Wettbewerb
Bemerkungen des Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung Kabinettvorlage
Vielmehr ist eine Änderung der Verwaltungspraxis erforderlich, um die zielgerichtete Förderung mit einer Verwaltungsvereinfachung zu verbinden. So konterkariert die Absicht des Erfassen weiterer Details zur noch genaueren und verwaltungsaufwendigeren Berechnung der Zuwendungshöhe die Empfehlung des Rechnungshofes.
Der Zweck einer Kosten-Nutzen-Analyse soll nicht die Reduzierung des städtebaulichen Aufwands und damit die Betrachtung nur monetärer Größen sein, sondern auch eine Abwägung verschiedener Gestaltungs- bzw. Ausstattungsvarianten unter Kostengesichtspunkten mit dem Ziel, eine nachhaltige individuelle städtebauliche Lösung zu erreichen.
Darüber hinaus verkennt das TMBLM, dass zur Berechnung des Grundaufwandes nicht vorrangig die jeweiligen gemeindlichen Straßenausbaubeitragssatzungen heranzuziehen sind, sondern dass zunächst das Ergebnis der städtebaulichen Abwägung öffentlicher und privater Belange zur Grundlage der Trennung von zuwendungsfähigen und nicht zuwendungsfähigen Ausgaben gemacht werden sollte.
Zur Erreichung einer nachhaltigen und wirksamen Verwaltungsvereinfachung hält der Rechnungshof eine Pauschalierung des Grundaufwandes für unerlässlich.
Der Rechnungshof hat dem TMBLM hinsichtlich notwendiger Änderungen der Verwaltungspraxis seine Beratung angeboten. nungsmaßnahmen, bei denen Beiträge nach dem erhoben werden, keine Erhöhung des Verwaltungsaufwandes. Mit der Vorgabe dieser Arbeitshilfen ist sichergestellt, dass Zuwendungsempfänger (ZE) und ZG das gleiche Schema bei der Ermittlung des Förderbetrages zu Grunde legen. Für die ZE ist es nach Auffassung des ZG auch kein zusätzlicher Aufwand, da die Ermittlung der umlagefähigen Variante in jedem Fall erfolgen muss. Diese Verfahrensweise dient der Klarstellung und Transparenz des Verwaltungshandelns.
Bezüglich der Thematik Kosten-Nutzen-Analyse ist Folgendes anzumerken:
Die Sanierung von Straßen, Wegen und Plätzen basiert zum großen Teil auf der Grundlage von erarbeiteten Stadtbodenkonzepten oder auch Wettbewerben, in denen z. B. die Funktion, die Verkehrsführung, die Materialwahl und die Gestaltung nach einem umfassenden Planungs- und Abwägungsprozess festgeschrieben ist. In diese Prozesse ist der ZG eingebunden.
Auch bei den Vorhaben, denen keine dieser Planungsvorlagen zu Grunde liegt, setzen sich die ZE und die von ihnen beauftragten Planungsbüros unter Einbeziehung der Mitarbeiter des ZG in den Planungsphasen mit Gestaltungs-, Ausstattungs- und Nutzungsvarianten sowie den Baukosten auseinander. Wobei der ZG auch davon ausgeht, dass nicht in jedem Fall mehrere Planungsvarianten objektiv bestehen müssen.
Der ZG sieht derzeit keinen Anlass seine Verwaltungspraxis zu ändern, wird aber das Angebot des TRH annehmen, um in der Sache einen Konsens zu finden.
18 Wartung und Unterhaltung von Landesstraßen (Kapitel 10 06)
Das mit der Privatisierung des Straßenbetriebsdienstes verfolgte Ziel einer nachhaltigen Kostensenkung wurde bisher verfehlt. Die Ausgaben für den Winterdienst auf den Landesstraßen in Thüringen haben sich seit der Winterperiode 2001/2002 mehr als verdoppelt.
