Für die landesinterne Umverteilung sind die Ausländerbehörden des letzten Wohnsitzes

Art. 5

Ermächtigung/Zuständigkeit:

(1) Die Staatsregierung kann nähere Einzelheiten der Errichtung und des Betriebs der Einrichtungen nach Art. 3 und die landesweite Koordinierung der nach Art. 1 aufzunehmenden Personen durch Rechtsverordnung bestimmen.

(2) Für die Verteilung im Sinn der §§ 50 und 51 Abs. 2 Satz 2 des Asylverfahrensgesetzes ist der Integrationsbeauftragte der Staatsregierung zuständig.

(3) Für die landesinterne Umverteilung sind die Ausländerbehörden des letzten Wohnsitzes zuständig.

(4) Die Regierungen sind für die Erbringung sämtlicher Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zuständig, soweit die Leistungsberechtigten in Gemeinschaftsunterkünften gem. Art. 3 untergebracht sind.

Art. 6

Verteilung und Umverteilung

Bei der Verteilung und einer Umverteilung, die im Regelfall nur auf Antrag des Leistungsberechtigten erfolgen soll, sind neben dem öffentlichen Interesse einer gleichmäßigen Verteilung auch die Interessen der Betroffenen zu berücksichtigen. 2

Ein berechtigtes, bei der Verteilung und Umverteilung zu berücksichtigendes Interesse der Betroffenen liegt in der Regel insbesondere vor, wenn der Antragsteller

1. zu Familienangehörigen oder in deren Nähe ziehen will,

2. seine gesundheitliche Situation einen Wohnortwechsel nahelegt oder

3. ein Umzug geeignet ist, Arbeitslosigkeit oder den Bezug von öffentlichen Leistungen zu beseitigen oder zu verringern.

Art. 7

Zuständigkeiten zur Unterbringung von Leistungen außerhalb von Gemeinschaftsunterkünften

Soweit Personen im Sinne von Art. 1 nicht in Gemeinschaftsunterkünften gemäß Art. 3 untergebracht werden, obliegt die Wohnraumversorgung und die Erbringung von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz den Gemeinden.

Art. 8

Unbegleitete Minderjährige:

(1) Soweit unbegleitete minderjährige Personen im Sinn von Art. 1 Anspruch auf Leistungen der Jugendhilfe nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) haben, ist der Freistaat Bayern den Trägern der Jugendhilfe erstattungspflichtig.

(2) Der Umfang des Erstattungsanspruchs richtet sich nach Art. 9.

Art. 9

Kostenerstattung

Der Staat erstattet den Gemeinden die unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit notwendigen Kosten der nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für Personen im Sinn von Art. 1 und dem Achten Buch Sozialgesetzbuch Kinder- und Jugendhilfe für Personen im Sinne von Art. 8 erbrachten Leistungen. 2

Auf Antrag sind angemessene Vorschüsse zu leisten.

Die Staatsregierung kann Einzelheiten zum Verfahren der Kostenerstattung durch Rechtsverordnung bestimmen.

Die Staatsregierung kann die Ermächtigung auf das Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen übertragen, das vor Erlass der Rechtsverordnung das Einvernehmen mit den Staatsministerien des Innern und der Finanzen herstellt.

(3) Zuständig für die Erstattung sind die Regierungen.

Art. 10

Inkrafttreten, Außerkraftreten

(2) Gleichzeitig tritt das Gesetz über die Aufnahme und Unterbringung der Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz vom 24. Mai 2002 (GVBl S. 192, 26-5-A), geändert durch § 2 des Gesetzes vom 10. September 2007 (GVBl S. 634), außer Kraft.

Begründung: A) Allgemeines

Die Materien der Aufnahme, Unterbringung, Verteilung und sozialen Versorgung ausländischer Flüchtlinge werden weiterhin einheitlich geregelt. Die Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeit für alle Personen, die nach dem leistungsberechtigt sind, verbleibt weiterhin beim Staat, wird jedoch in Teilen von den Gemeinden als untere Sozialbehörde wahrgenommen. Die Kosten hierfür werden erstattet.

Das vom teilweise vorgegebene Sachleistungsprinzip wird in flexibler Form umgesetzt.

