Kostenkontrolle durch das Land nicht mit der kommunalen Selbstverwaltung
Sie hat sich auch kontinuierlich verbessert.
b. Einnahmen- und Ausgabensituation der Kommunen in Nordrhein-Westfalen
Für die Beurteilung der Angemessenheit der Finanzausstattung der Kommunen sind im Hinblick auf die Ausübung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts darüber hinaus auch die weiteren Einnahmemöglichkeiten der Kommunen sowie ihr Ausgabenverhalten zu berücksichtigen (siehe oben C. I. 1.). Außerhalb des nur subsidiären Finanzausgleichs erzielen die Kommunen Einnahmen aus Gebühren, Beiträgen sowie aus eigenen örtlichen Aufwand- und Verbrauchsteuern, bundesgesetzlich geregelten Steuern mit eigenem Hebesatzrecht (Gewerbesteuer und Grundsteuer) und ihren Anteilen an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer). Die unterstützende Erhebung von Gebühren für sonstige Leistungen, z. B. von Elternbeiträgen für Kindertagesstätten, stellt dabei angesichts der Situation der städtischen Haushalte eine der Kreditaufnahme oder Kompensation durch Einschränkungen anderer Leistungen vorzugswürdige und gebotene Mittelbeschaffung dar (vgl. auch § 77 Abs. 2 GO NRW).
Auch hinsichtlich ihres Ausgabenverhaltens müssen und können die Komrnunen ihr Selbstbestimmungsrecht eigenverantwortlich wahrnehmen. Aufgrund unterschiedlicher Kostenstrukturen wenden die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen für die Wahrnehmung der gleichen Aufgaben unterschiedlich viel auf. Die Kosten der einzelnen Gemeinden variieren daher zwangsläufig und sind von vielen (auch politischen und organisatorischen) Umständen und Prioritäten abhängig. Diese Unterschiede sind gerade Ausdruck kommunaler Selbstverwaltung. Folglich lässt sich objektiv gar nicht beurteilen, ob eine Gemeinde ihre Kosten nicht weiter senken kann und sämtliches Einsparpotential im Bereich der Selbstve!\Ialtung genutzt hat. Im 51 Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 22.5.2007 - Az.: 15 L 450/07, juris Rn. 24 1. und dazu OVG NRW, Beschluss vom 24.5.2007 - Az.: 15 B 778107, DÖV 2007, 934. Danach kann die Kommunalaufsicht die Gemeinden verpflichten, bestimmte Gebühren für die Benutzung von Kindertagesstätten zu erheben. Denn nach § 77 Abs. 2 GO müssten sich die Gemeinden die erforderlichen Finanzmittel in erster Linie über angemessene Kostenbeteiligungen in Form spezieller Entgelte für die von ihr erbrachten Leistungen beschaffen, während sie allgemeine Deckungsmittel aus Steuern nur nachrangig einsetzen dürften. Daher dürften die Gemeinden auf solche Gegenleistungen nicht einfach verzichten, insbesondere solche Gemeinden mit einem defizitären Haushalt. Vgl. ebenso OVG NRW, Beschluss vom 22.8.2007 - Az.: 15 B 1328/07, 2008,50.
Übrigen wäre eine Kostenkontrolle durch das Land nicht mit der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar.
11 Abgrenzung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben ist problematisch
Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung nehmen die Gemeinden pflichtige wie freiwillige Aufgaben wahr. Bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung ist das Weisungsrecht gemäß § 3 Abs. 2 GO NRW begrenzt. Unabhängig von dieser Kategorisierung der Aufgaben nehmen die Gemeinden sämtliche Aufgaben im Rahmen der ihnen garantierten kommunalen Selbstverwaltung als Selbstverwaltungsaufgaben wahr. Auch bei den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, zu denen nach vorherrschender Auffassung auch die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung gerechnet werden, verbleiben den Gemeinden erhebliche für die Art und Weise der Durchführung dieser Aufgaben. Unter dem Aspekt der kommunalen Finanzautonomie können sie insbsondere auf die Höhe der damit verbundenen Kosten Einfluss nehmen.
Auch aus finanzwissenschaftlicher Sicht ist eine klare Trennung in pflichtige und freiwillige Aufgaben daher zweifelhaft. Zwar verschaffen die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben den Kommunen den höchsten Grad an Gestaltungsfreiheit. Sie stellen jedoch nicht den einzigen Gradmesser für die Realisierung kommunaler Selbstverwaltung dar. So enthalten auch die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben ebenso wie die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung unter dem Aspekt der kommunalen Finanzautonomie Gestaltungsfreiheiten, die im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung entsprechend genutzt werden können.
Weil die Gemeinden auch im Bereich der Pflichtaufgaben ihr Selbstverwaltungsrecht eigenverantwortlich ausüben, kann den Pflichtaufgaben auch kein festgelegter Umfang an erforderlichen Finanzmitteln zugeordnet werden, die den Gemeinden als eine Art Mindestausstattung zwingend zustehen und jenseits derer die kommunale Selbstverwaltung erst anfängt. Diese Vorstellung widerspräche gerade dem Grundgedanken kommunaler Selbstverwaltung und dem Aufgabenverständnis der vorherrschenden Auffassung.
Dies zeigt sich beispielsweise an der Unterhaltung von Schulen. Das Land bzw. die Kommunalaufsicht kann Gemeinden nicht vorgeben, wenig ausgelastete Schulen zu schließen, auch wenn ihr Betrieb unter Kostenaspekten ineffizient ist und sich dadurch (erforderliche) Einsparungen erzielen ließen.52 Die Frage, wie viel Geld die Gemeinden für wie viele Schulen ausgeben. ist gerade Ausdruck ihrer kommunalen Selbstverwaltung und die Kostenquote pro Schüler mag in den Gemeinden sehr unterschiedlich sein. Man kann daher nicht sagen, dass eine bestimmte Summe an Finanzmitteln für die Pflichtaufgabe Schule zur Verfügung stehen muss, bei deren Unterschreiten eine kommunale Selbstverwaltung nicht mehr möglich ist.
Dass die Gemeinden ihre Einsparmöglichkeiten nicht nutzen, wird auch durch die mangelnde Anwendung des Standardbefreiungsgesetzes unterstrichen. Die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen haben seit 2004 die Möglichkeit, ihre Aufgaben bzw. Kosten nach dem Standardbefreiungsgesetz NRW zu reduzieren.53 Die Regelung befreit die Kommunen bei geeigneten Ausnahmen von belastenden landesrechtlichen Sach- und Verfahrensstandards wie der Erstellung und Fortschreibung von Bilanzen, Plänen und Konzepten. Auch von organisationsrechtlichen Vorgaben können die Kommunen entlastet werden. Gerade finanzschwache Gemeinden hätten dadurch Einsparungen erreichen können. Dies sollte Flexibilität für die Gemeinden in finanziell schwierigen Umständen schaffen. Im Hinblick auf die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und Eigenverantwortung ist das Standardbefreiungsgesetz positiv zu beurteilen, da es Entlastungen auf der Ausgabenseite ermöglicht. Die Kommunen in Nordrhein-Westfalen haben allerdings von den Möglichkeiten des Standardbefreiungsgesetzes kaum - die Bf. keinen Gebrauch gemacht und die damit gegebenen Einsparmöglichkeiten nicht genutzt.