Die Wartung und Unterhaltung von Landesstraßen ist Aufgabe des Freistaates. Bis zum Jahr 1996 wurden diese Leistungen durch die Straßenmeistereien erbracht, danach durch eine neu gegründete landeseigene Gesellschaft. Seit dem Jahr 2002 ist diese Gesellschaft voll privatisiert und ohne Landesbeteiligung. Die Gesellschaft beteiligt sich an Ausschreibungen der Winterdienstleistungen des Freistaates.
Der Rechnungshof hat im Jahr 2007 in allen Straßenbauämtern die Ausschreibung und Abrechnung von Winterdienstleistungen geprüft. Er hat dabei festgestellt und bemängelt, dass die durchschnittlichen Kosten für den Winterdienst auf Landesstraßen seit der Winterperiode 2001/2002 von 2.400 /km auf 5.100 /km in der Winterperiode 2005/2006 gestiegen sind.
Hauptursache war die ständig steigende Zahl der abgerechneten Einsatzkilometer, die sich trotz einer Verringerung des Landesstraßennetzes um rund 500 km im Prüfungszeitraum um 74 v. H. erhöht hatten. Die Einsatzkilometer, die sowohl durch Kontrollfahrten als auch durch Räum- und Streufahrten entstehen können, konnte der Auftragnehmer hinsichtlich Zeitpunkt, Art und Umfang entsprechend den vertraglichen Regelungen selbst bestimmen. So wurden beispielsweise in der Winterperiode 2005/2006 so viele Einsatzkilometer abgerechnet, dass alle Landesstraßen von November bis März an jedem der 150 Winterdiensteinsatztagen jeweils 4,81-mal hätten befahren sein müssen.
Als zweite Ursache für die Kostensteigerung stellte der Rechnungshof den steigenden Verbrauch von Streusalz, der sich im Zeitraum von 2002 bis 2006 um 50 v. H. erhöhte, fest. Der Auftragnehmer hatte den tatsächlichen Salzverbrauch nicht vertragsgemäß anhand von Lieferscheinen nachgewiesen, sondern mittels einer Management-Betriebsdaten-Erfassung aufgezeichnet und abgerechnet.
Hierbei wird lediglich die Streumenge in g/m2 und die Straßenlänge angegeben. Der Salzverbrauch kann daraus nur mittelbar berechnet werden, weil die tatsächlich ausgebrachte Salzmenge zusätzlich von der Beladung des Fahrzeugs mit Streusalz und von der gefahrenen Geschwindigkeit abhängig ist.
Auch wurden die vorhandenen technischen Möglichkeiten zur Bemerkungen des Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung Kabinettvorlage
Reduzierung des Salzverbrauchs, wie Temperaturmessungen auf der Fahrbahnoberfläche (Thermographie), nicht eingesetzt. Der Rechnungshof hat zudem auf die Umweltbelastung durch den hohen Salzeintrag hingewiesen.
Außerdem hat der Rechnungshof die Gestaltung der Ausschreibung der Winterdienstleistungen, wie Losgröße, Zeitraum der Ausschreibung, Ausgestaltung der Leistungsbeschreibung und Festlegung der Eignungskriterien beanstandet, da dies dazu geführt hatte, dass sich in Thüringen kein Markt für Winterdienstleistungen entwickeln konnte. So erhielt ein Unternehmen in 17 Vergabeverfahren 16-mal den Zuschlag.
In seiner Stellungnahme vom April 2008 hat das frühere TMBV mitgeteilt, dass die Kostenentwicklung im Winterdienst von vielfältigen Faktoren wie witterungsbedingten Mengenrisiken, Einheitspreisänderungen und Kostenentwicklungen im Bereich des Streusalzes beeinflusst werde.
Netzänderungen z. B. Umstufungen von Bundesstraßen zu Landesstraßen und Änderungen im Anforderungsniveau, hätten Auswirkungen auf die Preisgestaltung, da sich die anzusetzende durchschnittliche Straßenbreite (um 0,08 m) vergrößert habe.
