Anerkennung von Preisen für zusätzliche Leistungen ohne vorherige Einholung von Nachtragsangeboten und fehlende
Anerkennung von Preisen für zusätzliche Leistungen ohne vorherige Einholung von Nachtragsangeboten und fehlende bzw. fehlerhafte Prüfung der Angemessenheit von Einheitspreisen bei Nachtragsangeboten
Die Vergabehinweise zu § 2 Verdingungsordnung für Bauleistungen Teil B fordern unter Nr. 3.1, dass bei Änderungen von vorgesehenen Leistungen oder bei zusätzlichen Leistungen rechtzeitig vor Ausführung der Leistungen ein schriftliches Nachtragsangebot einzuholen ist. Hierdurch soll die Vergabestelle überprüfen können, ob die Bedingungen des Hauptauftrags zugrunde gelegt sind. Die Vereinbarungen bedürfen ebenfalls der Schriftform.
In 23 Fällen hatten die Staatshochbauämter oder die mit der Prüfung der Rechnungen beauftragten Sonderfachleute Massen und Preise in den Rechnungen der Auftragnehmer anerkannt, für die die Ämter weder einen Preis auf der Basis eingereichter Hauptangebote vereinbart noch die in der Rechnung enthaltenen zusätzlichen Leistungen überhaupt schriftlich in Auftrag gegeben hatten.
Sofern die Staatshochbauämter Nachtragsangebote für zusätzliche Leistungen von den Auftragnehmern forderten, fand der LRH in einer Vielzahl von Fällen, dass die Ämter die Angebote zwar mit ihrem obligatorischen Prüfstempel versehen hatten. Inwieweit sie die Nachtragspreise auch tatsächlich ordnungsgemäß entsprechend dem Vergabehandbuch (Leitfaden für die Berechnung der Vergütung bei Nachtragsvereinbarungen, Anhang 6) geprüft hatten, war nicht zu erkennen.
Unverhältnismäßig hohe Anteile abgerechneter Nachtragspositionen
Als besonders gravierend betrachtet der LRH zwei Fälle, bei denen die Abrechnungssumme rund 140 v. H. über der ursprünglichen Auftragssumme lag bzw. bereits in einer Teilabrechnungssumme der Anteil der Nachtragspositionen mehr als 70 v. H. der ursprünglichen Auftragssumme entsprach. Bei der überwiegenden Anzahl der Nachtragspositionen war erkennbar, dass die Staatshochbauämter bei der Planung und Ausschreibung nicht immer mit der notwendigen Sorgfalt und Gründlichkeit vorgegangen waren. Leistungen, die aufgrund von Nachträgen abgerechnet werden, sind dem Wettbewerb entzogen. Die Angemessenheit der Einheitspreise ist in diesen Fällen nur mit erhöhtem Aufwand zu überprüfen.
Würdigung
Obwohl die OFD Hannover bereits in der Vergangenheit die Staatshochbauämter auf die Beachtung der Vergabe- und Abrechnungsvorschriften hingewiesen hatte, ließ das Vergabeverhalten der erneut geprüften Staatshochbauämter nach wie vor gravierende Mängel erkennen. Insbesondere verstießen sie gegen das Gebot der Öffentlichen Ausschreibung, wie es in § 55 LHO und § 3 Nr. 1 Abs. 1 VOB/A gefordert wird, indem sie die Aufträge in einer großen Zahl von Fällen nach einer Beschränkten Ausschreibung oder durch Freihändige Vergaben erteilten, ohne dass dafür die entsprechenden Voraussetzungen vorlagen. Darüber hinaus erschienen Prüfungen und Wertungen der Angebote und Nachtragsangebote oberflächlich. Zu bemängeln ist darüber hinaus die Auswahl und Festlegung des Bieterkreises bei Beschränkten Ausschreibungen.
Der LRH hält es nicht für weiter tolerierbar, dass derart nachlässig mit den Regelungen umgegangen wird, die aus guten Gründen bei einem Vergabeverfahren zu beachten sind. Der Verzicht auf eine Öffentliche Ausschreibung bedeutet eine Einschrän kung des Wettbewerbs. Es ist davon auszugehen, dass bei Öffentlicher Ausschreibung günstigere Angebote zu erhalten sind als bei anderen Vergabearten. Daher liegt in dem Verhalten nicht nur eine Verletzung von Ordnungsvorschriften, sondern zugleich ein Verstoß gegen die in § 7 LHO verankerten Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, deren spezielle Ausprägung die Forderung nach einem Wettbewerb in § 55 LHO ist.
Mangelnder Wettbewerb sowie eine unzureichende Prüfung und Wertung von Angeboten erhöhen nicht nur das Risiko, den Zuschlag nicht auf das annehmbarste Angebot zu erteilen, sondern sind darüber hinaus geeignet, korruptive Handlungen zu begünstigen. Finanzministerium und OFD werden sich nach dem Befund des LRH nachdrücklich bemühen müssen, die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben für das Vergabeverhalten der Staatshochbauämter durchzusetzen. Dabei sind auch dienstrechtliche Maßnahmen in Betracht zu ziehen.
Verschiedene Geschäftsbereiche 40. Einführung der Personalkostenbudgetierung in der niedersächsischen Landesverwaltung
Mit der Personalkostenbudgetierung haben die personalverwaltenden Dienststellen der Landesverwaltung ein Instrument erhalten, das ihnen mehr Eigenverantwortlichkeit und Flexibilität bei der Bewirtschaftung geben soll.
