Spielverordnung - Gewerbeordnung

§ 13 Abs. 1 Nr. 5 der Spielverordnung ­ auf andere Gedanken kommt (Orlob, 1983, 126, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des VG und OVG Berlin). Eine Entfernung von 500 Metern ist geeignet und erforderlich, diesen der Glücksspielsucht entgegenwirkenden Zweck zu erfüllen.

B) Im Einzelnen

Zu Art. 1:

Diese Vorschrift definiert das Ziel des Gesetzes. Ziel ist es, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize zu ihrem Besuch ausgehen und ihr Betrieb im Sinn der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist. Spielhallen sollen so betrieben werden, dass Spielerinnen und Spieler zu einem verantwortungsbewussten Spielen angeleitet werden. Die Ziele finden sich auch im Wesentlichen in Art. 1 Abs. 1 des Spielbankgesetzes.

Zu Art. 2: Art. 2 Abs. 1 stellt klar, dass Bayern von seiner Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Spielhallen durch die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 des Grundgesetzes Gebrauch macht.

Bayern nimmt damit die nach Art. 125a Abs.1 Satz 1 des Grundgesetzes fortgeltende Gewerbeordnung und die hierzu erlassene Spielverordnung in Bezug und ersetzt diese, soweit notwendig, nach Art.125a Abs.1 Satz 2 des Grundgesetzes durch eigenes Landesrecht.

Art. 2 Abs. 2 definiert den Begriff der Spielhalle. Er knüpft an § 33i Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung an. Das Gesetz regelt nur Spielhallen im Sinn des § 33i Abs.1 Satz 1 der Gewerbeordnung.

Vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen sind mangels suchtgefährdender Wirkungen Unternehmen, die ausschließlich der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeit dienen, wie z. B. reine Kegel- oder Bowlingbahnen oder reine Billard-Cafes.

Gaststätten oder Unternehmen, die auch einen gastronomischen Zweck erfüllen, wie z. B. Tankstellen, Fleischereien, Bäckereien und andere, sind vom Anwendungsbereich nur ausgenommen, sofern sie keinen Spielhallencharakter im Sinn des § 33i Abs. Satz 1 der Gewerbeordnung haben. Insoweit ist die zur Auslegung des Spielhallenbegriffes im Sinn des § 33i Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung ergangene Rechtsprechung von der zuständigen Behörde unverändert heranzuziehen. Die Erlaubnispflicht gemäß § 33i Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung entfällt beispielsweise nicht, wenn der Betreiber den Betrieb des Geschäftslokals nicht entsprechend der ihm erteilten Geeignetheitsbestätigung als Schank- oder Speisewirtschaft ausrichtet, sondern tatsächlich einen spielhallenähnlichen Betrieb unterhält (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2010, Az.: OVG 1 S 224.10).

Zu Art. 3:

Zu Abs. 1:

In Art. 3 Abs. 1 Satz 1 wird der Erlaubnisvorbehalt formuliert. Er knüpft ebenfalls an § 33i Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung an.

Genehmigungserfordernisse nach anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt. Dies stellt Satz 2 klar. Sie ergeben sich z. B. aus dem Baurecht.

Zu Abs. 2: Art. 3 Abs. 2 hat lediglich klarstellende Bedeutung.

Zu Abs. 3: Art. 3 Abs. 3 Satz 1 normiert zwingend, dass die Erlaubnis zum Betreiben einer Spielhalle von der Erlaubnisbehörde längstens für 15 Jahre erteilt und unter Widerrufsvorbehalt gestellt wird. Damit ist die Vorschrift reglementierender als die des § 33i Abs. 1 Satz 2 der Gewerbeordnung, wonach Befristung der Erlaubnis und Widerrufsvorbehalt eine Kann-Bestimmung waren.

Art. 3 Abs. 3 Satz 2 greift die Regelung des § 33i Abs. 1 Satz 2 der Gewerbeordnung auf. Die Ermächtigung, die Erlaubnis von Beginn an oder auch nachträglich mit Auflagen zu versehen, dient der Verwirklichung der mit dem Gesetz verfolgten Ziele. Auflagen stellen das mildere Mittel zur Versagung der Erlaubnis oder deren Widerruf dar. Damit wird die Berufs- und Gewerbefreiheit der Spielhalleninhaberinnen und Spielhalleninhaber gestärkt.

Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 können aus ordnungsrechtlicher Sicht ­ unbeschadet der Widerrufsgründe nach § 49 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes ­ die in den Nrn. 1 und 2 genannten Gründe zu einem Widerruf der Erlaubnis führen.

