Zu Absatz 4 Das Genehmigungserfordernis und die Genehmigungsvoraussetzungen sind je nach Aufgabenbereich unterschiedlich geregelt
Zu Absatz 3:
Die Regelung dient der Klärung der finanziellen Grundlage der Zusammenarbeit. Es soll keine Umleitung von Lasten auf Dritte geben. Die Kostenregelung muss die abstrakten Maßstäbe der Lastenverteilung und der Kostenbemessung umfassen. Das ist in den vermutlich sehr seltenen Fällen entbehrlich, in denen ein fester Kostenbetrag ohne Änderungsklausel vereinbart wird.
Zu Absatz 4:
Das Genehmigungserfordernis und die Genehmigungsvoraussetzungen sind je nach Aufgabenbereich unterschiedlich geregelt. Bei freiwilligen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises wird zum Abbau staatlicher Mitwirkungsrechte auf eine Genehmigung verzichtet. Bei gesetzlich zugewiesenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises (Pflichtaufgaben) bedarf die Zweckvereinbarung der Genehmigung, die allerdings auf eine Rechtskontrolle beschränkt ist. Bei Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises ist die Entscheidung über die Genehmigung der Zweckvereinbarung in das pflichtgemäße Ermessen der Kommunalaufsichtsbehörde gestellt. Nicht genehmigungsbedürftige Zweckvereinbarungen sind im Interesse der Transparenz der Aufgabenverteilung der Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen.
Der Niedersächsische Städtetag und der Niedersächsische Städte- und Gemeindebund fordern den Verzicht auf das Genehmigungserfordernis bei allen Zweckvereinbarungen über Selbstverwaltungsaufgaben. Die Landesregierung will dem schon wegen der uneinheitlichen Auffassung der kommunalen Spitzenverbände nicht folgen, aber auch deshalb nicht, weil sie die im Genehmigungserfordernis liegende Präventivkontrolle bei pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben weiterhin für erforderlich hält. Die Aufgabenübertragung hat nicht nur im Hinblick auf die Beteiligten, sondern auch für die regelmäßig betroffenen Bürgerinnen und Bürger erhebliche Auswirkungen, sodass an der Rechtmäßigkeit auch bei gesetzlichen Selbstverwaltungsaufgaben ein starkes staatliches Interesse besteht. In dem Verzicht auf das Genehmigungserfordernis bei Zweckvereinbarungen über freiwillige Aufgaben sieht die Landesregierung darüber hinaus bereits eine deutliche Erweiterung der kommunalen Handlungsfreiheit.
Zu Absatz 5:
Die Zweckvereinbarung schafft nicht nur Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten, sondern ändert auch die Rechtsverhältnisse, insbesondere die Zuständigkeiten, mit unmittelbarer Wirkung für Dritte. Alle Zweckvereinbarungen müssen deshalb von allen beteiligten kommunalen Körperschaften öffentlich bekannt gemacht werden. Es ist hierfür das bekannte Verfahren für den Erlass von Satzungen vorgesehen.
Der Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Zweckvereinbarung berücksichtigt, dass die Bekanntmachung mehrfach vorzunehmen ist.
Zu Absatz 6:
Die Regelung dient der Sicherstellung der Unterrichtung der Bevölkerung in allen von der Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis betroffenen kommunalen Körperschaften.
Zu § 6 (Änderung, Auflösung und Kündigung der Zweckvereinbarung):
Zu Absatz 1:
Der Intention des Gesetzentwurfs zum Abbau von staatlichen Mitwirkungsrechten folgend, ist nach Absatz 1 eine Genehmigung nur in den Fällen der Änderung des beteiligten Kreises und der Aufgaben erforderlich und auch nur dann, wenn bereits für die Zweckvereinbarung eine Genehmigungspflicht bestand. Der Bekanntmachungspflicht für den gesamten Inhalt der Zweckvereinbarung nach § 5 Abs. 5 wird im Hinblick auf das geringere Informationsbedürfnis eine auf diese Inhalte beschränkte, freilich auch für genehmigungsfreie Zweckvereinbarungen geltende Bekanntmachungspflicht bei Änderungen gegenüber gestellt.
