Tz 2 Örtliche Prüfung der Jahresrechnung 1 Allgemeines. Der kommunale Haushalt ist das wichtigste Planungsinstrument der Gemeinde
4. Schulden der kommunalen Haushalte
Die Schulden der kommunalen Haushalte betrugen 2001 insgesamt 4,355 Mrd. gegenüber 4,278 Mrd. im Vorjahr.
Die kreisfreien Städte hatten Ende 2001 Schulden von 1,449 Mrd., die kreisangehörigen Gemeinden von 1,368 Mrd. die Verbandsgemeinden von 0,667 Mrd. und die Landkreise von 0,871 Mrd..
Die kommunalen Gebietskörperschaften nehmen zunehmend Kassenkredite auf (2000: 777 Mio.).
Zum Schuldenstand der kommunalen Eigenbetriebe (2000: 3 901 Mio.) und Krankenanstalten (2000: 137 Mio.) sowie zur Höhe der Kassenkredite lagen Ende April 2001 noch keine Angaben vor.
Tz. 2 Örtliche Prüfung der Jahresrechnung
1. Allgemeines:
Der kommunale Haushalt ist das wichtigste Planungsinstrument der Gemeinde. Er findet seinen Niederschlag im Haushaltsplan, der Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Kommune ist (§ 96 Abs. 3 Satz 1 GemO48)). Der Haushaltsplan erfüllt finanzwirtschaftliche Ordnungsfunktionen, indem er die zur Verfügung stehenden Einnahmen auf die einzelnen Aufgabenbereiche verteilt. Er setzt die kommunalpolitischen Prioritäten für die Aufgabenerfüllung und legt den Handlungsrahmen der Verwaltung fest. Die Ausführung des Haushaltsplans obliegt dem Bürgermeister, der gegenüber dem Gemeinderat Rechenschaft abzulegen hat. Nach Abschluss des Haushaltsjahres legt der Bürgermeister die Jahresrechnung vor, in der das Ergebnis der Haushaltswirtschaft nachgewiesen ist, und einen Rechenschaftsbericht, in dem die Jahresrechnung erläutert wird (§ 109 Abs. 1 Satz 2 GemO).
Der Gemeinderat hat die Rechnung zu prüfen (§ 110 Abs. 1 Satz 1 GemO). Er übt damit gewissermaßen treuhänderisch die Kontrolle für die Bürger aus. Sie haben als Steuer-, Gebühren- oder Beitragszahler ein Anrecht darauf, dass die Kommunen sparsam und wirtschaftlich mit den Ressourcen umgehen. Die Prüfung ist vor der Beschlussfassung über die Jahresrechnung vorzunehmen. Sie ist Grundlage für die Entlastung des Bürgermeisters und der Beigeordneten (§ 114 GemO).
Graphik S. 18 bitte einfügen 48) Nach § 57 Landkreisordnung (LKO) gelten für die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Landkreise die §§ 78 bis 115 GemO entsprechend.
Die Ausführungen gelten deshalb sinngemäß auch für die Prüfung der Jahresrechnungen der Landkreise.
Der Rechnungshof hat festgestellt, dass Gemeinderäte von der Prüfung der Jahresrechnung als ihrem Instrument der Verwaltungskontrolle häufig nur unzureichend Gebrauch machen.
Im Hinblick auf die vielfach angespannte Haushaltslage der Kommunen sollte der Kontrolle der Verwaltung durch Prüfung der Jahresrechnung ein größeres Gewicht beigemessen werden. Insbesondere die präventive Wirkung einer zielgerichteten Prüfung auf das wirtschaftliche und sparsame Handeln der Verwaltung sollte dabei nicht unterschätzt werden.
2. Prüfungsverfahren
Die Jahresrechnung, die innerhalb von drei Monaten nach Abschluss des Haushaltsjahres zu erstellen ist, soll zunächst durch den Rechnungsprüfungsausschuss, zu dessen Bildung der Gemeinderat grundsätzlich verpflichtet ist 49), geprüft werden. Der Gemeinderat kann jedoch auch selbst ergänzende Prüfungshandlungen vornehmen.