Hinsichtlich der Steigerung der abgerechneten Einsatzkilometer im Winterdienst sei eine 4 bis 5-malige Befahrung als normal zu betrachten. Der Auftragnehmer habe eigenverantwortlich gehandelt und auf Anforderung des Auftraggebers müsse die Notwendigkeit der Maßnahmen nachgewiesen werden. Grundlage des Nachweises sei die Wettervorhersage. Das Straßenbauamt lege Beginn, Unterbrechung sowie Ende des Winterdienstes fest. Es kontrolliere die Arbeitsdaten nach regionalen und spezifischen betrieblichen Schwerpunkten stichprobenartig.
Das frühere TMBV hat weiter mitgeteilt, dass die Straßenbauverwaltung mit der Ausschreibung 2006 in Auswertung der vorherigen Vergabe die entsprechenden Schritte zur Eindämmung der Anzahl der Kontrollfahrten unternommen und diese pauschaliert habe. Die Kontrolle der Notwendigkeit des Einsatzes bei Streu- und Räumfahrten sei besser gegeben.
Der in der Prüfungsmitteilung angegebene netzbezogene Salzverbrauch entspräche den Angaben aus Elsner, Handbuch für Straßen- und Verkehrswesen 2007. Die hier angegebenen Werte stellten den Durchschnitt für Bundesstraßen dar.
Der Nachweis des Salzeinsatzes erfolge mittels in g/m. Aufgrund der Erfahrungen aus den vorhergehenden Jahren sei die Kontrolle über Lieferscheine nicht praktikabel. In den Ausschreibungen ab 2003 seien daher keine Lieferscheine mehr für Salz verlangt worden. Im vorliegenden Einzelfall wäre versäumt worden, diesen Textteil zu löschen. Über die vorhandenen Auswertungsmöglichkeiten von MBDE könne die ausgebrachte Salz- und Solemenge exakt nachgewiesen werden.
Bei der Ausschreibung der Leistungen seien weitere Schritte zur Schaffung eines Marktes unternommen worden. Dies beträfe im Wesentlichen die Pauschalierung der Kontrollfahrten und die Verlängerung des Vertragszeitraumes auf 5 Jahre.
Das Ministerium hat weiter mitgeteilt, dass es seit den bundesweiten Veränderungen in den Straßenbauverwaltungen speziell im Winterdienst keine vergleichbaren Feststellungen zu Kosten und Betriebsdienst gäbe.
In seiner Stellungnahme zum Entwurf des Bemerkungsbeitrages hat das Ministerium eingeräumt, dass der Straßenbauverwaltung bewusst gewesen sei, dass mit der Privatisierung des Straßenbetriebsdienstes in den ersten Jahren geringfügige Fehlentwicklungen nicht zu vermeiden seien.
Der Kostenanstieg in den Jahren 2003 bis 2005 sei nicht ein Thüringer Problem, also nicht allein auf die Privatisierung zurückzuführen. Die Tatsache, dass die Privatisierung des Straßendienstes erfolgreich war, könne im Prüfungszeitraum des Rechnungshofes noch nicht nachgewiesen werden, sei aber seit dem Jahr 2006 offensichtlich und werde in den Folgejahren immer deutlicher.
Insbesondere am Beispiel der abgerechneten Kilometer der Kontrollfahrten sei dies erkennbar, da sich diese in den Winterperioden 2006/2007 und 2007/2008 gegenüber den Anfangsjahren der Privatisierung (Winterperiode 2001/2002) etwa halbiert hätten.
Die Argumentation des Ministeriums ist insgesamt wenig überzeugend. zu Tz. 18.3
Der Feststellung des TRH, dass das Ziel, durch die Privatisierung des Bemerkungen des Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung Kabinettvorlage
Der Rechnungshof hat bei seiner Bewertung die vielfältigen Faktoren, die die Kostenentwicklung im Winterdienst beeinflussen, sehr wohl gewürdigt.
Die Aussage, die Umstufung von Bundes- zu Landesstraßen hätten Auswirkungen auf die Preisgestaltung, da sich die durchschnittliche Breite um 0,08 m vergrößert habe, hat jedoch für den Winterdienst keine Kostenrelevanz. Das Streufahrzeug deckt unabhängig von der tatsächlichen Fahrbahnbreite auf Landesstraßen immer eine Streubreite von 2,50 m ab. Auf die verringerte Länge des Landesstraßennetzes geht das Ministerium nicht ein.