Ausgehend vom Grundsatz, dass jedem Menschen die Gestaltung des privaten Lebensraums zusteht und unter Zugrundelegung des allgemeinen sozialhilferechtlichen Prinzips, dass Selbsthilfe Vorrang vor staatlicher Hilfe hat, sollen auch die Leistungsberechtigten nach dem angehalten werden, ihr Leben eigenverantwortlich zu gestalten. Sie sollen selbst für Wohnraum und Unterkunft Sorge tragen, dem Staat obliegt hierbei lediglich eine Hilfestellung. Nur dann, wenn der erforderliche Bedarf nicht von den Betroffenen gegebenenfalls mit Hilfe von Verwandten oder Dritten gedeckt werden kann, soll Hilfe geleistet werden.

Diese soll durch die Zurverfügungstellung von Wohnraum erfolgen, wobei dem Sachleistungsprinzip dadurch Rechnung getragen wird, dass die Miete und sonstige Kosten direkt an den Vermieter in angemessener Höhe geleistet werden. Soweit Wohnraum nicht beschafft werden kann, können die Berechtigten in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht werden. Diese sollen Wohnraumcharakter haben. Hierzu werden Mindeststandards vorgeschrieben.

Um den Vorgaben der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27.01.03 umfänglich gerecht zu werden, wird klargestellt, dass Menschen mit besonderem Schutzbedarf einen Rechtsanspruch darauf haben, in Wohnungen oder besonderen Einrichtungen zu wohnen.

Diese Vorschriften berühren den Regelungsbereich der Festlegung des Wohnsitzes der Asylbewerber im laufenden Asylverfahren sowie unanfechtbar abgelehnter Asylbewerber (insb. Ausreisepflichtige, Geduldete, Ausländer mit einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen § 25 Abs. 4 und 5 Vorschriften über die Festlegung des Wohnsitzes dieser Personengruppe fallen zwar in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG. Eine Regelungskompetenz steht den Ländern auf diesem Gebiet gem. Art. 72 Abs. 1 GG aber zu, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch macht.

Bundesgesetzliche Regelungen über die Festlegung des Wohnsitzes von Ausländern finden sich in § 61 Abs. 1 Satz 2 sowie in § 12 Abs. 2 Jedoch hat der Bundesgesetzgeber mit diesen Vorschriften nicht abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht.

Zu diesem Schluss kam bereits der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 09.08.2004 (Az. 21 CS 04.1328), in dem er über die Rechtmäßigkeit einer gegen einen geduldeten Ausländer ergangenen Zuweisungsanordnung nach Art. 4 Abs. 1 des Aufnahmegesetzes zu entscheiden hatte. Mit einer Zuweisungsverfügung einer Bezirksregierung sollte der Betroffene verpflichtet werden in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen. Das Gericht vertrat die Auffassung, dass die bundesgesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen in § 56 Abs. 3 Satz 2 1990, dem die derzeit geltende Bestimmung des § 61 Abs. 1 Satz 2 nachgebildet ist, keine abschließende Gesamtkonzeption des Bundes zur Festlegung des Wohnsitzes geduldeter Ausländer enthalte.

Bei einer nach dem Willen des Bundesgesetzgebers zu ermittelnden Gesamtwürdigung des betroffenen Normenbereichs der §§ 55, 56 1990 ergebe sich, dass der Bundesgesetzgeber nur die länderübergreifende Verteilung und Umverteilung geduldeter Ausländer und gerade nicht deren landesinterne Verteilung und Umverteilung der den Ländern zugewiesenen Ausländer regeln wollte. Diese Konzeption habe bereits der Vorgängernorm des § 17 1965 zugrunde gelegen, die insoweit unverändert mit den §§ 55, 56 fortgeführt wurde. Es spreche nichts dafür, dass der Bundesgesetzgeber davon habe abweichen wollen, die länderinterne Verteilung den Ländern zur Regelung zu überlassen und dies durch die allgemeine Auflagenermächtigung in § 56 Abs. 3 Satz 2 1990 ebenfalls habe regeln wollen.

Diese zutreffende Auslegung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes gilt auch in Bezug auf die Nachfolgeregelung des § 61 Abs. 1 Satz 2 Den Gesetzgebungsmaterialien zum Zuwanderungsgesetz ist ein bundesgesetzlicher Wille, die landesinterne Verteilung abgelehnter Asylbewerber nun bundesgesetzlich zu regeln, nicht zu entnehmen.

