Haftpflichtversicherung
Die Eigenschadenversicherung übernimmt die durch das gezielte Verhalten der kommunalen Organe entstandenen Einnahmeausfälle oder Überzahlungen nicht.
Die Bürgermeister sind ihrer Gemeinde unter den Voraussetzungen des § 86 LBG 60) persönlich zum Schadensersatz verpflichtet, wenn sie ihrer Legalitätspflicht aus § 42 Abs. 1 GemO nicht nachkommen und die Ausführung rechtswidriger Beschlüsse der Räte und Ausschüsse, die einen Schaden der Gemeinde zur Folge haben, nicht aussetzen.
Der Rechnungshof stellt in diesen Fällen die finanziellen Auswirkungen der fehlerhaften Ratsentscheidungen in den Prüfungsmitteilungen dar (jeweils geschätzte Werte). Gegebenenfalls hat die Kommunalaufsicht die notwendigen Folgerungen zu ziehen.
Organisationsmängel Leistungen werden von der Versicherung ausgeschlossen oder gekürzt, wenn Schäden auf Organisationsmängeln beruhen.
Hierbei handelt es sich um gewichtige Fehlentwicklungen im personellen und organisatorischen Bereich, die eine ordnungsgemäße Sachbearbeitung beeinträchtigen (z. B. Unterbesetzung, ständige Fluktuation, keine Einarbeitungszeit neuer Kräfte).
Die Beachtung der Hinweise des Rechnungshofs zum Personalbedarf und zur Verwaltungsorganisation in Prüfungsmitteilungen sowie die Anwendung der Personalbedarfsrichtwerte des Rechnungshofs oder der Kommunalen Gemeinschaftsstelle tragen dazu bei, solche Organisationsmängel in der Regel auszuschließen.
Handlungspflicht der Kommunen
Die Versicherung reguliert bei eindeutig tarifwidrigen Eingruppierungen die Schäden im Rahmen der Ausschlussfrist bis zum Zeitpunkt der Beanstandung der zu hohen Eingruppierung, nicht aber für die Folgezeit. Für diese hat die Verwaltung entsprechende Maßnahmen zur Schadensregulierung oder Schadensminderung zu ergreifen (z. B. Änderungskündigung, Umsetzung, organisatorische Änderungen).
Ausschlussfrist
Der Deckungsschutz ist nach Eintritt des Versicherungsfalls je nach vertraglicher Regelung auf einen Zeitraum von vier, sechs (Regelfall) oder (seltener) zehn Jahre begrenzt. Innerhalb dieser Ausschlussfrist muss der Schaden dem Versicherer gemeldet werden.
Die Prüfberichte der kommunalen Rechnungsprüfungsämter sowie die Prüfungsmitteilungen des Rechnungshofs betreffen z. T. Schadensfälle, deren Verursachung mehrere Jahre zurückliegt und bei denen der Deckungsschutz demnächst ablaufen wird. Um die Versicherungsleistung nicht zu gefährden, wird den Verwaltungen empfohlen, die Berichte unverzüglich auszuwerten und Schäden der Versicherung zu melden.
Sofern bei Prüfungen bereits während der örtlichen Erhebungen Schäden festgestellt und mitgeteilt werden, sollten die Verwaltungen diese vorsorglich der Versicherung melden.
Wird der Schaden erst nach Abschluss des in der Regel bis zu einem Jahr dauernden Beantwortungsverfahrens der Versicherung gemeldet, besteht die Gefahr, dass die Ausschlussfrist abläuft und eine Schadensregulierung nicht mehr möglich ist.
Rechtsschutzversicherungen
Die Versicherungen decken die für die Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung notwendigen Gerichtskosten einschließlich der Entschädigungen für Zeugen und Sachverständige und die Rechtsanwaltsgebühren.