Zu Abs. 4:

Die Versagungsgründe nach Art. 3 Abs. 4 lehnen sich an diejenigen des § 33i Abs. 2 der Gewerbeordnung an. Neu hinzugekommen sind die Anforderungen zur Geldwäschebekämpfung, die bauordnungsrechtlichen Anforderungen und der Sachkundenachweis.

Art. 3 Abs. 4 Nr. 1 stellt klar, dass die Erlaubnis zu versagen ist, um dem Schutzzweck des Gesetzes gerecht zu werden.

Art. 3 Abs. 4 Nr. 2 überführt § 33i Abs. 2 Nr. 1 der Gewerbeordnung ohne Änderungen in das Bayerische Spielhallengesetz. Damit wird die Zulassungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit aus § 33c Abs. 2 der Gewerbeordnung Bestandteil des Gesetzes. Die Zuverlässigkeitsprüfung soll nach wie vor als zentraler Bestandteil des Zulassungsverfahrens bestehen bleiben. Der Verweis im Gesetz stellt sicher, dass die diesbezügliche entwickelte und sich entwickelnde Rechtsprechung zur Auslegung der Voraussetzung der Zuverlässigkeit Eingang in die Praxis des Gesetzes findet. Es wird somit ein Auseinanderfallen von Spielhallenerlaubnis und der Erlaubnis nach § 33c Abs. 1 und § 33d Abs. 1 der Gewerbeordnung vermieden.

Nach Art. 3 Abs. 4 Nr. 3 wird die Erlaubnis versagt, wenn nach dem Geldwäschegesetz obliegende Sorgfaltspflichten und interne Sicherungsmaßnahmen von der Antragstellerin oder dem Antragsteller nicht erbracht werden.

Art. 3 Abs. 4 Nr. 4 lehnt sich an § 33i Abs. 2 Nr. 2 der Gewerbeordnung an, wonach die Erlaubnis zu versagen ist, wenn die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen und erweitert diese Regelung um die bauordnungsrechtlichen Anforderungen. Die Regelung ist aus ordnungsrechtlichen Erwägungen zu begründen und dient der Gefahrenabwehr.

Die Regelung des § 33i Abs. 2 Nr. 3 der Gewerbeordnung wird in das Gesetz übernommen. Art. 3 Abs. 4 Nr. 5 entspricht textidentisch dieser Vorschrift. Dies ist notwendig, um den Schutzzielen des Gesetzes gerecht zu werden und die Erlaubnis je nach Gegebenheiten des umliegenden Gebietes versagen zu können. Auch hier ist eine Übernahme der bisher zu § 33i Abs. 2 Nr. 3 der Gewerbeordnung ergangenen Rechtsprechung möglich.

Art. 3 Abs. 4 Nr. 6 stellt einen neuen Versagungsgrund dar, der bisher nicht in § 33i Abs. 2 der Gewerbeordnung enthalten war.

Ein Sachkundenachweis war für die Betreiberin oder den Betreiber einer Spielhalle oder eines ähnlichen Unternehmens bislang nicht vorgesehen.

Der Bericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 10.12.2010 über die Evaluierung der Spielverordnung stellt fest, dass die Erlaubnisinhaberinnen und Erlaubnisinhaber nur über unzureichende Kenntnisse über die rechtlichen Rahmenbedingungen hinsichtlich ihres Gewerbebetriebes und der Ausübung ihres Gewerbes und zum Thema Spielsucht verfügen. Ein gewisses Maß an Kenntnissen sowohl über die rechtlichen Rahmenbedingungen, wie die Gewerbeordnung und die Spielverordnung, als auch zum Thema Spielsucht und Suchtprävention wird ­ gerade in diesem sensiblen Bereich ­ als dringend erforderlich gehalten. Die Erlaubnisinhaberin und der Erlaubnisinhaber haben eine Fürsorgepflicht gegenüber den Spielerinnen und Spielern. Entsprechende Regelungen sind auch ­ wie zum Beispiel Aufklärung über die Suchtrisiken der angebotenen Spiele oder über Beratungsund Therapiemöglichkeiten ­ in Art. 6 Abs. 3 des Gesetzentwurfs geregelt. Damit diese Fürsorgepflicht sachgerecht wahrgenommen werden kann und das Gewerbe auch im Übrigen ordnungsgemäß ausgeübt werden kann, wird die erfolgreiche Teilnahme an einer entsprechenden Qualifizierungsmaßnahme zum Schutz der Spielerinnen und Spieler erstmals rechtlich vorgeschrieben.

