Handelsgesetzbuch
28. Veranschlagung von Haushaltsmitteln nach der Herkunft
Im Haushaltsplan des Landes sind für denselben Zweck vorgesehene Ausgaben nach der Herkunft der Mittel auf verschiedene Titel aufgeteilt. Diese Veranschlagungspraxis verstößt zum Teil gegen das Haushaltsrecht, zum Teil macht sie intensiv von Ausnahmeregelungen Gebrauch. Dadurch wird die Haushaltswirtschaft so unübersichtlich, dass der Grundsatz der Haushaltsklarheit und -wahrheit verletzt ist. Die Veranschlagungspraxis führt zudem insbesondere wegen zusätzlicher Kassenanordnungen und Buchungen zu erheblicher Mehrarbeit.
Veranschlagungspraxis
In einer Reihe von Kapiteln des Haushaltsplans des Landes sind für denselben Zweck vorgesehene Ausgaben nach der Herkunft der Mittel auf verschiedene Titel aufgeteilt.
Unterschieden werden häufig originäre Landesmittel, Bundesmittel, EU-Mittel, Mittel aus der Spielbankabgabe, Mittel aus den Konzessionsabgaben für Lotterien sowie für Toto und Lotto.
So sind z. B. im Kapitel 07 72 (Jugendhilfe) neben den in verschiedenen Titelgruppen veranschlagten originären Landesmitteln für die gleichen Zwecke auch in der Titelgruppe 90 Mittel aus der Spielbankabgabe und in den Titelgruppen 93 und 94
Mittel aus der „Konzessionsabgabe gemäß Art. 10 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997" ausgewiesen.
Die nachfolgende Übersicht für das Hj. Für sie gilt ausnahmslos das Landeshaushaltsrecht.
Ein wesentlicher Grundsatz des staatlichen Haushaltsrechts ist das Prinzip der Gesamtdeckung: Nach § 7 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG), § 8 LHO dienen alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Eine Zweckbindung von Einnahmen ist allerdings durch Gesetz oder Ausnahmeregelung im Haushaltsplan zulässig.
Mit dem grundsätzlichen Verbot der Zweckbindung soll der früheren Fondswirtschaft („Töpfchenwirtschaft") entgegengewirkt werden.
Aus dem Prinzip der Gesamtdeckung folgen die Veranschlagungsgrundsätze des Artikels 65 Abs. 1 Satz 1 NV. Danach sind für jedes Haushaltsjahr „alle Einnahmen des Landes nach dem Entstehungsgrund und alle Ausgaben des Landes nach Zwecken getrennt zu veranschlagen". Entsprechende Regelungen enthalten § 12 Abs. 4 HGrG und § 17 Abs. 1 LHO.
Bei der Abgrenzung des Entstehungsgrunds für die Einnahmen und der Zwecke für die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen ist von der Gruppierung des Gruppierungsplans auszugehen. Der Zweck einer Ausgabe oder Verpflichtungsermächti gung wird durch das Ziel bestimmt, das durch die Ausgabe oder Verpflichtungsermächtigung erreicht werden soll (Verwaltungsvorschrift Nr. 1.2 zu § 17 LHO).
Die Zweckbestimmung eines jeden Ausgabetitels muss klar formuliert werden. Sie soll „eine geordnete Bewirtschaftung sichern und gewährleisten, dass die Ermächtigungen zur Leistung von Ausgaben und zum Eingehen von Verpflichtungen nur zu den bei ihrer Bewilligung bestimmten Zwecken verwendet werden" (Tz. 171 der Begründung zum Entwurf des HGrG und der BHO BR-Drs. 284/68 ).
Für denselben Zweck sollen weder Ausgaben noch Verpflichtungsermächtigungen bei verschiedenen Titeln veranschlagt werden (§ 12 Abs. 5 HGrG, § 17 Abs. 4 LHO). Ausnahmsweise dürfen Ausgaben aus verschiedenen Titeln nur geleistet werden, soweit der Haushaltsplan dies durch Haushaltsvermerke oder verbindliche Erläuterungen zuläßt; entsprechendes gilt für die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen (§ 20 Abs. 2 HGrG, § 35 Abs. 2 LHO). Würdigung
Die Veranschlagungspraxis des Landes verstößt zum Teil gegen das Haushaltsrecht, zum Teil macht sie von Ausnahmeregelungen in einer Weise Gebrauch, die den Ausnahmefall fast schon zum Regelfall macht. Dadurch wird die Haushaltswirtschaft unübersichtlich, weil nicht ohne weiteres erkennbar ist, wieviel Haushaltsmittel der Landtag für einen bestimmten Zweck insgesamt bewilligt hat, so dass letztlich auch der das Haushaltsrecht prägende Grundsatz der Haushaltswahrheit und -klarheit verletzt ist. Die Veranschlagungspraxis führt zudem sowohl in den anordnenden Stellen als auch in den Landeskassen insbesondere wegen zusätzlicher Kassenanordnungen und Buchungen zu erheblicher Mehrarbeit.