Zu Absatz 2: Satz 1 überlässt die materiellen Regelungen für die Auflösung oder Kündigung einer Zweckvereinbarung den Beteiligten. Ein Genehmigungsvorbehalt besteht nicht. Entgegen dem bisherigen Recht wird - korrespondierend mit dem Verzicht auf Regelungen über den staatlich angeordneten Abschluss von Zweckvereinbarungen - auf die Befugnis verzichtet, eine Zweckvereinbarung von Amts wegen aufzulösen. Die Rechtsfolgen regeln weitgehend die Beteiligten selbst. Der verwaltungsinternen Streitschlichtung soll die an § 19 Abs. 2 NGO angelehnte Bestimmung des Satzes 2 dienen, dass die kommunale Aufsichtsbehörde gegebenenfalls die erforderlichen Bestimmungen trifft.
Zu Absatz 3:
Da mit der Auflösung der Zweckvereinbarung die Aufgaben auf die ursprünglichen Aufgabenträger zurück fallen, ist die Information der Öffentlichkeit in gleicher Weise wie bei dem Zustandekommen der Zweckvereinbarung oder Kündigung durch einen einzelnen Beteiligten erforderlich. Es erscheint als ausreichend, dass nur die Tatsache der Auflösung öffentlich bekannt gemacht wird. Die internen Vereinbarungen oder aufsichtsbehördliche Bestimmungen über Rechtsfolgen bedürfen einer Veröffentlichung nicht.
Zu § 7 (Voraussetzungen; Verbandsmitglieder):
Der Zweckverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. In ihm schließen sich kommunale Körperschaften, gegebenenfalls auch andere Beteiligte, zusammen, um für die Erfüllung bestimmter kommunaler Aufgaben einen neuen Aufgabenträger zu bilden. Das Verfahren zur Bildung eines Zweckverbandes wird vereinfacht. Nach geltendem Recht werden Zweckverbände in der Weise gebildet, dass nach der Einigung der Beteiligten die Aufsichtsbehörde die Verbandssatzung feststellt und die Bildung des Zweckverbandes beschließt. Der vorliegende Gesetzentwurf will hingegen der freien Entschließung der Beteiligten Rechnung tragen und ihre Bereitschaft zum notwendigen Zusammenschluss verfahrensmäßig erleichtern, indem zukünftig die Bildung eines Zweckverbandes in Form eines öffentlich-rechtlichen Vertrages durch die Beteiligten selbst erfolgt. Der Hauptgegenstand des Vertrages - die Verbandsordnung - bedarf nur noch der nach dem vorgeschlagenen Gesetz eingeschränkten Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde.
Der Entwurf sieht für die Verfassung der Zweckverbände eine Anpassung an das Kommunalverfassungsrecht vor. Die Organe Verbandsversammlung und Verbandsgeschäftsführerin oder Verbandsgeschäftsführer werden vorgeschrieben. Die Verbandsordnung kann die Einrichtung eines weiteren Organs, des Verbandsausschusses, vorsehen.
Das Erfordernis aufsichtsbehördlicher Genehmigung wird auf ein notwendiges Maß beschränkt. So bedarf es nicht mehr einer besonderen Zulassung, wenn natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts einem Zweckverband angehören sollen. Änderungen der Verbandsordnung sind ebenso wie der erstmalige Erlass bei Bildung des Zweckverbandes nur noch genehmigungspflichtig, wenn der Zweckverband Pflichtaufgaben seiner Mitglieder erfüllt. Eine Verbandsumlage kann künftig ohne staatliches Mitwirken festgesetzt und verändert werden. Die Verbandsmitglieder können ohne staatliche Mitwirkung über die Auflösung von Zweckverbänden befinden.
Zu Absatz 1: Zweckverbände haben allein kommunale Aufgaben. Der Kreis der „geborenen" Verbandsmitglieder beschränkt sich nach Absatz 1 auf die kommunalen Körperschaften, da nur sie originäre Träger kommunaler Aufgaben sind.
Satz 2 eröffnet die Möglichkeit, dass der Zweckverband - weitere - Aufgaben übernehmen kann, die ihm nicht von allen Zweckverbandsmitgliedern übertragen werden, und korrespondiert insoweit mit § 5 Abs. 1 Satz 3. Zweckverbände mit mehreren Aufgaben gibt es auch heute schon. Bislang wurde aufgrund der bestehenden Rechtslage gefordert, dass in solchen Fällen dem Verband von den Mitgliedern die Aufgaben einheitlich übertragen sein mussten, was vor allem bei großflächig tätigen Zweckverbänden die Übernahme zusätzlicher Aufgaben erschwerte oder verhinderte, da insbesondere zur Weiternutzung von Ressourcen Mitglieder an der Abgabe einer weiteren Aufgabe ein unterschiedliches Interesse haben können. Die vorgeschlagene Erleichterung soll insbesondere die Nutzung von Synergien bei der Trinkwasserversorgung und der Abwasserbeseitigung erleichtern. In diese Richtung geht auch der Satz 4, der erstmals einen Zweckverbandsbeitritt auch für einen von vornherein befristeten Zeitraum zulassen soll.