Zu Abs. 5:

Die Vorschrift des Art. 3 Abs. 5 bestimmt die Verpflichtung der Erlaubnisinhaberin oder des Erlaubnisinhabers zur unverzüglichen Anzeige gegenüber der Erlaubnisbehörde, wenn sich die der Erlaubniserteilung zugrundeliegenden maßgeblichen Tatsachen ändern.

Zu Abs. 6:

Bei der Bemessung der Gebühr nach Art. 3 Abs. 6 Satz 1 ist nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungskostenrechts von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand sowie der Bedeutung der Amtshandlung für den Empfänger auszugehen. Die vorgeschlagene Gebührenhöhe orientiert sich primär an dem Nutzen, der durch die Amtshandlung erreicht wird und richtet sich nach der Anzahl der aufgestellten Spielgeräte. Bei der Schätzung des Nutzens wurde von der jährlich zu zahlenden Leasingrate in Höhe von 1.800 bis 3.600 je aufgestelltem Geldoder Warengewinnspielgerät ausgegangen. Aufgrund der Dauer der Erlaubnis von bis zu 15 Jahren, erscheint eine Anlehnung an den Jahresleasingbetrag angemessen (ca. 2.000 pro Jahr).

Zu Abs. 7:

Die sachliche Zuständigkeit richtet sich nach § 1 der Verordnung zur Durchführung der Gewerbeordnung.

Zu Art. 4:

Die Regelung ist Art. 3 des Spielbankgesetzes nachgebildet.

Zu Art. 5:

Mit dieser Vorschrift wird das Maß bestimmt, nach dem der Betrieb von Spielhallen aus Sicht des Gesetzgebers ordnungspolitisch noch vereinbar ist. Da die bauordnungsrechtlichen Möglichkeiten ­ Baugesetzbuch und Baunutzungsverordnung ­ nicht immer den Effekt haben, der ordnungspolitisch notwendig wäre, sollen die bauordnungsrechtlichen um die ordnungsrechtlichen Anforderungen ergänzt werden. So gelten beispielsweise die Festsetzungen eines Bebauungsplans grundsätzlich nur auf der Grundlage der jeweiligen Fassung der Baunutzungsverordnung im Zeitpunkt des Planerlasses. Dies kann dazu führen, dass für zu unterschiedlichen Zeiten aufgestellte Bebauungspläne auch unterschiedliche Fassungen der Baunutzungsverordnung gelten und damit das bauordnungsrechtliche Instrumentarium des Baugesetzbuchs nur eingeschränkt nutzbar ist.

Zu Abs. 1 und 2:

Durch Art. 5 Abs. 1 wird sichergestellt, dass die Genehmigung einer Spielhalle, die in einem räumlichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist. Damit wird sichergestellt, dass je Spielhallenstandort nur eine Spielhalle erlaubnisfähig ist. Mehrfachkonzessionen an einem Standort sind somit für die Zukunft ausgeschlossen. Mehrfachkonzessionen sind aufgrund des massiven Angebots an Geldgewinnspielgeräten in engem räumlichem Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht. Diese Regelung dient daher der Suchtprävention und stellt eine ganz wesentliche Vorschrift des Gesetzentwurfs dar.

Art. 5 Abs. 2 Satz 1 regelt einen Mindestabstand von 500 Metern zwischen Spielhallen. Die Abstandsregelung gilt sowohl horizontal, also im umliegenden Gebiet, als auch vertikal, so dass mehrere Einrichtungen im gleichen Haus oder auf dem gleichen Grundstück ausgeschlossen sind. Die Zulassung von Spielhallen innerhalb kurzer Wegstrecken erhöht das Angebot von die Spielsucht fördernden Geldgewinnspielgeräten und leistet der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Vorschub. Eine Entfernung von 500

Metern ist geeignet und erforderlich, der Glücksspielsucht in diesem Zusammenhang entgegenzuwirken. Durch das Verlassen der Spielhalle, verbunden mit einem längeren Fußweg, besteht die Möglichkeit, dass die Spielerin oder der Spieler ­ ähnlich wie bei der Spielpause des § 13 Abs. 1 Nr. 5 der Spielverordnung ­ auf andere Gedanken kommt und das Spiel abbricht. Die Spielerin oder der Spieler soll sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist (Orlob, 1983, 126, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des VG und OVG Berlin).

Die Einhaltung eines Mindestabstands zwischen zwei Spielhallen und das Verbot von Mehrfachkonzessionen soll auch im neuen § 25 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag ­ 1. mit Stand 14.04.2011 normiert werden.

