Finanzhilfen
Feststellungen
Bei den vorangegangenen Prüfungen hatte der LRH die geprüften Finanzämter in unterschiedlichem Umfang auf Mängel hingewiesen und gebeten, diese durch personelle und organisatorische sowie dienstaufsichtliche Maßnahmen zu beseitigen. Zu diesen Mängeln gehörten u. a. Verzögerungen bei Steuerfestsetzungen, insbesondere in Fällen mit hohen Abschlusszahlungen,
unzureichende Arbeitsleistungen im Betriebsprüfungsdienst und die dadurch mit verursachten hohen Prüfungsrückstände,
die bei Außenprüfungen zu seltene Fertigung von Kontrollmitteilungen und die mangelnde Auswertung von Kontrollmaterial,
hohe Prüfungsrückstände bei der Lohnsteueraußenprüfung,
die nicht zeit- und sachgerechte Einziehung von Steuerrückständen.
Dadurch wurden Steuern nicht oder verspätet erhoben und womöglich auch Steuerverkürzungen nicht aufgedeckt.
Die Kontrollprüfung des LRH ergab, dass die aufgezeigten Mängel auch nach mehreren Jahren noch nicht abgestellt waren. So wurden bei zwei Finanzämtern wiederum verzögerte Steuerfestsetzungen und bei einem dieser Finanzämter auch Mängel bei der Einziehung von Steuerrückständen festgestellt. Zwei Finanzämter setzten im Betriebsprüfungsdienst erneut mehrere Prüfer mit unzureichenden Arbeitsleistungen ein.
Darüber hinaus bestanden bei einem dieser Finanzämter wiederum hohe Prüfungsrückstände bei der Lohnsteueraußenprüfung sowie Mängel bei der Fertigung und Auswertung von Kontrollmaterial.
Der LRH hat nachdrücklich gefordert, aus seinen Prüfungsfeststellungen nunmehr die notwendigen Folgerungen zu ziehen. Die Verwaltung hat inzwischen verschiedene personelle und organisatorische sowie dienstaufsichtliche Maßnahmen veranlasst, wodurch bereits ein erheblicher Teil der Mängel abgestellt werden konnte. Sie will künftig bei eigenen Prüfungen verstärkt kontrollieren, ob die Prüfungsfeststellungen des LRH beachtet werden.
Würdigung
Die bei der Kontrollprüfung festgestellte fehlende Beachtung von Prüfungsfeststellungen des LRH ist nicht hinnehmbar. Besonders kritikwürdig ist, dass die Führungskräfte der geprüften Finanzämter im Rahmen ihrer Dienst- und Fachaufsicht nicht genügend auf eine Beseitigung der beanstandeten Mängel hingewirkt haben. Der LRH erwartet, dass durch die von der Verwaltung inzwischen eingeleiteten Maßnahmen, insbesondere auch durch eigene Kontrollprüfungen, die Beachtung seiner Prüfungsfeststellungen sichergestellt und der Wahrnehmung von Führungsaufgaben angemessene Bedeutung eingeräumt wird.
2. Einzelplan 06 - Ministerium für Wissenschaft und Kultur Kapitel 06 08 - Förderung der Wissenschaft allgemein Vertragliche Förderung der nach dem Niedersächsischen Erwachsenenbildungsgesetz finanzhilfeberechtigten Landeseinrichtungen
Das Ministerium für Wissenschaft und Kultur hat mit den Landeseinrichtungen der Erwachsenenbildung eine Vereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen getroffen, die zum Teil den Intentionen des Niedersächsischen Erwachsenenbildungsgesetzes zuwiderläuft und den künftigen Entscheidungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers unnötig einengt.
Allgemeines:
Gemäß §§ 2, 4 und 5 des Niedersächsischen Erwachsenenbildungsgesetzes (NEBG) vom 17.12.1999 (Nds. GVBl. S. 430) erhalten die so genannten Landeseinrichtungen der Erwachsenenbildung Finanzhilfen des Landes nach Maßgabe der jährlichen Festsetzungen im Haushaltsplan. Die Landeseinrichtungen haben diese Mittel für ihre Bildungsarbeit zu verwenden. Eine weitergehende Zweckbindung hat der Gesetzgeber bewusst vermieden und den Einrichtungen damit die Möglichkeit eröffnet, in eigener Kompetenz über den Einsatz der Mittel für Personal- oder Sachaufwand zu verfügen.
Die Finanzhilfen sind ausschließlich auf der Grundlage des Arbeitsumfangs der Landeseinrichtungen zu ermitteln. Die noch nach §§ 5 und 6 des bis zum 31.12.1999 geltenden Gesetzes zur Förderung der Erwachsenenbildung (EBG) vorgesehene Förderung der Landeseinrichtungen durch Personalkostenzuschüsse sowie durch allgemeine Finanzhilfen, die personalbezogene Pauschbeträge und maßnahmebezogene Förderbeträge umfassten, hat der Gesetzgeber mit dem am 01.01.2000 in Kraft getretenen NEBG aufgegeben. Zwischen 1996 und 1999 lag die Finanzhilfe insgesamt konstant bei etwa 100 Millionen DM. Die Kostensteigerungen im Personalbereich wurden durch Erhöhung der Personalkostenzuschüsse zu Lasten der allgemeinen Finanzhilfe aufgefangen.