Dies gilt auch und erst recht für die Regelung des § 12 Abs. 2 die eine bundesgesetzliche Auflagenermächtigung einer Ausländerbehörde bezüglich Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis u.a. zur Festlegung deren Wohnsitzes normiert. Daher bleibt die Kompetenz der Länder zur Regelung der landesinternen Verteilung und Zuweisung von Personen, denen eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen nach § 25 Abs. 4 und 5 erteilt worden ist, unberührt.

Es lässt sich damit insgesamt feststellen, dass der Bundesgesetzgeber in Bezug auf die landesinterne Verteilung und Zuweisung in Gemeinschaftsunterkünfte für Leistungsberechtigte nach § 1 Abs. 1 keine abschließende Regelung getroffen hat und insofern eine Regelungslücke besteht, die der Landesgesetzgeber schließen kann.

Der Bundesgesetzgeber hat weiterhin mit der Vorschrift des § 50 Abs. 2 die Regelung der landesinternen Verteilung und Zuweisung von Asylbewerbern, die nicht mehr in einer Aufnahmeeinrichtung im Sinne des § 44 wohnen müssen, den Ländern zur Regelung durch Landesgesetz (oder durch Verordnung) überlassen. Sofern man die Regelung des § 50 allein auf Personen mit noch nicht unanfechtbar abgeschlossenen Asylverfahren angewendet wissen will, hat der Bundesgesetzgeber indes keine Regelung getroffen über die Verteilung und Zuweisung nach unanfechtbarem Abschluss des Asylverfahrens, also für Personen mit einer Duldung oder eine Aufenthaltserlaubnis etwa nach § 25 Abs. 4 oder Abs. 5 Bei der Ermittlung einer bundesrechtlichen Gesamtkonzeption ist zu berücksichtigen, dass ein Großteil der Ausländer, die erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen haben, lediglich aus vorübergehenden tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht abgeschoben werden können und den Status einer Duldung oder einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 4 oder Abs. 5 innehaben. Die sachgerechte Regelung einer landesinternen Verteilung rechtskräftig abgelehnter Asylbewerber, Geduldeter sowie der Inhaber von Aufenthaltserlaubnissen nach § 25 Abs. 4 und 5 bedingt aber, dass der Landesgesetzgeber dann auch zugleich deren Unterbringung regelt.

So hat auch das Bundesverfassungsgericht in einem Normenkontrollverfahren (Beschl. v. 15.09.2005 2 2/05), in dem die Gesetzgebungskompetenz des Freistaates Bayern für das Aufnahmegesetz in Frage stand, auf die Zusammengehörigkeit von Verteilung und Unterbringung hingewiesen. Wenn der Bundesgesetzgeber nur einen der beiden Bereiche nämlich die Unterbringung

habe abschließend regeln wollen, bedürfe dies nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts näherer Begründung.

Eine solche Begründung lässt sich unterdessen weder aus dem Wortlaut der Vorschriften des § 61 Abs. 1 Satz 2 und des § 12 Abs. 2 noch aus den Motiven des Bundesgesetzgebers erschließen. Diese Vorschriften sind inhaltlich nicht bestimmt. Sie regeln nicht, was durch Bedingungen und Auflagen angeordnet werden kann. Weiterhin sind Pflichten eines Ausländers, in einer bestimmten Gemeinde oder Unterkunft zu wohnen,

anders als im das in § 60 Abs. 2 diesbezüglich Auflagen im Einzelnen umschreibt und in § 60 Abs. 3 die Behördenzuständigkeit festlegt nicht im Aufenthaltsgesetz normiert. Mit Blick auf das in Art. 72 Abs. 1 GG normierte zu Gunsten einer Gesetzgebungskompetenz der Länder auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung hätte der Bundesgesetzgeber eine Regelung der Auflagenermächtigung treffen müssen, mit der er klarstellt, dass er trotz der Verteilungszuständigkeit der Länder die Unterbringung der betroffenen Personengruppen selbst regeln will. Zumindest hätte er dies in seiner Gesetzesbegründung klarstellen müssen.