Satz 3 eröffnet erstmals die Möglichkeit, die Aufgabenerfüllung auf einen Teil des Gebiets einer Gemeinde, Samtgemeinde oder eines Landkreises zu erstrecken (z. B. im Bereich der Abwasserbeseitigung aus geografischen Gründen).
Der Wasserverbandstag hat vorgeschlagen, dem Zweckverband auch die Übernahme einer neuen, nur einem künftigen Mitglied obliegenden Aufgabe zu ermöglichen. Dies widerspräche der in Satz 1 enthaltenen Vorgabe, dass für die Zweckverbandsbildung allen künftigen Mitgliedern obliegende Aufgaben vorhanden sein müssen, eine Aufgabenerfüllung für einzelne Mitglieder in anderen Bereichen daher nur zusätzlich zugelassen werden soll. Daran will die Landesregierung festhalten, da das Wesen des Zweckverbandes die gemeinsame Aufgabenerfüllung bleiben und ein Zweckverband nicht als Dienstleister für Dritte agieren soll.
Zu Absatz 2:
In Einzelfällen gibt es Zweckverbände, durch die eine Mehrzahl kommunaler Körperschaften gemeinsam eine juristische Person des öffentlichen Rechts (Sparkassen) oder des privaten Rechts (Energieversorgungsunternehmen) tragen. Über § 6 Abs. 1 des Zweckverbandsgesetzes besteht seit dem In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Unternehmensrechts für Zweckverbände auch die Möglichkeit der Errichtung einer kommunalen Anstalt oder der Umwandlung eines Eigenbetriebs oder - in beschränktem Umfang - einer Einrichtung des § 108 Abs. 4 NGO in eine kommunale Anstalt. Der Zweckverband ist in diesen Fällen nicht Träger der eigentlichen Aufgabe, sodass die Voraussetzung des Absatzes 1 Satz 1 dem Wortlaut nach nicht vorliegt und zur Vermeidung von Zweifeln an der Zulässigkeit dieser Rechtskonstruktion die vorgeschlagene Regelung geboten erscheint. Die Möglichkeiten einer Aufgabenwahrnehmung in Privatrechtsform sollen jedoch gegenüber einer unmittelbaren Aufgabenwahrnehmung durch die originären Aufgabenträger nicht ausgeweitet werden.
Zu Absatz 3: Absatz 3 ermöglicht eine Erweiterung des Kreises der Verbandsmitglieder um nicht kommunale Beteiligte, da dies im Interesse der Aufgabenerfüllung liegen kann. Allerdings setzt eine kommunale Zusammenarbeit bereits begrifflich voraus, dass mindestens zwei kommunale Körperschaften zusammenarbeiten wollen. Zu den anderen Körperschaften gehören auch der Bund und das Land.
Als natürliche Person kommen z. B. die Grundeigentümer gemeindefreier Bezirke in Betracht. Gegenüber den Möglichkeiten der einzelnen Verbandsmitglieder ist allerdings keine Erweiterung der Einschaltung insbesondere privater Personen geplant, was Nummer 4 zum Ausdruck bringt.
Der Wahrung des kommunalen Charakters eines Zweckverbandes soll die Bestimmung dienen, wonach die kommunalen Körperschaften immer die Mehrheit der Mitglieder stellen und die Mehrheit der Stimmen in den Organen des Zweckverbandes haben müssen.
Zu Absatz 4:
Die Regelung dient dem Ausschluss grundsätzlich unerwünschter Mehrfachdelegation kommunaler Aufgaben, nach dem Anhörungsverfahren erweitert um die Mitgliedschaft der inzwischen geschaffenen kommunalen Anstalt.
Der Wasserverbandstag möchte die in Absatz 4 Nrn. 2 und 3 enthaltenen Ausschlüsse „zur Berücksichtigung innovativer Entwicklungen der Zukunft" gestrichen haben. Dem folgt der Gesetzentwurf nicht, da er die einstufige Zusammenarbeit zur Wahrung von Einflussmöglichkeiten der originären Aufgabenträger auch im Interesse der Bürgerinnen und Bürger präferieren soll.