Zugleich soll es ihnen aber auch erleichtern, Einsparungen unter stärkerer Berücksichtigung ihrer spezifischen Belange umzusetzen. Diese Ziele hat die Landesregierung bisher nicht erreicht. Es bedarf weiterer Anstrengungen, um die Personalkostenbudgetierung zu einem wirksamen Instrument der personalverwaltenden Dienststellen zu machen und die Darstellung der Ergebnisse der Personalkostenbudgetierung aussagekräftig in das Haushaltssystem zu integrieren.
Sachverhalt
Auf Beschluss der Landesregierung vom 06.05.1997 wurde die Personalkostenbudgetierung zum 01.01.1998 mit dem Ziel eines flächendeckenden Einsatzes in der gesamten Landesverwaltung zum 01.01.2001 stufenweise eingeführt. Der Beschluss der Landesregierung enthielt ferner die Zustimmung zu dem beim Finanzministerium von einer Projektgruppe erstellten Gesamtkonzept. Die wirksame Technikunterstützung war nach dem Gesamtkonzept die unabdingbare Voraussetzung für dessen Umsetzung.
Mit der Personalkostenbudgetierung führte das Finanzministerium die folgenden neuen Steuerungsinstrumente in die Personalwirtschaft ein:
Das Beschäftigungsvolumen (BV) als Größe für die Berechnung des tatsächlichen Beschäftigungsumfangs aller Beschäftigungsgruppen in Vollzeiteinheiten (VZE).
Das Personalkostenbudget als insgesamt für Beamte, Angestellte und Arbeiter veranschlagter Betrag zur Finanzierung des Beschäftigungsvolumens.
Die Reformdividende als anzustrebender Bonus für eine Unterschreitung des verfügbaren Personalkostenbudgets.
Neben den gesamthaushaltswirtschaftlichen Zielen, insbesondere eine genauere Veranschlagung der Personalkosten zu erreichen und ein Instrument für die Personalmengensteuerung einzuführen, sieht das Gesamtkonzept für die personalverwaltenden
Dienststellen ein hohes Maß an Eigenverantwortlichkeit vor, um bei größerer Flexibilität wirtschaftlicher handeln zu können.
Die Personalkostenbudgetierung hat die Landesregierung zunächst zum 01.01. für ca. 54 000 Stellen in der ersten Stufe und für die übrige Landesverwaltung (ohne Landesbetriebe) zum 01.01.2001 flächendeckend eingeführt. Mit der Einführung der ersten Stufe folgte die Landesregierung nicht der Empfehlung des LRH, zunächst im Rahmen eines Pilotprojekts für einen begrenzten Bereich Konzept und Verfahren der Personalkostenbudgetierung zu überprüfen.
Prüfungsfeststellungen
Der LRH hat im Jahr 2000 in einer Querschnittsprüfung bei allen Ressorts und 33 ausgewählten personalverwaltenden Dienststellen die Umsetzung der Personalkostenbudgetierung untersucht.
Nach den Feststellungen des LRH war die Einführung der Personalkostenbudgetierung in der Landesverwaltung nicht erfolgreich. Ca. 80 v. H. der befragten Dienststellen bewerten die Personalkostenbudgetierung als negativ. Diese Dienststellen sehen weit überwiegend in der Personalkostenbudgetierung keine Vorteile und halten die damit verfolgten Ziele nicht für erreicht. Dieses Ergebnis ist insbesondere auf folgende Probleme bei der Umsetzung des Gesamtkonzepts zurückzuführen:
Die Datenbasis für die Personalkostenbudgetierung bilden die Daten aus dem Bezügeverfahren KIDICAP. Diese Daten sind systembedingt für die Personalkostenbudgetierung nicht genügend aktuell. Zudem ist es bisher nicht gelungen, Fehler in der Zuordnung der Daten zu den personalverwaltenden Dienststellen zu vermeiden.
Entgegen dem Gesamtkonzept beinhalten die Daten für die Personalkostenbudgetierung keine personenbezogenen Daten. Die Dienststellen sind daher auf zusätzliche Listen des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung angewiesen. Mit diesen Listen können die Dienststellen Fehlerquellen nur zum Teil aufdecken. Die Verwendung dieser Listen ist weder wirtschaftlich noch effektiv.
Den Dienststellen steht kein Planungsinstrument für „Was wäre wenn?
Berechnungen" zur Verfügung, wie dies im Gesamtkonzept vorgesehen ist. Sie können daher ihre Bewirtschaftungsaufgaben für den Personalbereich nicht oder nicht effizient erfüllen.
Die Technikunterstützung der Personalkostenbudgetierung weist erhebliche Mängel auf, wodurch insbesondere die regelmäßige Verfügbarkeit aktueller und richtiger Daten beeinträchtigt wird.
Würdigung
Nach den Feststellungen des LRH wurde damit bei der Umsetzung der Personalkostenbudgetierung das dem Beschluss der Landesregierung vom 06.05.1997 zugrunde liegende Gesamtkonzept in wesentlichen Teilen nicht eingehalten.
Viele der entstandenen Probleme hätten vermieden werden können, wenn die Landesregierung das Konzept und das Verfahren der Personalkostenbudgetierung zunächst in einem begrenzten Pilotversuch überprüft hätte.
Überdies ist der LRH der Auffassung, dass die Personalkostenbudgetierung noch nicht genügend in das bestehende Haushaltssystem integriert ist: