügung gestellt.

Zwischenzeitlich wurden Fortbildungsmaßnahmen durchgeführt und eine EDV-technische Lösung für die Terminüberwachung mit Wiedervorlagefunktion erarbeitet und von den Nutzern bestätigt. Weitere Schulungen, insbesondere im Bereich der Abfragetechnik und statistischen Aufbereitung sind geplant.

Durch den Abschluß des Tarifvertrages zur Regelung der Altersteilzeit (TV ATZ), die Ausweitung der Teilzeitbeschäftigung für Beamte und die durch das Thüringer Haushaltsgesetz 1999 (§ 8 ff.) eingeführte Personalkostenbudgetierung sind neue Anforderungen an PERSOSTH zu stellen, um dem Anspruch eines Personalverwaltungssystems für die Bereiche Organisation, Personal und Haushalt gerecht zu werden. Es liegen somit grundsätzlich keine unterschiedlichen Auffassungen hinsichtlich der fachlichen Anforderungen zwischen den Ressorts vor, sondern es handelt sich lediglich um eine durch Rechtsänderungen bedingte, notwendige Anpassung bzw. Erweiterung von PERSOSTH. Die Landesregierung strebt eine abgestimmte Fortentwicklung des Verfahrens an.

Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird für künftige umfangreiche Programmanpassungen und Fortentwicklungen von PERSOSTH durchgeführt.

Die Aufwendungen von rund 263 000 DM für ein Personal- und Stellenverwaltungssystem mit der Funktionalität von PERSOSTH sind im Vergleich zu den Aufwendungen für ein solch komplexes ITVerfahren eher als gering anzusehen. Die Entwicklung derartiger Softwarelösungen kostet in der Regel mehrere Millionen DM. Bericht des Thüringer Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung

86 Der Rechnungshof nimmt hinsichtlich der Einführung des Verfahrens zur Kenntnis, dass auch das TIM den bis heute erreichten Realisierungsgrad von erst rund 20 v.H. als unbefriedigend bewertet. Bezüglich der Mängel und dabei insbesondere der fehlenden bzw. unzureichenden Unterstützung einer Reihe fachlicher Anforderungen ergibt sich aus den Darlegungen des TIM, dass diese noch nicht vollständig behoben sind, so dass sich die flächendeckende Einführung weiter verzögern wird.

Davon abgesehen ist den Ausführungen des TFM zu entnehmen, dass zwischen diesem und dem TIM hinsichtlich der Erfüllung fachlicher Anforderungen unterschiedliche Auffassungen bestehen. Dies dürfte die flächendeckende Einführung des Verfahrens zusätzlich erschweren und verzögern, da die Vorgabe abgestimmter fachlicher Anforderungen eine allgemeine und unabdingbare Voraussetzung für die Einführung eines solchen Verfahrens ist.

Auf Grund dieser Sachlage und angesichts des Zeitablaufs von über drei Jahren hält es der Rechnungshof für unerlässlich, vor der weiteren Behebung der noch vorhandenen Mängel zu prüfen, ob das Verfahren noch dem aktuellen Stand der Informationstechnik entspricht und ob ggf. die Beschaffung eines neueren Verfahrens insgesamt wirtschaftlicher ist. Diese Prüfung sollte im Zuge der ohnehin zwingend gebotenen, bisher unterbliebenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erfolgen.

Wenn diese Prüfung ergibt, dass das IT-Verfahren PERSOSTH weiterhin wirtschaftlich vorteilhafter ist, so sollten die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung der weiteren fachlichen Anforderungen sowie zur Beseitigung der weiteren Mängel umgehend durchgeführt und die flächendeckende Einführung des IT-Verfahrens baldmöglichst realisiert werden.

Finanzierung von Umbaukosten

Zur Unterbringung eines Landesamtes wurden im Jahr 1995 Räume gemietet, die vom Vermieter nach den Vorgaben des Landes mit einem Aufwand von rund 2 Mio. DM umgebaut worden sind. Dieser Betrag ist vom Land zuzüglich Finanzierungskosten zu erstatten.

Die Vorfinanzierung der Umbaukosten durch den Vermieter führt für das Land zu Mehrausgaben von insgesamt rund 220.000 DM, die hätten vermieden werden können.

87 Das Land hat im Jahr 1995 ein Gebäude gemietet, das von einem Landesamt genutzt wird. Dazu war es notwendig, umfangreiche Umbau- und Installationsarbeiten durchzuführen.

Diese nahm der Vermieter entsprechend den Vorgaben des Landes vor. Im Mietvertrag vom 1. November 1995 ist hierzu vereinbart, dass die Umbaukosten von 1.925 TDM vom Vermieter vorfinanziert werden. Die entsprechenden Finanzierungskosten sind mit 529,4 TDM beziffert. Weiter ist festgelegt, dass der sich daraus ergebende Gesamtbetrag (Gesamtinvestitionssumme) von 2.454,4 TDM vom Land in Form eines Mietaufschlags in 60 monatlichen Raten von jeweils rund 41 TDM zu begleichen ist. Unter Berücksichtigung dessen, dass die Ursprungsschuld durch die monatlichen Ratenzahlungen anteilig getilgt wird, errechnet sich anhand der o. a. Finanzierungskosten für das Land ein Zinssatz von rund 10 v. H.

Der Zinssatz für Kreditaufnahmen des Landes lag zum Zeitpunkt des Abschlusses des Mietvertrags bei ca. 6,5 v. H.

Der Rechnungshof hat dem TIM vorgehalten, die Vorfinanzierung der Umbaukosten durch den Vermieter sei angesichts der dafür zu zahlenden Zinsen für das Land unwirtschaftlich. Bei einer Eigenfinanzierung durch das Land im Wege der Kreditaufnahme hätten aufgrund des dafür zum fraglichen Zeitpunkt geltenden Zinssatzes Ausgaben von rund 220 TDM eingespart werden können.

Die Landesregierung ist weiterhin der Auffassung, dass im Vergleich mit den Kosten des Ausbaus einer entsprechenden landeseigenen Liegenschaft die Übernahme der Umbaukosten die wirtschaftlichere Lösung darstellt.

Die Landesregierung vermutet, dass der Rechnungshof bei seiner vergleichenden Berechnung von einem Annuitätendarlehen mit einem Nominalzins von 6,5 % ausgegangen ist und somit zu einem deutlich niedrigerem Zinsaufwand gelangte.

Der Zinsaufwand für die Umbaukosten hätte um 96. DM höher gelegen, wenn eine Eigenfinanzierung zu einem Zins von 6,5 v. H. unmittelbar durch den Freistaat zu Grunde gelegt wird. Dies deshalb, weil der Freistaat Thüringen Darlehen erst bei Endfälligkeit in einer Summe tilgt.

Bei dem Termindruck zu einer sachgerechten Unterbringung der Behörde hätten weitere Verhandlungen mit dem Vermieter nach Einschätzung der Landesregierung nicht zu einem niedrigeren Zins geführt. Die Landesregierung weist darauf hin, dass sie am Kapitalmarkt eine deutlich bessere Bonitätseinstufung von den Marktteilnehmern erfährt, die sich allerdings nicht auf den Vermieter und die Refinanzierungsmöglichkeiten des Vermieters am Kapitalmarkt übertragen lassen. Die Landesregierung greift im übrigen die Anregung des Rechnungshofs auf und wird den Erwerb der Liegenschaft prüfen.