Strafrechtsschutzversicherungen
Einige Kommunen haben Strafrechtsschutzversicherungen abgeschlossen. Dabei können einzeln zu benennende Personen (Einzel-Strafrechtsschutz-Versicherung) oder alle gesetzlichen Vertreter und Organe mit deren Mitgliedern sowie die Bediensteten und ehrenamtlich tätigen Personen (Spezial-Strafrechtsschutz-Versicherung) in Ausübung ihrer Tätigkeit für den Versicherungsnehmer versichert werden. Die Versicherungsleistungen umfassen im Wesentlichen die Kosten für Gutachten in Umweltstrafsachen. Schadensfälle waren selten.
60) Landesbeamtengesetz in der Fassung vom 14. Juli 1970 (GVBl. S. 241, BS 2030-1), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2000 (GVBl. S. 582).
Das Land Rheinland-Pfalz gewährt seinen Bediensteten zinslose Darlehen zur Bestreitung der notwendigen Kosten der Rechtsverteidigung61). Den kommunalen Gebietskörperschaften wurde empfohlen, entsprechend zu verfahren62). Soweit jedoch Strafrechtsschutzversicherungen abgeschlossen sind, ist ein Versicherungsschutz für Dienstordnungsverfahren und vorsätzlich begangene Straftaten und Ordnungswidrigkeiten die Versicherungsbedingungen sahen das zum Teil vor unzulässig.
Die Spezial-Strafrechtsschutz-Versicherung, die alle Bediensteten in den Versicherungsschutz einbezieht, ist unabhängig von der Vereinbarkeit mit § 63 Abs. 2 und 3 GemO nicht notwendig. In aller Regel übertrafen die Versicherungsprämien die Leistungen um ein Mehrfaches. Vor Abschluss der Versicherung sollte auf jeden Fall geprüft werden, ob bei niedrigeren Prämien eine Einzel-Strafrechtsschutz-Versicherung ausreicht. Sie versichert nur Bedienstete, die aufgrund ihrer Aufgaben einem erhöhten Prozessrisiko ausgesetzt sind (z. B. im Umwelt-, Abfall- und Abwasserbereich).
Kommunalrechtsschutzversicherungen
In Einzelfällen hatten Kommunen Kommunalrechtsschutzversicherungen abgeschlossen. Die Versicherung gewährt Kommunen Versicherungsschutz zur Wahrung rechtlicher Interessen. Sie umfasst regelmäßig den Straf-, Vertrags-, Arbeits-, Verwaltungs-, Finanz-, Sozial- und Schadensersatzrechtsschutz.
Der Abschluss einer solchen Versicherung ist aus wirtschaftlichen Gründen nicht erforderlich. Die im Einzelfall entstehenden Kosten für die Prozessführung sind regelmäßig aus allgemeinen Deckungsmitteln zu finanzieren.
Bei einer Verbandsgemeinde (22 400 Einw.) betrug die Jahresprämie für die Versicherung zuletzt 14 570. Seit Abschluss der Versicherung (1978) wurden von der Versicherung im Jahresdurchschnitt lediglich 1 890 gezahlt. Der Rechnungshof hat der Verwaltung die Kündigung der Versicherung nahe gelegt.
Verkehrsrechtsschutzversicherungen
Die Versicherung bietet den Kommunen für alle auf sie zugelassenen Kraftfahrzeuge Versicherungsschutz. Er umfasst den Schadensersatz-, Führerschein-, Straf- und Kfz-Vertragsrechtsschutz.
Verkehrsrechtsschutzversicherungen sind im Gegensatz zum privaten Bereich bei Kommunen nicht üblich und auch nicht erforderlich. Der Rechnungshof sieht bei Kommunen aufgrund des geringen Risikos keine Notwendigkeit für eine solche Versicherung.
4. Zuständigkeit
Die Bearbeitung der Schadensfälle sowie die Versicherung gegen Haftpflichtschäden, Feuerschäden und andere Schäden obliegt als Querschnittsaufgabe nach dem Aufgabengliederungs- und Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle dem Rechtsamt 63). Nach den Musterverwaltungsgliederungsplänen des Gemeinde- und Städtebunds Rheinland-Pfalz von 1989 und 2001 sind die Aufgaben zentral im Sachgebiet „Büroleitung" wahrzunehmen.