Art. 5 Abs. 2 Satz 2 stellt sicher, dass Spielhallen nicht in der Nähe von Jugendeinrichtungen zugelassen werden. Diese Regelung dient der Verwirklichung eines effektiven Jugendschutzes. Sie möchte Spielanreize vermeiden. Gerade Spielhallen üben einen Reiz des Verbotenen aus, der insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirkt. Die Regelung dient daher der Vorbeugung von Spielsucht im möglichst frühen Stadium. Insbesondere soll durch diesen Tatbestand einem Gewöhnungseffekt des verbreiteten, stets verfügbaren Angebots von Spielhallen bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt werden.

Zu Abs. 3 und 4:

Mit den Regelungen in Art. 5 Abs. 3 und 4 werden ordnungsrechtliche Anforderungen an das äußere Erscheinungsbild der Spielhallen geknüpft.

Art. 5 Abs. 3 Satz 1 normiert, dass Spielhallen von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten sind, dass ein Einblick in die inneren Räumlichkeiten nicht möglich ist. Hiermit wird die gegenwärtige Praxis gesetzlich festgeschrieben. Der gelegentlich erhobenen Forderung nach Transparenz ­ insbesondere zur Erhöhung der sozialen Kontrolle ­ ist entgegenzuhalten, dass der Einblick ins Innere und die Wahrnehmung der Automaten und Spiele bei den regelmäßig großen Fensterfronten eine erhebliche Anreizwirkung zum spontanen Besuch der Spielhalle, aber auch auf latent suchtgefährdete Personen sowie Nichtspielerinnen und Nichtspie ler ausüben könnte. In Anbetracht der aktuellen Verbreitung und Ausgestaltung der betreffenden Betriebe wären die damit verbundenen negativen Auswirkungen als erheblich anzusehen und auch durch eingeschränkte Werbemaßnahmen im Einzelfall kaum effektiv zu beherrschen.

Art. 5 Abs. 3 Satz 2 schreibt vor, dass durch Uneinsehbarkeit der Spielhalle von außen der Einfall des Tageslichts in die Räumlichkeiten nicht gänzlich ausgeschlossen werden darf. Im Gegensatz zum Gebot des Satzes 1 ist ein Verstoß dagegen nicht bußgeldbewehrt (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4). Art. 5 Abs. 4, der wörtlich dem neuen § 26 Abs. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag ­

1. mit Stand 14.04.2011 entspricht, regelt, dass von der äußeren Gestaltung kein Aufforderungs- oder Anreizcharakter zum Spielen ausgehen darf, zum Beispiel durch auffällige Werbung oder Werbemittel oder durch das Inaussichtstellen insbesondere von Geldgewinnen. Das Anpreisen von Geldgewinnen bzw. von Chancen auf entsprechende Gewinne ist insofern als unlauter anzusehen, da die in diesem Zusammenhang zu sehenden beachtlichen Verlustmöglichkeiten für die Spielgäste in keiner Weise dargestellt werden.

Beschränkungen der Werbung sieht auch das Spielbankrecht vor.

So bestimmt Art. 2 Abs. 5 Nr. 1 des Spielbankgesetzes, dass die Spielbankerlaubnis Bestimmungen über die Beschränkung der Werbung für die Spielbank enthalten soll.

Zu Abs. 5:

In der Vorschrift wird erstmals der Begriff Spielhalle als allein zulässige Bezeichnung der Spielhallen im Sinn des Art. 2 Abs. 2 festgelegt. Dies soll der Transparenz und einer besseren Abgrenzung zwischen Spielbanken und Spielhallen dienen.

Zu Abs. 6: Art. 5 Abs. 6 dient als besonderes Instrument dem Spielerschutz.

Aktuell hat in den meisten Spielhallen der Spieler die Möglichkeit, mittels EC-Karte oder Kreditkarte schnell Bargeld zu erlangen.

Derzeit gibt es Geldausgabeautomaten von Kreditinstituten, die unmittelbar an der Außenmauer der Spielhalle installiert sind. Gerade pathologische oder problematische Spieler können sich so in einer Hochphase schnell neue Barmittel verschaffen. So besteht die Gefahr, dass nicht mehr die Hemmschwelle der räumlichen Trennung gegeben ist, um sich weitere Finanzmittel zur Fortsetzung eines unter Umständen bereits verlustreichen Spielablaufs zu besorgen. Durch eine räumliche Trennung wird den Betroffenen zumindest ein kurzer Moment der Reflektion abgenötigt, sich außerhalb des die Spielsucht anregenden Umfelds der Spielhalle über seine Motive, das Spiel fortzusetzen, klarzuwerden. Die Notwendigkeit der Überwindung räumlicher Distanzen zur Beschaffung neuer Finanzmittel kann dazu führen, auf die Fortsetzung des Spiels zu verzichten. Ein Verlassen der Spielstätte, Wegstrecke zu einem Bankautomaten, die Möglichkeit der Kontostandsabfrage könnte also gerade für die Betroffenen hilfreich sein.

