Eine Mitwirkungsverpflichtung der kreisangehörigen Gemeinden Ermächtigung des Landesgesetzgebers durch § 6 Abs

2. SGB II

Zuständigkeit, Wirkungskreis, Aufsicht

Nach der bundesgesetzlichen Regelung liegt die Zuständigkeit für die Tragung der Unterkunftskosten und einmaligen Leistungen sowie für verschiedene Beratungsleistungen bei den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden; der Landesgesetzgeber kann jedoch etwas Abweichendes regeln (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 16 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 bis 4, §§ 22 und 23 Abs. 3 SGB II). Um eine möglichst große Konstanz in Bezug auf die Kostenbelastung der bayerischen Kommunen zu gewährleisten, wird die bisher in der Hilfe zum Lebensunterhalt der Sozialhilfe geltende Zuständigkeitsverteilung zwischen den örtlichen Trägern der Sozialhilfe (Landkreise, kreisfreie Gemeinden: Zuständigkeit im Allgemeinen) und den überörtlichen Trägern der Sozialhilfe (Bezirke: Zuständigkeit für Ausländer, Aussiedler, Spätaussiedler) auf den Bereich des SGB II übertragen. Die Zuweisung der Zuständigkeit für Leistungen an Ausländer, Aussiedler und Spätaussiedler an die Bezirke dient dem Schutz der besonders stark mit ausländischen Hilfesuchenden belasteten Träger sowie dem Schutz derjenigen Orte, in denen sich Einrichtungen der vorläufigen Unterbringung befinden. Durch die Zuweisung der Zuständigkeit an den Bezirk ergibt sich eine Entlastung des jeweiligen örtlichen Trägers, weil die Lasten auf mehrere Schultern verteilt werden.

Eine Mitwirkungsverpflichtung der kreisangehörigen Gemeinden (Ermächtigung des Landesgesetzgebers durch § 6 Abs. 2 SGB II) wird nicht begründet, da die kreisangehörigen Gemeinden nicht mit neuen, fachfremden Aufgaben belastet werden sollen, für die sie andernfalls Personal ausbilden und zur Verfügung halten müssten.

Die neue Aufgabe wird dem übertragenen Wirkungskreis zugewiesen. Als Fachaufsichtsbehörden werden die Regierungen und als obere Fachaufsichtsbehörde das Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familien und Frauen bestimmt.

Von der Aufsicht über die Kommunen rechtlich zu trennen ist die Aufsicht über die nach § 44 b SGB II errichteten Arbeitsgemeinschaften zwischen Arbeitsagenturen und kommunalen Trägern.

Art und Umfang der Aufsicht ergeben sich unmittelbar aus dem Bundesrecht; eine Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers ist insoweit nicht gegeben.

Finanzielle Regelungen

Der Bund beteiligt sich gemäß § 46 Abs. 5 bis 10 SGB II an den Aufwendungen für die Leistungen für Unterkunft und Heizung (quotale Beteiligung des Bundes), um eine Entlastung der Kommunen in Höhe von 2,5 Mrd. sicher zu stellen. Im Jahr 2005 beträgt der Erstattungssatz zunächst 29,1 v. H. Der Erstattungssatz wird zum 01. März und 01. Oktober 2005, in den folgenden Jahren jeweils zum 01. Oktober überprüft (Revisionsklausel). Wenn die Entlastung der Kommunen den Betrag von 2,5 Mrd. übersteigt oder unterschreitet, ist der Erstattungssatz anzupassen. Bis einschließlich 2008 erfolgt eine rückwirkende Anpassung; stets wird darüber hinaus die Beteiligungsquote des Bundes für das kommende Jahr festgelegt. Die Erstattungsleistungen können bis zu zweimal im Monat (jeweils im Nachhinein) abgerufen werden (§ 46 Abs. 10 Satz 2 SGB II). Diese Zahlungen gehen über die Länder (§ 46 Abs. 10 Satz 1 SGB II) an die Kommunen.

Der Freistaat Bayern und die bayerischen Kommunen werden laut Finanztableau des Bundes um rund 70 Mio. jährlich entlastet.

Vom zu erreichenden Entlastungsziel zu unterscheiden ist die hierzu erforderliche Ausgleichsleistung des Bundes an Bayern:

Bei einem Ansatz von 3,2 Mrd. bundesweit ergeben sich laut Finanztableau des Bundes für Bayern im ersten Jahr Zahlungen in Höhe von gut 240 Mio..

Der Freistaat gibt die Erstattungsleistungen unmittelbar nach Erhalt an die einzelnen kommunalen Träger weiter.