Bei Kommunen, die ein Rechnungsprüfungsamt eingerichtet haben 50), leitet der Bürgermeister zunächst diesem die Jahresrechnung zur Prüfung zu (§ 110 Abs. 2 GemO). Das Rechnungsprüfungsamt fasst die Prüfungsergebnisse in einem Schlussbericht zusammen, der dem Gemeinderat vorzulegen ist (§ 113 Abs. 2 GemO).
Umfang der Prüfung
Über den Umfang der Prüfung durch den Gemeinderat selbst enthält die Gemeindeordnung keine Regelungen.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat demgegenüber die Jahresrechnung nach den in § 112 Abs. 1 GemO für das Rechnungsprüfungsamt festgelegten Prüfungsgrundsätzen zu prüfen.
Danach ist die Jahresrechnung mit allen Unterlagen dahin gehend zu prüfen, ob
der Haushaltsplan eingehalten ist,
die einzelnen Rechnungsbeträge sachlich und rechnerisch vorschriftsmäßig begründet und belegt sind und die Jahresrechnung ordnungsgemäß aufgestellt ist,
bei den Einnahmen und Ausgaben nach dem Gesetz und sonstigen Vorschriften verfahren worden ist,
die Verwaltung sparsam und wirtschaftlich geführt worden ist.
Wie das Rechnungsprüfungsamt kann auch der Rechnungsprüfungsausschuss die Prüfung nach seinem pflichtgemäßen Ermessen beschränken und auf die Vorlage einzelner Prüfungsunterlagen verzichten.
Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss
Zahl und fachliche Kompetenz der Ausschussmitglieder
In vielen Gemeinden entspricht die Zahl der Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses der Mitgliederzahl der anderen Gemeindeausschüsse. In einer Verbandsgemeinde (12 000 Einw.) und in einer Ortsgemeinde (8 500 Einw.) gehören ihm z. B. elf Mitglieder an. Bei einer anderen Verbandsgemeinde (18 100 Einw.) sind 13 Personen in den Rechnungsprüfungsausschuss berufen. Der Informations- und Koordinierungsaufwand ist bei dieser Zahl von Ausschussmitgliedern hoch. Der Aufwand ist auch im Hinblick auf die Größe der Verbands- und Ortsgemeinden und deren Haushaltsvolumen nicht erforderlich.
Der Gemeinderat legt die Zahl der Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses durch Beschluss oder in der Hauptsatzung fest. Um eine effektive Arbeit des Ausschusses sicherzustellen, sollte die Zahl der Ausschussmitglieder möglichst niedrig gehalten werden. Nach der bayerischen Gemeindeordnung sollen dem Rechnungsprüfungsausschuss bei Gemeinden mit mehr als 5 000 Einwohnern mindestens drei und höchstens sieben Mitglieder angehören.
Die Wirksamkeit der Prüfung hängt entscheidend von der fachlichen Kompetenz der Ausschussmitglieder ab. Kenntnisse des kommunalen Haushaltsrechts sowie Prüfungserfahrungen, auch in vergleichbaren Tätigkeiten in der Wirtschaft, wären für die Ausschusstätigkeit von Vorteil. Vielfach fehlt insbesondere neu gewählten Ratsmitgliedern die notwendige Erfahrung.
49) In Gemeinden bis zu 500 Einwohnern kann von der Bildung des Ausschusses abgesehen werden (Nr. 2 VV zu § 110 GemO). 50) Die kreisfreien, die großen kreisangehörigen Städte und die Landkreise sind verpflichtet, ein Rechnungsprüfungsamt einzurichten. Andere Kommunen können ein Rechnungsprüfungsamt einrichten, wenn ein Bedürfnis dafür besteht und die Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum Umfang der Verwaltung stehen (§ 111 Abs. 1 GemO).
Nicht alle Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses müssen Ratsmitglieder sein (§ 44 Abs. 1 GemO). Der Gemeinderat kann auch sonstige wählbare Bürger der Gemeinde, die entsprechende Kenntnisse und Erfahrungen besitzen und die sachkundig sind (z. B. Wirtschaftsprüfer, Steuerberater), in den Rechnungsprüfungsausschuss berufen. Die Gemeinderäte sollten zur Sicherstellung der Fachkompetenz des Ausschusses von dieser Möglichkeit verstärkt Gebrauch machen.
Bei einigen Kommunen informieren die Leiter der Finanzverwaltung vor der ersten Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses die erstmals in den Ausschuss berufenen Mitglieder über die kommunale Haushaltssystematik, die Rechnungslegung und die Prüfungsaufgaben.