Auch geht die Auffassung des Ministeriums fehl, dass eine 4- bis 5malige Befahrung normal sei. Der Rechnungshof verkennt nicht extreme Witterungssituationen, die solche Einsätze (und im Extremfall auch wesentlich mehr Fahrten) an einzelnen Tagen erfordern.
Die abgerechnete durchschnittliche tägliche 4- bis 5-malige Befahrung aller Thüringer Landesstraßen ist nach Auffassung des Rechnungshofes unglaubwürdig und nicht akzeptabel. Der Rechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass die Straßenbauverwaltung seit dem Jahr 2006 durch eine veränderte Leistungsbeschreibung einen ersten Schritt zur Eindämmung der Kontrollfahrten unternommen hat. Inwieweit dies zu einer Kostenreduzierung führt, bleibt abzuwarten.
Die Beanstandungen des Rechnungshofes zum steigenden Salzverbrauch und zum Fehlen moderner Ausbringungsverfahren des Streuguts kann das Ministerium mit seinen Argumentationen nicht entkräften. Im Gegenteil: Nach dem vom Ministerium selbst angeführten Daten auf Bundesstraßen liegen die Kosten im Winterdienst im Durchschnitt bei 2.500 /km. Demgegenüber betragen in Thüringen diese Kosten auf Landesstraßen 4.950 /km und auf Bundesstraßen 7.470 /km. Auch wenn diese Kennzahlen nicht alle regionalen und nicht alle Einflüsse aus der Privatisierung erfassen, zeigen sie doch zumindest anschaulich die Größenordnung der erheblichen Kostendifferenz.
Der Rechnungshof verkennt nicht, dass im Bundesdurchschnitt ein Kostenanstieg hinsichtlich der Winterdienstleistungen zu verzeichnen ist. Auf Bundesstraßen haben sich die Winterdienstkosten je Kilometer in der Winterperiode 2001/2002 bis 2005/2006 um 67 v.
H. erhöht. Demgegenüber ist bei diesen Kosten auf Landesstraßen in Thüringen im selben Zeitraum eine Steigerung um 109 v. H. zu verzeichnen.
Der Behauptung des Ministeriums, die Privatisierung sei seit 2006 erfolgreich, kann der Rechnungshof nicht folgen, da die anfallenden Kosten der Winterperioden 2006/2007 und 2007/2008 aufgrund der äußerst milden Witterungsbedingungen mit den vorherigen Jahren nicht vergleichbar sind.
Auch betreffen die hierfür angeführten Reduzierungen bei den Kontrollfahrten nur einen Teil der Kosten des Winterdienstes (Kontroll-, Räum- und Streufahrten sowie Salzverbrauch).
Der Rechnungshof stellt fest, dass das Ziel, durch die Privatisierung Kosten zu reduzieren, bis heute nicht erreicht worden ist. Er erwartet, dass das Ministerium künftig seiner Verpflichtung, den Winterdienst den Anforderungen entsprechend und wirtschaftlich durchzuführen, nachkommt und dabei insbesondere
- den jeweiligen Stand der Technik nutzt,
- nachvollziehbare Kontrollen der abgerechneten Leistungen durchführt,
- der tatsächliche Salzverbrauch nachgewiesen wird und
- bei der Ausschreibung des Winterdienstes ein echter Wettbewerb gefördert wird.
Der Rechnungshof wird die Entwicklung der Winterdienstkosten auch künftig verfolgen.
Straßenbetriebsdienstes die Kosten zu reduzieren, bis heute nicht erreicht worden sei, wird widersprochen.
Auf Grund der Tatsache, dass die im Jahr 2007 erfolgte Veränderung der Ausschreibung im Winterdienst noch nicht in die Betrachtung einbezogen ist, ist kein abschließendes Urteil über das Erreichen des Ziels einer nachhaltigen Kostensenkung beim Winterdienst zu treffen.
