Verpflichtungsermächtigungen sind nur bei Fortsetzungsmaßnahmen möglich
Die Verpflichtungsermächtigungen ermöglichen somit das zeitgerechte Vergeben von Aufträgen zu Lasten kommender Haushaltsjahre.
Verpflichtungsermächtigungen sind nur bei Fortsetzungsmaßnahmen möglich. Sie können auch unabhängig von einem Ausgabeansatz bei Maßnahmen eingesetzt werden, die erst in kommenden Haushaltsjahren beginnen, die aber jetzt schon das Eingehen einer Leistungsverpflichtung erfordern.
Durch die Verpflichtungsermächtigungen entsteht eine Selbstbindung der Gemeinde; sie muss die in den nächsten Jahren notwendigen Ausgabemittel in den entsprechenden Haushaltsplänen vorsehen.
Durch die Regelungen über die Verpflichtungsermächtigungen wurde das kommunale Haushaltsrecht auf konjunkturpolitische Belange abgestellt. Durch die Verpflichtungsermächtigungen wird die Anstoßwirkung für die nächsten Jahre erkennbar, die von der Erteilung der Aufträge ausgeht.
Zur Abgrenzung:
Der Regelzeitraum für die Veranschlagung (drei auf das Planjahr folgende Jahre) ist auf die fünfjährige Finanzplanung (§ 62 Abs. 1) abgestellt, deren zweites Jahr das jeweilige Planjahr (also das Jahr für das der Haushaltsplan erstellt ist) und deren drittes Jahr das erste ist, für das Verpflichtungsermächtigungen eingegangen werden können (Nachjahr zum Planjahr). Es folgen noch zwei weitere Jahre in der Finanzplanung.
Verpflichtungsermächtigungen über die Regelzeit hinaus sind bei längerlaufenden Maßnahmen möglich; sie werden als Ausnahmefälle in § 59 Abs. 2 bezeichnet.
Ausdrücklich ist bestimmt, dass Verpflichtungsermächtigungen den Ausgleich künftiger Haushalte nicht gefährden dürfen (§ 59 Abs. 2). Das muss insbesondere anhand des Finanzplans beurteilt werden (§ 24
Die Beurteilung, ob durch Verpflichtungsermächtigungen der Ausgleich künftiger Haushalte gefährdet wird, hängt eng zusammen mit der Frage, ob die Maßnahme selbst im Einklang mit den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen (§ 53) und im Zusammenhang mit Kreditaufnahmen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht (§ 63 Abs. 2 Satz 3). Dabei kommt es vernünftigerweise nicht nur auf die Betrachtung der Haushaltsjahre an, zu deren Lasten Verpflichtungsermächtigungen eingeplant sind oder in denen die Maßnahme abgewickelt wird, sondern auch auf die nächstfolgenden Haushaltsjahre, in denen sich die Folgekosten der Maßnahme und erhöhte Schuldendienstleistungen, verursacht durch Kreditaufnahmen im Zusammenhang mit der Maßnahme, auswirken.
Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen wird in der Haushaltssatzung festgesetzt (§ 55 Abs. 2 Nr. 3).
Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen ist dann genehmigungspflichtig, wenn in den Jahren, zu deren Lasten die Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen sind, Kreditaufnahmen geplant sind.
Die Auswirkungen einer Verpflichtungsermächtigung und einer Kreditaufnahme sind hinsichtlich der Belastung der Haushaltswirtschaft späterer Jahre in etwa gleich; denn die Verpflichtungsermächtigung kann zu einer verdeckten Überschuldung führen, wenn die aus ihr resultierende Ausgabe nur mit Kreditmarktmitteln gedeckt werden kann. Die spätere Genehmigungspflicht nach § 63 kann nicht verhindern, dass Leistungsfähigkeit der Gemeinde und angemessene Aufgabenerfüllung nicht mehr in Einklang stehen, weil die Gemeinde bei Ausschöpfung der erteilten Verpflichtungsermächtigungen rechtliche Bindungen eingeht, die nicht rückgängig gemacht werden können, wenn die Rechtsaufsichtsbehörde diese Genehmigung versagen sollte.
Die Genehmigung nach § 59 Abs. 4 kann unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Wirtschaftsführung
betragsmäßig beschränkt und mit Bedingungen oder Auflagen versehen werden.
Zu § 60:
1. Im gemeindlichen Haushaltsrecht sind verschiedene Regelungen vorgesehen, die eine bewegliche Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans ermöglichen, so die Deckungsfähigkeit und der Einsatz der Mittel der Deckungsreserve im Verwaltungshaushalt (§§ 11, 18 und § 87 Nr. 8 ferner die Regelung über überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben (§ 58). Bei weitergehenden Änderungen ist es notwendig, die Haushaltssatzung durch eine andere Satzung zu ändern (Nachtragshaushaltssatzung) und einen Nachtragshaushaltsplan zu erstellen.
Das ist, was die Festsetzung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans in der Haushaltssatzung betrifft, notwendig, wenn einer der in § 60 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 genannten Fälle vorliegt oder der Stellenplan zu ändern ist (§ 60 Abs. 2 Nr. 4), und kein Ausnahmefall nach § 60 Abs. 3 gegeben ist.
Eine Nachtragshaushaltssatzung ist darüber hinaus immer erforderlich, wenn
- der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen,
- der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen,
- der Höchstbetrag der Kassenkredite und
- die Steuersätze (Hebesätze) für die Realsteuern verändert werden sollen. Wenn der Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen und der Höchstbetrag der Kassenkredite bei der Ausführung des Haushaltsplans nicht voll ausgeschöpft werden, bedarf es keiner Nachtragshaushaltssatzung. Diese Festsetzungen stellen keine Verpflichtung zur vollen Ausnutzung dar, sie sind vielmehr Ermächtigungen, die nur dann und nur insoweit in Anspruch genommen werden dürfen, als die Voraussetzungen dafür gegeben sind.
Wenn die Steuersätze für die Realsteuern in einer Hebesatz-Satzung festgesetzt sind, enthält die Haushaltssatzung keine Festsetzung. Durch eine spätere Änderung der Hebesatz-Satzung wird dann keine Nachtragshaushaltssatzung erforderlich.
2. Die Nachtragshaushaltssatzung kommt nach den gleichen Bestimmungen zustande wie die Haushaltssatzung (§ 60 Abs. 1 Satz 2). Die Haushaltssatzung kann nur bis zum Ablauf des Haushaltsjahres geändert werden (§ 60 Abs. 1 Satz 1).
3. Der Haushaltsausgleich ist ein wichtiger Grundsatz der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Wird erkennbar, dass der Haushaltsausgleich gefährdet ist, so ist die Gemeinde in einem solchen Fall zunächst einmal verpflichtet zu prüfen, welche Einsparungen auf der Ausgabenseite möglich sind (beispielsweise Verzicht oder Einschränkung von Maßnahmen im laufenden Haushaltsjahr); sodann müssen die Ansätze auf der Einnahmeseite, insbesondere die Ausschöpfung der Einnahmequellen, überprüft werden.
Die Verbesserung der Einnahmen beispielsweise durch höhere Steuern oder Kredite ist grundsätzlich eine nachrangige Maßnahme. Die besonderen Leistungsentgelte sollten dagegen auf ihre Angemessenheit immer wieder überprüft werden.
Die Beurteilung, ob ein Fall des § 60 Abs. 2 Nr. 2 vorliegt, obliegt der Gemeinde. Bisher nicht veranschlagte Ausgaben sind außerplanmäßige Ausgaben, zusätzliche Ausgaben sind überplanmäßige Ausgaben. Die Veränderungen müssen ins Verhältnis zu den Gesamtausgaben, das sind die Ausgaben des Gesamthaushalts (Verwaltungs- und Vermögenshaushalt) gesetzt werden.
Außerplanmäßige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen erfordern immer eine Nachtragshaushaltssatzung, soweit nicht die Ausnahmeregelung in § 60 Abs. 3 Nr. 1 anwendbar ist.
Nachdem der Stellenplan für Beamte, Angestellte und Arbeiter als Teil des Haushaltsplans durch die Haushaltssatzung Satzungsqualität erhält, ist grundsätzlich bei einer Änderung des Stellenplans eine Nachtragshaushaltssatzung notwendig. Es ist möglich, dass eine Nachtragshaushaltssatzung nur zur Änderung des Stellenplans erlassen wird.
Auf die Ausnahmeregelung in § 60 Abs. 3 Nr. 2 wird hingewiesen.
Zu § 61:
1. Eine Haushaltssatzung mit Haushaltsplan kann dann noch nicht Grundlage der Haushaltswirtschaft einer Gemeinde sein, wenn sie noch nicht erlassen, also noch nicht bekanntgemacht und somit noch nicht wirksam ist (§ 57 Abs. 3). Liegt der Zeitpunkt der Bekanntmachung der neuen Haushaltssatzung nach dem l. Januar des betreffenden Haushaltsjahres, sind die Bestimmungen über die vorläufige Haushaltsführung Grundlage der Haushaltswirtschaft. Diese Bestimmungen enthalten Grundsätze für die Bewirtschaftung von Einnahmen und Ausgaben. Daß dabei die allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 53 (Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung, Erfordernis des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit) zu beachten sind, ergibt sich aus dieser Bestimmung selbst.
2. Zu den laufenden Ausgaben (Absatz 1 Nr. 1):
Die Leistung von Ausgaben muß
- durch eine rechtliche Verpflichtung begründet oder
- sie muss für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sein.
Im ersten Fall wird auf § 56 Abs. 3 Satz 2 abgestellt. Das Fehlen der neuen Haushaltssatzung hat auf rechtliche Verpflichtungen keinen Einfluß; sie müssen erfüllt werden, gleichgültig, ob es sich um Verpflichtungen aufgrund des öffentlichen oder des privaten Rechts handelt.
Im zweiten Fall muss die Gemeinde entscheiden, ob eine bereits als notwendig anerkannte Aufgabe weitergeführt werden muß, ob die Weiterführung unaufschiebbar ist. Die Gemeinde hat in diesem Falle im abgelaufenen Haushaltsjahr, vielleicht bereits in mehreren Haushaltsjahren, die Aufgabe erfüllt und somit als notwendig betrachtet; dabei ist nicht zwingend eine Veranschlagung im Vorjahr genannt (anders bei Bauten, Beschaffungen und sonstigen Leistungen des Vermögenshaushalts). Eine Veranschlagung im Vorjahr wird jedoch die Regel sein.
Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Vermögenshaushalts können nur weitergeführt werden, wenn im Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge vorgesehen waren (das sind also auch Vorgänge des obengenannten zweiten Falles).
Für neue Aufgaben können grundsätzlich erst aufgrund des neuen Haushaltsplans Ausgaben geleistet werden, es sei denn, es handelt sich um neue rechtliche Verpflichtungen, die durch neue gesetzliche Bestimmungen geschaffen wurden. Neue privatrechtliche Verpflichtungen können bei einer geordneten Haushaltswirtschaft erst aufgrund eines neuen Haushaltsplans, aufgrund einer entsprechenden Veranschlagung, eingegangen werden, wobei über-, eher außerplanmäßige Ausgaben möglich sind.