3. SGB XII

Zuständigkeitsregelungen

Die Ausführungsregelungen stellen sicher, dass die derzeitigen inhaltlichen Regelungen des Ausführungsgesetzes zum BSHG hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung zwischen örtlichen und überörtlichen Trägern der Sozialhilfe auch nach dem des SGB XII weiter gelten. Auch die bisherige, seit des geltende Zuständigkeit der Landkreise und der kreisfreien Städte für Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung an Ausländer, Aussiedler und Spätaussiedler wird aufrechterhalten.

Deregulierung, Verwaltungsvereinfachung

Darüber hinaus leistet der Gesetzentwurf einen wesentlichen Beitrag zur Deregulierung, indem er künftig auf die zwingende Notwendigkeit, einen Sozialhilfeausschuss als ständigen und beschließenden Ausschuss vorzuhalten, verzichtet. Nach den Kommunalgesetzen können kreisfreie Gemeinden, Landkreise und Bezirke beratende und beschließende Ausschüsse einsetzen und das Nähere in ihrer Geschäftsordnung regeln. Dies ist ausreichend; es bedarf keiner weiteren staatlichen Vorgaben, welche die Kommunen in ihrem Selbstverwaltungsrecht einschränken. Auch wird die bisherige Pflicht zur Bildung von Arbeitsgemeinschaften beseitigt und die Schaffung von Arbeitsgemeinschaften ins Ermessen der Sozialhilfeträger gestellt. Schließlich entfällt die Beteiligung sozial erfahrener Personen vor dem Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften und im Widerspruchsverfahren. Auch auf bisherige Genehmigungserfordernisse wird verzichtet; so wurde eine Regelung entsprechend dem bisherigen Art. 16 AGBSHG (Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde bei Festsetzung regionaler Pflegesätze durch Verordnung des örtlichen Trägers) nicht mehr aufgenommen.

4. Anhörung der Verbände

Zur Thematik der Zuständigkeiten erhielten die Kommunalen Spitzenverbände und die Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege und die Lebenshilfe monieren vor allem, dass notwendige und jetzt mögliche Veränderungen bei den Zuständigkeiten um ein Jahr verschoben würden. Zugleich wenden sie sich gegen die im Gesetz vorgesehenen Deregulierungsmaßnahmen.

Eine einheitliche Position der Kommunalen Spitzenverbände war nicht herzustellen. Einigkeit bestand allerdings auch bei diesen, dass die bestehenden Zuständigkeiten aus fachlichen Gründen zu verändern seien. Der Verband der Bayerischen Bezirke erklärte sich bereit, weitere Zuständigkeiten (insbesondere ambulante Hilfen bei der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung und bei der Hilfe zur Pflege) zu übernehmen, forderte aber im

Gegenzug, dass die bisherige Zuständigkeit der Bezirke für Leistungen an Ausländer, Aussiedler und Spätaussiedler entfallen müsse. Dieser Auffassung schloss sich auch der Bayerische Landkreistag an. Bayerischer Gemeindetag und Bayerischer Städtetag traten dem entgegen; insbesondere der Bayerische Städtetag befürchtete eine erhebliche Mehrbelastung der Städte, weil sich der genannte Personenkreis überwiegend in Städten und Ballungsgebieten aufhält (Die Landeshauptstadt München befürchtete in diesem Fall Mehrkosten in Höhe von mehr als 100 Mio. Euro).

Auch ein daraufhin geführtes Gespräch der Sozialministerin mit den Kommunalen Spitzenverbänden brachte keine Annäherung der unterschiedlichen Positionen. Es wurde jedoch zugesichert, dass die Zuständigkeiten im Jahr 2005 nochmals auf den Prüfstand gestellt würden.

Bei der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung führt die bisherige gespaltene Zuständigkeit bei geistig und körperlich behinderten Menschen für ambulante Hilfen, einschließlich der betreuten Wohnformen, einerseits (Zuständigkeit der Landkreise und kreisfreien Gemeinden) und für stationäre Hilfen andererseits (Zuständigkeit der Bezirke) zu Fehlanreizen, die einer optimalen Hilfegestaltung entgegenstehen. Aus fachlicher Sicht ist die Zusammenfassung ambulanter und stationärer Hilfen insbesondere bei der Eingliederungshilfe und der Hilfe zur Pflege in einer Hand sinnvoll. Auch die geltende Zuständigkeitsverteilung im Rahmen des SGB II und des SGB XII im Hinblick auf die Zuständigkeit für Hilfen an Ausländer, Aussiedler und Spätaussiedler ist nochmals zu prüfen.