Etliche Verwaltungen haben im Rahmen der Einführung neuer Steuerungsmodelle, insbesondere der Budgetierung, Querschnittsaufgaben auf die Facheinheiten delegiert.
Die Übertragung der Verantwortung für die Bearbeitung der Versicherungsangelegenheiten auf die Facheinheiten ist nicht zweckmäßig. Die zentrale Erledigung ist wegen des erforderlichen Fachwissens im Allgemeinen wirtschaftlicher als ihre dezentrale Wahrnehmung 64). Eine Verlagerung dieser Aufgaben auf die Facheinheiten hätte eine unterschiedliche Risikoabschätzung und eine unüberschaubare Zahl von Vertragsregelungen sowie einen höheren Verwaltungsaufwand zur Folge.
Das Sachgebiet Versicherungswesen sollte als „Servicestelle" zentral für die Verwaltung die Versicherungsangelegenheiten bearbeiten.
5. Stellenbewertung und Personalbedarf
Die Bearbeitung der Versicherungsangelegenheiten (Risikoermittlung, Beratung der Fachbereiche, Abschluss und Verwaltung der Versicherungsverträge, Schadensabwicklung usw.) sollte grundsätzlich einer Stelle des gehobenen Dienstes oder einer vergleichbaren Angestelltenstelle zugeordnet werden. Die Modellbewertung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle weist die Stellen der Sachbearbeiter „Versicherungsangelegenheiten" nach Besoldungsgruppe A 10 aus65).
61) Verwaltungsvorschrift der Staatskanzlei und der Ministerien vom 21. Februar 1991 (MinBl. S. 98) in Verbindung mit Nr. 1.3.11 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 18. November 1999 (MinBl. S. 510). 62) A. a. O., Nr. 7.
63) KGSt-Gutachten „Verwaltungsorganisation der Gemeinden", Köln 1979.
64) Vgl. Kommunalbericht 1999 Tz. 6 Nr. 3.1 (Landtagsdrucksache 13/5800). 65) KGSt-Gutachten „Stellenplan-Stellenbewertung", 6. Auflage 1982, S. 85 und 257.
Die Musterstellenbewertung des Gemeinde- und Städtebunds Rheinland-Pfalz von 2001 hat den Arbeitsvorgang „Versicherungsmanagement" in Kommunen der Größenklasse 2 und 3 (bis zu 20 000 Einw.) einem Dienstposten der Besoldungsgruppe A 10 oder der Vergütungsgruppe V b BAT und in Größenklasse 1 (über 20 000 Einw.) der Stelle des Organisationssachbearbeiters (Besoldungsgruppe A 11 oder Vergütungsgruppe IV b BAT) zugeordnet.
Bei einer hohen Zahl von Schadensfällen sind die einfacheren, wiederkehrenden Verwaltungsarbeiten bei der Abwicklung der Schäden einem Beamten des mittleren Dienstes oder einem vergleichbaren Angestellten zu übertragen.
Für die zentral wahrzunehmenden Aufgaben der Risikoermittlung und des Versicherungswesens hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle bei einer empirischen Erhebung für die Personalbemessung einen groben Anhaltswert von 0,7 bis 1,1 Kräften je 100 000 Einw. für eine personelle Mindestausstattung ermittelt 66). In kleineren Gemeinden ist von einem höheren Aufwand auszugehen. Der Personalbedarf für das Sachgebiet Versicherungswesen ist aufgrund der örtlichen Gegebenheiten zu ermitteln.