Die Landesregierung räumt nach Auswertung der Jahre 2007 und 2008 ein, dass die leistungsbezogene Abrechnung der Kontrollfahrten der ersten Winterdienstausschreibungen zu einer Steigerung der Kontrolltätigkeit und damit auch zur Erhöhung der Ausgaben für den Winterdienst geführt hat, sich diese aber im Bundestrend befindet.
Durch die Umstellung auf eine pauschale Abgeltung der Kontrollfahrten und die Ausschreibung von Fünfjahresverträgen lässt sich zwischenzeitlich eine Optimierung nachweisen. Die Auswertung der Jahre 2007 bis 2009 wird die Straßenbauverwaltung in die Lage versetzen, bei künftigen Ausschreibungen ein weiter qualifiziertes Mengengerüst für die Angebotserstellung der Pauschalen zur Verfügung zu stellen. Dies wird auch den Wettbewerb fördern.
Hinsichtlich der Kostendifferenz zwischen den Ausgaben für den Winterdienst Thüringens und dem Bundesdurchschnitt muss klargestellt werden, dass bisher nur in Thüringen (privatisierungsbedingt) Vollkosten erfasst werden, d. h. auch Abschreibungen, Liegenschaftsund Gemeinkosten in die Erfassung einfließen. Die Kosten sind daher nicht mit der Aufwandserfassung, die dem Bundesdurchschnitt zugrunde liegt, zu vergleichen. Die Differenz gibt jedoch einen Anhaltspunkt dazu, in welchem Verhältnis der Aufwand für moderne Fahrzeuge, Geräte und Liegenschaften zu laufendem Personal- und Sachaufwand stehen.
Unter Federführung des Bundes wird derzeit mit den Ländern ein System zum Management der Straßenbetriebsdaten (MSD) aufgebaut, welches eine Erfassung der Ausgaben und des Aufwands des Betriebsdienstes nach Kostenstellen, Kostenträgern und Kostenarten ermöglichen soll. Auf dieser Basis wird es künftig möglich sein, Vergleichbarkeit herzustellen. Diesem Vergleich sieht die Landesregierung optimistisch entgegen.
Hinsichtlich der kritisierten Menge des Salzverbrauchs ist festzustellen, dass sich Thüringen in den Jahren 2007 und 2008 trotz gebirgiger Landschaft dem Bundesdurchschnitt angenähert hat.
Im Unterschied zu allen anderen Ländern werden die Fahrzeugbewegungen sowie die vom Fahrer getroffenen Entscheidungen in Thüringen lückenlos erfasst und damit auch die Erfüllung der Verkehrssicherungspflicht und deren Nachweis im Schadensfall dokumentiert. Ab dem Jahr 2008 sind 14 Streuautomaten mit Thermomatic im Einsatz, die anhand von an der Straßenoberfläche gemessenen Witterungswerten den Streuvorgang beeinflussen.
Hinsichtlich der Forderungen des TRH zum Nachweis des Salzverbrauchs und der Kontrolle der Leistungen sieht die Landesregierung keinen Handlungsbedarf.
Seit der Winterperiode 2000/2001 werden Art, Ort und Umfang der Winterdienstleistungen, das heißt Bereitschaftsfahrten sowie Räumund/oder Streufahrten über ein unabhängiges GPS-gestütztes System erfasst und den Bundes- und Landesstraßen sowie den Ortsdurchfahrten zugeordnet und ausgewertet.
Zur Kontrolle des Salzverbrauchs wird seit der Winterperiode 1998/1999 eine Streuautomatik eingesetzt, die die Erfassung des tatsächlichen Verbrauchs in Abhängigkeit der vom Fahrer variabel einstellbaren Streumenge und Streubreite (2,50 m bis 6,00 m) sowie der Fahrzeuggeschwindigkeit ermöglicht. Sie ist Stand der Technik und entspricht den Regeln der Technik.
Die vom TRH geforderten Lieferscheine sind entbehrlich. Nicht die Beladung des Fahrzeuges mit Streusalz ist von Interesse, sondern die tatsächliche Menge an Feuchtsalz, die über die Streueinrichtung auf die Straße aufgebracht wird.