29. Darstellung der Landesbetriebe im Haushaltsplan und in der Haushaltsrechnung
Die Landesregierung hat in den letzten Jahren eine Reihe zusätzlicher Landesbetriebe eingerichtet. Die Einrichtung weiterer Landesbetriebe ist beschlossen oder zumindest geplant. Diese Landesbetriebe verfügen über einen eigenen Wirtschaftsplan außerhalb des Landeshaushalts. Der Haushaltsplan des Landes enthält nur die Zuführungen und Ablieferungen.
Die in den Übersichten zum Haushaltsplan enthaltenen Kennzahlen müßten um zusammengefaßte Daten aus den Wirtschaftsplänen der Landesbetriebe und die Haushaltsrechnungen um deren Jahresabschlüsse erweitert werden.
Insoweit sollte die Grundstruktur der Wirtschaftspläne und der Kontenpläne vorgegeben werden. Außerdem wäre ein Muster für eine Dienstanweisung zu erarbeiten.
In Übereinstimmung mit Artikel 110 Abs. 1 GG sieht § 18 Haushaltsgrundsätzegesetz die Möglichkeit vor, als Ausnahme von den Haushaltsgrundsätzen der Einheit und Vollständigkeit Bundes- und Landesbetriebe einzurichten. Das Land hat dies in seiner Verfassung (Artikel 65 Abs. 3) und in seiner Landeshaushaltsordnung (§ 26 Abs. 1) aufgegriffen.
Die Landesbetriebe sind rechtlich unselbständige abgesonderte Teile der Landesverwaltung, deren Haushalts- und Wirtschaftsführung außerhalb des Haushaltsplans des Landes abgewickelt wird. Sie haben einen Wirtschaftsplan aufzustellen, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist; dies ist in der Praxis stets der Fall. Der in der Regel aus einem Erfolgs- und einem Finanzplan bestehende Wirtschaftsplan ist in den Haushaltsplan des Landes als Anlage oder Erläuterung aufzunehmen und mit diesem dadurch verknüpft, dass im Haushaltsplan die Zuführungen an den Betrieb und die Ablieferungen des Betriebs sowie die Planstellen der bei dem Betrieb beschäftigten Beamten veranschlagt sind.
Die Bücher der Landesbetriebe werden ausnahmslos nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung geführt. Für die Buchführung (§ 74 LHO) und die Rechnungslegung (§ 87 LHO) sind die Vorschriften des Handelsgesetzbuchs entsprechend anzuwenden.
Vorhandene und noch vorgesehene Landesbetriebe Staatsbetriebe gibt es schon seit langer Zeit. Sie konnten eingerichtet werden, wenn ihre Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet war. In der Landesverwaltung spielten sie jedoch eher eine Nebenrolle: „Klassische" Landesbetriebe waren insbesondere die selbstbewirtschafteten Domänen, die Versuchswirtschaften der Hochschulen und die Arbeitsbetriebe des Justizvollzugs. Die Organisationsform des Landesbetriebs erlangte eine größere Bedeutung, als Ende der 70er Jahre durch Rechtsvorschriften des Bundes für Krankenhäuser das kaufmännische Rechnungswesen verbindlich vorgeschrieben wurde. Da für die Krankenhäuser des Landes neben diesen Vorschriften des Bundes auch das Haushaltsrecht galt, bot es sich an, die medizinischen Hochschuleinrichtungen und die Landeskrankenhäuser in Landesbetriebe umzuwandeln.
In neuerer Zeit erlangte die Organisationsform des Landesbetriebs als ein Teil der sogenannten Neuen Steuerungsinstrumente eine wesentlich größere Bedeutung. So erhielten drei Hochschulen im Rahmen eines Modellversuchs einen Globalzuschuß, sie wurden als Landesbetriebe eingerichtet. Die folgende Übersicht zeigt die Landesbetriebe, für die dem Haushaltsplan 1998 ein Wirtschaftsplan beigefügt ist.