6. Sonstige Feststellungen
Aktualisierung des Versicherungsschutzes
Bei bestehenden Versicherungsverträgen sind die Risikosituation, die Notwendigkeit und der Umfang der Versicherung regelmäßig zu überprüfen. Die Organisationseinheiten haben Veränderungen der Risiken dem Sachgebiet Versicherungsangelegenheiten zu melden, damit die notwendigen Folgerungen gezogen werden können. Hierzu sind z. B. die Entschädigungsleistungen in einem mehrjährigen Zeitraum (mindestens fünf Jahre) den gezahlten Versicherungsprämien gegenüberzustellen. Aus der jeweiligen Entschädigungsquote und dem tatsächlichen Schadensverlauf kann das künftige finanzielle Risiko der Kommune annähernd bestimmt werden. Es dient ggf. als aktuelle Grundlage für eine Anpassung des Versicherungsvertrags.
Verschiedentlich wurde bei Prüfungen festgestellt, dass Objekte versichert waren, die sich seit Jahren nicht mehr im Bestand der Kommunen befanden. Versicherungsprämien wurden für Fahrzeuge gezahlt, die bereits Jahre zuvor verkauft oder stillgelegt waren, und für Gebäude, die abgerissen waren.
So wurden z. B. bei einer Stadt im Jahr 2001 noch für vier in der Zeit von 1990 bis 1997 verschrottete oder verkaufte Fahrzeuge Versicherungsprämien entrichtet. Ein Fahrzeug war sechs Jahre lang doppelt versichert. Die Versicherung erstattete nur einen Teil der Überzahlungen. Der Stadt verblieb ein Schaden von zusammen rund 2 600.
Die Fachbereiche und das Sachgebiet Versicherungswesen müssen den Bestand an versicherten Gebäuden, Fahrzeugen und Geräten regelmäßig abgleichen und die Versicherungen an die tatsächlichen Gegebenheiten anpassen.
In der Elektronik-Versicherung waren Geräte versichert, die mittlerweile durch neuere ersetzt worden waren. Geräte, deren Wiederbeschaffungswert zwischenzeitlich deutlich gesunken war, waren mit dem Neuwert versichert.
Um eine Unter- oder Überversicherung zu vermeiden, sollten sofern keine Wertzuschlagsklauseln vereinbart sind die Versicherungssummen regelmäßig überprüft und ggf. angepasst werden.
Verwaltungskostenerstattung
Die Leistungen einer Gemeinde für ihren Eigenbetrieb sind angemessen zu vergüten (§ 11 Abs. 2 EigAnVO 67)). Im Rahmen der jährlichen Kostenberechnung werden von Verwaltungen häufig anteilige Prämien für Versicherungen, die auch Risiken der Eigenbetriebe abdecken, nicht eingerechnet. Der Verwaltungshaushalt wird dadurch mit Ausgaben belastet, die der Eigenbetrieb zu tragen hat und die als Kosten in die Entgeltberechnung einfließen sollten.
Prüfungsfeststellungen betrafen Prämienanteile für die Haftpflicht- und die Eigenschadenversicherung.
Betriebskosten
Die Kommunen sind bei der Vermietung von Wohnraum verpflichtet, vertraglich zu vereinbaren, dass die Mieter die Betriebskosten im Sinne des § 27 der Zweiten Berechnungsverordnung68) tragen. Dazu gehören namentlich die Kosten der Versicherung des Gebäudes gegen Feuer-, Sturm- und Wasserschäden, der Glasversicherung sowie der Haftpflichtversicherung für das Gebäude, den Öltank und den Aufzug69).
66) KGSt-Bericht Nr. 9/1993 S. 75.
67) Eigenbetriebs- und Anstaltsverordnung vom 5. Oktober 1999 (GVBl. S. 373, BS 2020-1-10). 68) Zweite Berechnungsverordnung vom 17. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1719), zuletzt geändert durch das Mietrechtsreformgesetz vom 19. Juni 2001 (BGBl. I S. 1149, 1174). 69) Vgl. Nr. 13 der Anlage 3 zu § 27 Abs. 1 der Zweiten Berechnungsverordnung.