Der Rechnungshof empfiehlt allen Kommunen, besonders die neuen Ratsmitglieder in die Systematik des Haushaltsrechts einzuführen.
Durchführung der Prüfung
Zur Prüfung und Kontrolle des Haushaltsvollzugs sind die Einsicht in die zahlungsbegründenden Unterlagen der Kasse und weitere Informationen durch die Verwaltung zur Beurteilung der Ergebnisse der Jahresrechnung erforderlich. Die Verwaltung muss den Ausschuss umfassend informieren und ihm Einsicht in alle zur Prüfung erforderlichen Akten und sonstige Unterlagen gewähren. Das gilt auch für Verwaltungsvorgänge, die der Geheimhaltung unterliegen (§ 20 Abs. 1 GemO). In diesem Fall sind die Ausschussmitglieder auf ihre Verschwiegenheitspflicht besonders hinzuweisen (Nr. 4 VV zu § 110
GemO).
Über die Art der Prüfung (lückenlos oder stichprobenweise), den zeitlichen Umfang sowie die Auswahl der Schwerpunkte und Stichproben entscheidet der Rechnungsprüfungsausschuss nach seinem pflichtgemäßen Ermessen. Eine lückenlose Prüfung ist nur selten möglich, sie ist grundsätzlich auch nicht notwendig.
Als Prüfungsschwerpunkte kommen z. B. in Betracht
die Beachtung der Beschlüsse und der Zuständigkeit des Gemeinderats sowie die Einhaltung des Haushaltsplans,
Verwaltungsvorgänge von finanziell erheblicher Bedeutung (z. B. Baumaßnahmen, Beschaffungen, Vermögenserwerb),
die wirtschaftliche Verwaltung des Gemeindevermögens (Mieten, Pachten, Erbbaurechte),
der sächliche Verwaltungs- und Betriebsaufwand (Unterhaltung des unbeweglichen Vermögens, Versicherungen, Geschäftsbedarf, Gebäudereinigung),
die Entwicklung der Hilfsbetriebe (z. B. Bauhof, Werkstätten) und der Gebührenhaushalte (z. B. Bäder, Friedhöfe).
In vielen Niederschriften über die Sitzungen der Rechnungsprüfungsausschüsse fanden sich weder Hinweise auf die geprüften Sachbereiche noch auf die stichprobenweise geprüften Vorgänge. Ein systematisch organisierter Prüfungsablauf war nicht erkennbar. Langfristig wird eine unsystematische Prüfungsmethode kaum gewichtige Prüfungserkenntnisse zur Folge haben.
Die Niederschriften sollten stichwortartig Hinweise über die geprüften Vorgänge enthalten, um sicherzustellen, dass jährlich die Prüfungsschwerpunkte gewechselt und mittelfristig alle Verwaltungsbereiche in die Prüfung einbezogen werden.
Als zweckmäßige Gliederungs- und Planungsgrundlage kann die Ordnung des Haushalts (z. B. Einzelplan, Abschnitt, Unterabschnitt, Haushaltsstelle usw.) dienen.
Dauer der Prüfung
Der zeitliche Aufwand für die Prüfung der Jahresrechnung ist recht unterschiedlich, bei einigen Kommunen war er so gering, dass die Prüfung kaum wirksam sein kann.
Beispiele:
In einer Ortsgemeinde „prüfte" der Rechnungsprüfungsausschuss die Jahresrechnung 1999 (Ausgaben 12,5 Mio.) in 40 Minuten und empfahl daraufhin dem Rat, die Entlastung zu erteilen.
In einer Verbandsgemeinde dauerte 1998 die einzige Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses ebenfalls nur 40 Minuten (Ausgaben 15,5 Mio.).
Bei zwei kreisfreien Städten prüften die Ausschüsse die Jahresrechnungen anhand der Schlussberichte. Sie berieten nur eine Stunde lang über Ausgaben von 76,7 Mio. und zwei Stunden über Ausgaben von 127,8 Mio..
Die Wirksamkeit solcher Prüfungen muss infrage gestellt werden, zumal sie nicht selten durch Einzelfalldiskussionen über Bereiche geprägt sind, die diesen Aufwand mit Blick auf den betroffenen Haushaltsansatz nicht lohnen.