Diese Prüfung der Zuständigkeitsregelungen sollte allerdings erfolgen, sobald die durch derartige Zuständigkeitsveränderungen eintretenden Kostenverschiebungen zwischen Landkreisen, kreisfreien Gemeinden und Bezirken auf Grund belastbarer Zahlen aufgezeigt werden können. Die finanziellen Auswirkungen der bundesgesetzlichen Änderungen auf die Kommunen können frühestens zum März 2005 (Zeitpunkt der ersten Revision gemäß § 46 Abs. 6 SGB II) beziffert werden. Eine Verschiebung der Zuständigkeitsänderungen könnte auch mögliche Forderungen der Kommunen hinsichtlich eines erneuten Aufschnürens des bereits ausgehandelten kommunalen Finanzausgleichs vermeiden.

Der Bayerische Gemeindetag und der Bayerische Städtetag stimmen diesem Vorschlag zu, der Verband der Bayerischen Bezirke und der Bayerische Landkreistag lehnen ihn ab.

Es war trotzdem geboten, einen entsprechenden Gesetzentwurf vorzulegen. Das Risiko einzugehen, dass Städte in Bayern aufgrund noch nicht genau abschätzbarer Kostenbelastungen zahlungsunfähig würden, ist nicht vertretbar.

B) Besonderer Teil

1. Zu § 1 Nr. 1

Der bisherige Art. 3 AGSGB wird um die Bestimmung der Versicherungsämter gemäß der Verordnung über die Versicherungsämter in Bayern vom 21.12.1982 durch unveränderte Übernahme im neuen Absatz 1 ergänzt. Die Verordnung ist damit obsolet geworden.

2. Zu § 1 Nr. 2

Die ausschließlich redaktionellen Änderungen betreffen die Bezeichnungen der Ministerien.

3. Zu § 1 Nr. 3

Zu Art. 7

Zu Abs. 1:

In Satz 1 werden die kommunalen Träger im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II bestimmt. Wer zugelassener Träger nach § 6 a sein kann, ist im Bundesrecht abschließend geregelt; insoweit erübrigt sich eine landesrechtliche Vorschrift.

In Satz 2 wird die Aufgabe der Ausführung des SGB II dem übertragenen Wirkungskreis der Kommunen zugeordnet. Dies gilt gleichermaßen für die kommunalen Träger nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II als auch für die zugelassenen Träger nach § 6a SGB II. Diese Zuordnung erfolgt vor dem Hintergrund, dass bereits der Bund die entsprechenden Aufgaben der kommunalen Ebene übertragen hat.

Zwar handelt es sich bei der neuen Grundsicherung für Arbeitssuchende um eine der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz (künftig SGB XII) stark angenäherte Leistung, die z. T. an die Stelle der Hilfe zum Lebensunterhalt treten wird.

Wie die Sozialhilfe stellt sie eine bedarfsorientierte Leistung zur Deckung eines Mindestbedarfs (Existenzminimum) dar. Die Höhe des Arbeitslosengeldes II bzw. des Sozialgeldes orientiert sich an den geltenden Sozialhilfesätzen; zugleich sind das eigene Einkommen und Vermögen des Betroffenen vorrangig heranzuziehen.

Diese Überlegungen sprechen an sich für die Zuordnung zum eigenen Wirkungskreis. Diese Argumente sind gewichtiger und lassen im Ergebnis die Zuordnung zum übertragenen Wirkungskreis als geboten erscheinen.

Andererseits handelt es sich um eine neue, von der Sozialhilfe unabhängige Sozialleistung, für deren Zuordnung zum übertragenen Wirkungskreis gewichtige Gründe sprechen. Die Grundsicherung für Arbeitssuchende dient vorwiegend der Wiedereingliederung in Arbeit und der finanziellen Absicherung erwerbsfähiger Menschen. Sie ist zugleich ein Ersatz für die in ihr aufgegangene Arbeitslosenhilfe, die eine ausschließliche Bundesleistung darstellt. Zu den bisherigen erwerbsfähigen Sozialhilfeempfängern kommt daher eine zahlenmäßig noch stärkere Gruppe bisheriger Arbeitslosenhilfebezieher hinzu, die bisher nicht zum Klientel der Kommunen gehörte.

Zu Abs. 2:

Auf Grund der Zuordnung zum übertragenen Wirkungskreis unterliegen die Kommunen der staatlichen Fachaufsicht. Dies gilt gleichermaßen für die kommunalen Träger nach Abs. 1 Satz 1 als auch für die zugelassenen Träger nach Abs. 1 Satz 2.