Mit der Regelung über die Wohnversorgung im vorliegenden Entwurf eines Flüchtlingsaufnahmegesetzes werden zudem nicht aufenthaltsrechtliche, sondern sozialrechtliche Zwecke verfolgt.

Wie bereits mit der Regelung dieses Sachbereichs in Art. 4 des geltenden Aufnahmegesetzes ist auch mit dem Entwurf des vorliegenden Flüchtlingsaufnahmegesetzes beabsichtigt, eine möglichst breite und effektive Umsetzung des Asylbewerberleistungsgesetzes zu verwirklichen. Im Gegensatz zum geltenden Landesrecht sollen aber fortan die Voraussetzungen für leistungsrechtliche Anordnungen (Zuweisung/Umverteilung) unter dem Leitbild der Menschenwürde und nach europäischen Richtlinienvorgaben konturiert werden. Soweit damit Auswirkungen auf den Aufenthalt eines Ausländers im Bundesgebiet verbunden sind, treten diese nur mittelbar ein.

Mit dem vorliegenden Entwurf eines Flüchtlingsaufnahmegesetzes soll wie schon nach dem geltenden Aufnahmegesetz ein einheitlicher Vollzug der bundesgesetzlichen Vorgaben des und des für alle ausländischen Flüchtlinge erreicht werden. Ein wesentlicher Regelungsbereich ist die Wohnversorgung unter sachgerechter Berücksichtigung des im Asylbewerberleistungsrecht normierten Sachleistungsprinzips. Dabei betont das Flüchtlingsaufnahmegesetz seinen Charakter als Sozialgesetz. Der Entwurf des Flüchtlingsaufnahmegesetzes regelt nicht den Vollzug materiellen Ausländerrechts, sondern den Vollzug des Asylbewerberleistungsgesetzes. Er verfolgt, wie schon das geltende Aufnahmegesetz, das Ziel, nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigte Personen zu erfassen und im Freistaat Bayern gleichmäßig zu verteilen. Hierbei sollen neben den öffentlichen Interessen auch die privaten Belange der Betroffenen angemessen berücksichtigt werden.

Ein wesentlicher Teil des gesetzgeberischen Anliegens ist es, den Bedarf an Unterkunft im Sinne von § 3 nach Standards zu decken, die der Menschenwürde und den Richtlinienvorgaben der EU gerecht werden.

Eine entsprechende Regelung in einem Landesgesetz ist dem Landesgesetzgeber auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der sozialrechtlichen Versorgung von Asylbewerbern und ehemaligen Asylbewerbern verwehrt. Der Bund hat mit der Schaffung des zwar von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, Art. 72 GG Gebrauch gemacht.

Mit der Regelung über Mindeststandards des Wohnens sowie einer Sonderregelung für schutzbedürftige Personengruppen normiert der Entwurf des Flüchtlingsaufnahmegesetzes jedoch lediglich landesgesetzliche Konkretisierungen zum Vollzug des Asylbewerberleistungsgesetzes. Diese konkretisierenden Vorschriften des Landesrechts orientieren sich am Inhalt und am Zweck des Asylbewerberleistungsgesetzes. Das in § 3 normierte Sachleistungsprinzip bleibt erhalten. Es ist dem Landesgesetzgeber dabei nicht verwehrt, beim Vollzug des Gesetzes eigene Akzente zu setzen, soweit die bundesrechtlichen Vorgaben einen solchen Freiraum für eine Akzentsetzung lassen. Diesen Freiraum überschreitet das Flüchtlingsaufnahmegesetz nicht:

Den Grundsatz der Sachleistungsgewährung für Leistungsberechtigte, die außerhalb von Asylaufnahmeeinrichtungen i.S.d. § 44 untergebracht sind, hat der Bundesgesetzgeber in § 3 Abs. 2 Satz 1 durch eine Ermessensvorschrift normiert.