Die Regelung des Art. 5 Abs. 6 stellt auf die Inhaberin oder den Inhaber der Erlaubnis nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 als Initiator ab.

Es wird ausdrücklich klargestellt, dass Geldinstitute neben Spielhallen von der Regelung nicht umfasst sind.

Zu Art. 6:

Bei Art. 6 handelt es sich um eine zentrale Vorschrift des Gesetzentwurfs, dessen Ziel die Vorbeugung von Glückspielsucht ist.

Spielhallenbetreiber und das Spielhallenpersonal haben sich für dieses Ziel einzusetzen und an seiner Verwirklichung mitzuarbeiten. Zu diesem Zweck haben sie die in der Vorschrift (Abs. 2 bis 4) beschriebenen Präventionsmaßnahmen zu ergreifen. Solche Präventionsmaßnahmen sind:

1. Entwicklung von Sozialkonzepten zur Vorbeugung und Behebung der sozial schädlichen Auswirkungen der Glücksspielsucht (Abs. 2),

2. Aufklärung über die Glückspielsucht, Information über Vorbeugung, Beratungsangeboten und Behandlungsmöglichkeiten von Glückspielsucht (Abs. 3),

3. Bereitstellung eines sachkundigen und über das Thema Glückspielsucht und im Umgang mit pathologischen Spielern oder Problemspielern geschultes Spielhallenpersonals (Abs. 4).

Zu Abs. 2:

Danach hat der Spielhallenbetreiber Sozialkonzepte nach dem aktuellen Stand der suchtwissenschaftlichen Forschung zu entwickeln oder von öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtungen zu übernehmen und kontinuierlich zu verbessern. In diesen Sozialkonzepten ist darzulegen, mit welchen Maßnahmen er den sozial schädlichen Auswirkungen des Glücksspiels vorbeugen will und wie diese behoben werden sollen. Er hat das für die Umsetzung der Sozialkonzepte verantwortliche Personal zu benennen. Vor Ablauf der ersten drei Monate eines Jahres hat er gegenüber der zuständigen Behörde über die im Vorjahr getroffenen Maßnahmen zur Umsetzung der Sozialkonzepte zu berichten.

Zu Abs. 3:

Hier werden die Anforderungen an die Information zur Aufklärung der Spieler formuliert. Der Spielhallenbetreiber und das Spielhallenpersonal haben Spielerinnen und Spieler sowohl vor Spielbeginn als auch während der Spielteilnahme aktiv über Glücksspielsucht, Vorbeugung, Gewinnwahrscheinlichkeit und Verlustmöglichkeit der angebotenen Glücksspiele und die Suchtrisiken der angebotenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme von Minderjährigen und über Möglichkeiten von Beratung und Behandlung der Glücksspielsucht bzw. eines problematischen Spielverhaltens zu informieren. Sie haben die Spielerinnen und Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und vom Spielverhalten her auffällige Personen vom Spiel auszuschließen.

Die Vorschrift ist also mehrstufig aufgebaut. Zuerst soll vom Inhaber oder Personal der Spielhalle über Spielsucht, Prävention, über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, die Suchtrisiken der von ihnen angebotenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger und die Möglichkeiten der Beratung und Behandlung aufgeklärt werden, in einem zweiten Schritt erfolgt dann die direkte Spieleransprache, um die Spielerin oder den Spieler zu einem verantwortungsbewusstem Spielverhalten anzuregen. In einem dritten Schritt sind auffällige Spielerinnen und Spieler vom Spiel auszuschließen. Dies kann etwa der Fall sein, wenn pathologische Spielsuchtanzeichen auftreten, wenn der Spielende offensichtlich erschöpft ist oder er offenkundig nicht aufhören kann. Die neue Norm stellt hohe Anforderungen an die Inhaberin oder den Inhaber der Spielhalle und sein Personal, weshalb auch die entsprechenden Sachkenntnisse nachgewiesen werden müssen. Durch die Kombination von Sachkundenachweis und entsprechenden Reaktionspflichten wird gewährleistet, dass ein kompetenter Schutz geleistet werden kann.

Auszulegendes Informationsmaterial (z.B. Broschüren, Flyer etc.) muss sichtbar, aber anonym verfügbar (z.B. im Eingangsbereich oder im WC-Bereich der Spielhalle), angeboten werden.