In Abs. 2 S. 1 werden die Regierungen als Fachaufsichtsbehörden über die kommunalen Träger nach Abs. 1 festgelegt. Entsprechendes ergibt sich für die Landkreise und die kreisfreien Gemeinden bereits aus den Kommunalgesetzen (Art. 96 S. 1, Art. 101 S. 2

Art. 110 S. 2, Art. 115 Abs. 1 S. 2 GO). Für die Bezirke wird die Zuständigkeit der Regierungen zur Führung der Fachaufsicht mit dieser Regelung bestimmt (andernfalls läge die Zuständigkeit beim Staatsministerium des Innern; vgl. Art. 97 S. 2, Art. 92 Zur Vereinheitlichung erfolgt eine gemeinsame Regelung für alle kommunalen Träger.

Das Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen wird als obere Fachaufsichtsbehörde bestimmt. Dies entspricht der in § 11 der Verordnung über die Geschäftsverteilung der Staatsregierung vorgesehenen Zuständigkeit des Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen für die sozialen Angelegenheiten.

Im Übrigen gelten für die Fachaufsicht die allgemeinen Bestimmungen der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung.

Zu Abs. 3:

Die Regelungen der Abs. 3 und 4 beziehen sich ausschließlich auf die Aufgaben der kommunalen Träger nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II.

Die Zuweisung der Zuständigkeit für Leistungen an Ausländer, Aussiedler und Spätaussiedler an die Bezirke entspricht der Regelung für den Bereich der Sozialhilfe und dient, wie dort, dem Schutz der besonders stark mit ausländischen Hilfesuchenden belasteten Träger, sowie dem Schutz derjenigen Orte, in denen sich Einrichtungen der vorläufigen Unterbringung nach Nr. 2 befinden. Durch die Zuweisung der Zuständigkeit an den Bezirk ergibt sich eine Entlastung des jeweiligen örtlichen Trägers, weil die Lasten auf mehrere Schultern verteilt werden.

Die Zuweisung der Zuständigkeit für bestimmte Leistungen an Ausländer, Aussiedler und Spätaussiedler an die Bezirke erfolgt aus finanziellen Gesichtspunkten, während der praktische Vollzug im Wesentlichen den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden vorbehalten ist (vgl. Abs. 4). Diese Gesamtregelung erfolgt vor dem Hintergrund, dass derzeit mangels Erfahrungen zur tatsächlichen finanziellen Belastung der einzelnen Träger keine Möglichkeiten bestehen, Belastungsunterschiede pauschal auszugleichen.

Zu Abs. 4:

Die Durchführung und Entscheidung in den den Bezirken zugewiesenen Fällen (Abs. 3) obliegt ausschließlich den Landkreisen und den kreisfreien Gemeinden. Dies schließt auch die Einziehung der Erstattungsleistungen des Bundes nach § 46 Abs. 10 SGB II ein; dies dient einem praktikablen Verwaltungsvollzug, da andernfalls die Abrechnung der Erstattungsleistungen des Bundes (vgl. hierzu Art. 8) unnötig verkompliziert würde. Überträgt der Landkreis oder die kreisfreie Gemeinde seine/ihre eigenen Aufgaben auf eine gemeinsame Arbeitsgemeinschaft mit der Arbeitsagentur (vgl. § 44 b Abs. 3 Satz 2 SGB II), so gelten Kraft gesetzlicher Fiktion (Abs. 4 Satz 2) auch die Aufgaben des Bezirks als auf die Arbeitsgemeinschaft übertragen; diese Fiktion dient insgesamt einem praktikablen Verwaltungsvollzug, da andernfalls die Zusammenarbeit mit den Arbeitsagenturen deutlich verkompliziert würde. Die eigentliche Aufgabe der Bezirke beschränkt sich im Wesentlichen auf die Kostentragung und damit auf die Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion der Bezirke (vgl. Begründung zu Abs. 3). Die Bezirke erhalten allerdings, entsprechend dem in der Sozialhilfe vorgesehenen Verfahren bei der Delegation von Aufgaben (vgl. Art. 13), die Möglichkeit, Richtlinien zu erlassen oder Einzelweisungen zu erteilen, wenn das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche Einzelner das zwingend erfordern.

Zu Abs. 5:

Von der Aufsicht über die Kommunen rechtlich zu trennen ist die Aufsicht über die nach § 44 b SGB II errichteten Arbeitsgemeinschaften zwischen Arbeitsagenturen und kommunalen Trägern.