Soweit es nach den Umständen erforderlich ist, können anstelle von vorrangig zu gewährenden Sachleistungen Geldleistungen gewährt werden. Der Gesetzgeber verschafft damit der Exekutive auf der Tatbestandsseite einen Beurteilungsspielraum und auf der Rechtsfolgenseite einen Ermessensspielraum. Es handelt sich um Konkretisierungsspielräume bei der Ausführung des die den Ländern eine Akzentsetzung ermöglichen. Der Bund kann Spielräume bei der Ausführung eines Bundesgesetzes zwar durch das Steuerungsmittel allgemeiner Verwaltungsvorschriften durchaus begrenzen. Wenn und soweit er aber den Ländern durch einen Verzicht auf den Einsatz seiner Steuerungsmittel wie im Falle des diese Spielräume zur Gesetzesanwendung belässt, dürfen die Länder diese auch zur politischen Akzentsetzung gebrauchen.

Der Entwurf des Flüchtlingsaufnahmegesetzes beinhaltet eine solche Akzentsetzung, indem er wie ausgeführt auch den Leistungsberechtigten, die nicht mehr in Aufnahmeeinrichtungen wohnen müssen, grundsätzlich eine Unterbringung in Wohnraum ermöglicht und dem Sachleistungsprinzip durch eine unmittelbare Bezahlung des Wohnraums Rechnung trägt. Weitere Akzente setzt der Entwurf in Art. 3 Abs. 4 und 5. Die Bestimmung von Art. 3 Abs. 4, wonach über die Unterbringung hinausgehende Leistungen soweit wie möglich als Bargeldleistungen erbracht werden sollen, bezieht sich auf § 3 Abs. 2 der Geldleistungen als zusätzliche Leistungen neben den notwendigen Kosten für Unterkunft, Heizung und Hausrat vorsieht. Die vom Bundesgesetzgeber an erster Stelle vorgesehene Ersatzform einer Leistung in Form von Wertgutscheinen ist bei einer individualisierten, dezentralen Unterbringung in Wohnungen, insbesondere bei Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands nicht zweckmäßig. Die Zielsetzung der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit und Förderung der Integration kann zudem durch Bargeldleistungen leichter als durch Gutscheine gewährleistet werden. Gleichwohl ermöglicht die Regelung auch bargeldlose Leistungen, soweit diese sachgerechter erscheinen. Dies wird insbesondere dann in Betracht kommen, wenn in den Gemeinschaftsunterkünften oder besonderen Einrichtungen nach Art. 4 Abs. 5 bestimmte Leistungen ohnedies angeboten werden (z. B. bei einer pensionsähnlichen Unterbringung, einer Unterbringung in Pflegeheimen etc.).

Die Bestimmung des Art. 3 Abs. 5 des Entwurfs trägt den Bestimmungen in Kapitel IV der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27.01.03 Rechnung. Nach Art. 17 sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, bei der Festlegung der materiellen Aufnahmebedingungen die spezielle Situation von besonders schutzbedürftigen Personen wie Minderjährigen, unbegleiteten Minderjährigen, Behinderten, älteren Menschen, Schwangeren, Alleinerziehenden mit minderjährigen Kindern und Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben, zu berücksichtigen. Die Erweiterung des Kreises der besonders Schutzbedürftigen durch Nr. 7 um Personen, die zu einer der vorgenannten Personen in familiärer Beziehung stehen und mit ihnen zusammenleben wollen, setzt das Gebot von Art. 8 der Richtlinie 2003/9/EG um, wonach die Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, die Einheit der Familie soweit wie möglich bei der Unterbringung zu wahren.

Seit Inkrafttreten der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27.01.03 zur Festlegung von Mindestnormen zur Aufnahme von Asylbewerbern in die Mitgliedsstaaten ist diese generell bei der Auslegung der Ermessenregelung des § 3 Abs. 2 S. 1 in den Blick zu nehmen. Schon der Abwägungsgrund Nr. 7 verlangt, den Asylbewerbern ein menschenwürdiges Leben... zu gewährleisten. Art. 13 Abs. 2 bestimmt, dass die Aufnahmebedingungen einem Lebensstandard entsprechen müssen, der die Gesundheit und den Lebensunterhalt der Asylbewerber gewährleistet. Der Bundesgesetzgeber hat den Ablauf der Umsetzungsfrist der Aufnahmerichtlinie nicht zum Anlass genommen, die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu ändern. Auch das zum 28.08.07 in Kraft getretene Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (EGBl. I S. 1790) hat Änderungen weder der einschlägigen Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes noch des Asylbewerberleistungsgesetzes herbeigeführt.