Finanzhilfevereinbarung
Gemäß § 5 Abs. 2 NEBG soll das Ministerium für Wissenschaft und Kultur mit allen finanzhilfeberechtigten Einrichtungen eine Finanzhilfe in festen Anteilen des Gesamtansatzes für die Förderung der Landeseinrichtungen für bis zu fünf Jahre vereinbaren, wenn in dieser Vereinbarung für jede Landeseinrichtung der Mindestarbeitsumfang
a) der gesamten berücksichtigungsfähigen Bildungsmaßnahmen,
b) der gemeinwohlorientierten Bildungsmaßnahmen,
c) der Bildungsmaßnahmen von längerer Dauer und
d) der Bildungsmaßnahmen, die durch das besondere Profil der Einrichtung bestimmt sind, für denselben Zeitraum festgelegt wird.
Eine solche Vereinbarung hat das Ministerium für Wissenschaft und Kultur mit allen finanzhilfeberechtigten Landeseinrichtungen am 07.06.2000 geschlossen. In § 1 Abs. 1 dieser Vereinbarung ist für jede Landeseinrichtung der Mindestarbeitsumfang der genannten Bildungsmaßnahmen festgelegt worden. § 3 Abs. 1 der Vereinbarung enthält den unter Haushaltsvorbehalt stehenden Gesamtbetrag, den das Land den Landeseinrichtungen jährlich als Finanzhilfe gewährt. Er beträgt 32 676 100 DM. Die Vereinbarung ist bis zum 31.12.2004 befristet. Sie ist nicht kündbar.
§ 1 Abs. 3 der Vereinbarung enthält folgende Regelung: „Der Mindestarbeitsumfang nach Abs. 1 wird neu geregelt, wenn eine notwendige jährliche Erhöhung (Personalkosten der Landeseinrichtungen) des Betrags nach § 3 Abs. 1 nicht gewährt wird." Kritik des LRH
Der LRH hält die „Nachverhandlungsklausel" des § 1 Abs. 3 der Vereinbarung für nicht vereinbar mit Grundintentionen, die den Gesetzgeber zu der Regelung des § 5 Abs. 2 NEBG bewogen haben. Er hatte die ersatzlose Streichung dieser Abrede gefordert.
Zweck des § 5 Abs. 2 NEBG ist es nämlich, von der jährlichen Ermittlung und Zuweisung der Finanzhilfen aufgrund sich ändernder tatsächlicher Umstände abzusehen.
Vielmehr sollen den Landeseinrichtungen die Finanzhilfen für einen bestimmten, längstens fünf Jahre dauernden Zeitraum in festen Anteilen zufließen und so den Finanzhilfeempfängern mittelfristig Planungssicherheit gegeben werden. Die „Gegenleistung" der Landeseinrichtungen soll in der Zusicherung eines Mindestarbeitsumfangs hinsichtlich bestimmter Bildungsmaßnahmen für die Geltungsdauer der Vereinbarung bestehen.
Ein solches Finanzhilfesystem setzt voraus, dass die Landeseinrichtungen ihre Mindestarbeitsumfänge in Kenntnis der im Haushaltsplan des Landes für das Basisjahr 2000 veranschlagten Mittel, der Ansätze der Mittelfristigen Planung für die folgenden Jahre und der sonst für ihren Arbeitsumfang maßgebenden Faktoren (z. B. Personal- und Sachkosten- sowie Teilnahmegebührenentwicklung) kalkulieren, und zwar auch unter Berücksichtigung eventueller allgemeiner und tariflicher Kostensteigerungen. Die Landeseinrichtungen konnten danach die als Gegenleistung zu erbringenden Mindestarbeitsumfänge entsprechend gestalten und vorhersehbare Veränderungen, wie sie z. B. Personalkostensteigerungen aufgrund von Tarifveränderungen üblicherweise darstellen, in ihre Kalkulation einstellen.
Für die „Nachverhandlungsklausel" des § 1 Abs. 3 der Vereinbarung, die den Landeseinrichtungen im Hinblick auf deren künftige Personalkostenentwicklung entweder eine jährliche Erhöhung der Finanzhilfe oder aber - bei deren Ausbleiben - eine Verringerung der Mindestarbeitsumfänge signalisiert, bestand hingegen kein Anlass.
Nach den gleichbleibenden Ansätzen der Mittelfristigen Planung für die Jahre 1999 bis 2003 (jeweils 97,8 Millionen DM) wird eine „notwendige jährliche Erhöhung" der Finanzhilfe in den Planungsjahren voraussichtlich auch nicht zu realisieren sein. Da dies bereits beim Abschluss der Vereinbarung am 07.06.2000 bekannt war, mussten die Vertragsparteien diese Vorgaben von vornherein bei der Kalkulation der Mindestarbeitsumfänge berücksichtigen.
Ungeklärt ist im Übrigen, nach welchen Kriterien sich die „Notwendigkeit" einer an die Personalkostenentwicklung der Landeseinrichtungen anknüpfenden jährlichen Erhöhung der Finanzhilfe bestimmt. Völlig offen ist auch, in welcher Weise künftige Personalkostenveränderungen die Mindestarbeitsumfänge beeinflussen sollen, da die Finanzhilfe gerade nicht mehr auf Personalkosten abstellt.