Diese Aufsicht obliegt gemäß § 44 b Abs. 3 Satz 4 SGB II der zuständigen obersten Landesbehörde im Benehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit. Eine Delegationsmöglichkeit besteht nicht. Als zuständige oberste Landesbehörde wird das Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen bestimmt. Art und Umfang der Aufsicht sind durch das Bundesrecht unmittelbar vorgegeben; eine Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers ist insoweit nicht gegeben.

In Abs. 5 Satz 2 wird die Rechnungsprüfung in den Arbeitsgemeinschaften im Sinn des § 44 b SGB II geregelt. § 46 Abs. 1 Satz 2 SGB II bestimmt die Prüfung der Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende einschließlich der Verwaltungskosten, soweit die Leistungen von der Bundesagentur erbracht werden, durch den Bundesrechnungshof. Dies gilt auch, soweit die Aufgaben von Arbeitsgemeinschaften nach § 44 b SGB II wahrgenommen werden (§ 46 Abs. 1 Satz 3 SGB II). Eine Prüfung der Verwendung kommunaler Mittel in den Arbeitsgemeinschaften ist im SGB II nicht vorgesehen. Der Bundesgesetzgeber konnte sie auch nicht regeln, da hierfür die Länder die Gesetzgebungskompetenz haben. Das Recht, seitens der Kommunen durch ihre örtlichen und überörtlichen Prüfungsorgane die Verwendung kommunaler Mittel in den Arbeitsgemeinschaften prüfen zu können, ist aber vor dem Gebot einer möglichst effektiven öffentlichen Finanzkontrolle unerlässlich. Abs. 5 Satz 2 verpflichtet daher die kreisfreien Gemeinden und Landkreise, die ihre Aufgaben nach dem SGB II mittels Arbeitsgemeinschaften im Sinn des § 44 b SGB II erfüllen, für die Rechnungsprüfungsorgane ein Prüfungsrecht sicherzustellen. Das kann z. B. vertraglich geschehen. Das Prüfungsrecht reicht dabei nur soweit wie die kommunale Trägerschaft (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II). Es umfasst sowohl das Gebiet der Leistungsgewährung als auch die Verwaltungsaufwendungen.

Zu Art. 8

Die vom Bund geleisteten Erstattungsleistungen sind nach Eingang beim Freistaat vollständig und unverzüglich an die kreisfreien Gemeinden und die Landkreise weiter zu geben. Das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen oder die von ihm bestimmte Stelle werden mit der Durchführung beauftragt.

4. Zu § 1 Nr. 4

Zu Art. 9 und 10

Die Regelungen entsprechen den bisherigen Art. 1 und 5 AGBSHG mit folgenden Abweichungen:

Auf die Aussage im bisherigen Art. 1 Abs. 1 Satz 3 AGBSHG, dass die örtlichen Träger der Sozialhilfe und über Art. 5 Abs. 1 Satz 2 AGBSHG auch die überörtlichen Träger persönlich und fachlich geeignete Kräfte in ausreichender Zahl beschäftigen sollen, wird verzichtet, da diese Aussage eine Selbstverständlichkeit beinhaltet, die keiner eigenen Erwähnung im Gesetz bedarf.

Der neue § 51 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) eröffnet für sozialhilferechtliche Streitigkeiten künftig den Rechtsweg zu den Sozialgerichten. In Folge dieser Rechtswegänderung ist es erforderlich geworden, die Widerspruchsbehörde explizit festzulegen.

Bislang waren die Regierungen Widerspruchsbehörden auf Grund von Art. 96 i.V.m. Art 105 der Landkreisordnung, Art. 110 i.V.m. Art. 119 der Gemeindeordnung und Art. 5 Abs. 2 des AGBSHG.

Im Entwurf des 7. ist vorgesehen, dass die Selbstverwaltungsbehörden in Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung für den Widerspruch zuständig sind, sofern nicht durch Gesetz Anderes bestimmt wird. Sachlich und fachlich spricht alles dafür, an den Regierungen, die jahrzehntelange Erfahrungen mit sozialhilferechtlichen Widersprüchen haben, als Widerspruchsbehörde festzuhalten. Es bedarf daher einer entsprechenden, eigenen landesrechtlichen Regelung, die durch Einfügen eines neuen Satzes 2 in Art. 9 Abs. 2 getroffen wird. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 erstreckt die Regelung auch auf Widersprüche gegen Entscheidungen der Bezirke in der Sozialhilfe.

In Art. 10 Abs. 2 Satz 1 wird neu festgelegt, dass obere Rechtsaufsichtsbehörde über die Bezirke im Bereich der Sozialhilfe das Staatsministerium des Innern ist.