Die genaue Zahl der von einem Sachbearbeiter zu bearbeitenden Personalfälle war nicht bekannt
Tz. 19 Organisation der Schulaufsicht
Die mit der Neuorganisation der Schulaufsicht angestrebte Zentralisierung der Aufgaben sowie die beabsichtigten Personaleinsparungen sind erst teilweise erreicht.
Durch die Verlagerung von Aufgaben vom höheren auf den gehobenen Dienst und vom gehobenen auf den mittleren Dienst können Personalausgaben von mehr als 400 000 jährlich eingespart werden.
Die genaue Zahl der von einem Sachbearbeiter zu bearbeitenden Personalfälle war nicht bekannt. Es gab kein Berichtswesen.
Die Schulaufsicht war nicht an einheitlichen Schwerpunkten orientiert.
Die Größe und Anzahl der von einem Schulaufsichtsbeamten zu betreuenden Schuleinheiten wiesen auch bei derselben Schulart erhebliche Unterschiede auf.
Der Arbeitsablauf, insbesondere das Verfahren zur Besetzung von Funktionsstellen, kann vereinfacht werden.
1. Allgemeines:
Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates 1). Aufgaben und Organisation der Schulaufsicht sind im Schulgesetz2) geregelt.
Bis 1974 war die Schulaufsicht für Gymnasien einstufig, für Grund-, Haupt- und Sonderschulen mit Schulämtern auf Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte dreistufig gegliedert. Das Schulgesetz vom 6. November 1974 begründete für alle Schularten eine zweistufige Schulaufsicht. Neben dem Ministerium als oberster Schulbehörde nahmen bis 1999 drei selbständige Schulbehörden als Abteilungen der Bezirksregierungen in Koblenz, Neustadt/W. und Trier die Aufgaben der Schulaufsicht wahr.
Im Zuge der Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung3) wurden die Aufgaben der Schulaufsicht ab 1. Januar 2000 landesweit der neu errichteten Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion mit Sitz in Trier übertragen. Als regionale Ansprechpartner der Schulen wurden Außenstellen in Koblenz und Neustadt/W. errichtet.
Der Rechnungshof hat die Organisation der Schulaufsicht geprüft. Untersucht wurden insbesondere die Aufgabenstellung und die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung4). Die Prüfung betraf das Jahr 2002.
2. Wesentliches Ergebnis der Prüfung
Personalbestand
Bei der Neuorganisation der Schulaufsicht wurden als Zielzahl für den künftigen Personalbedarf 195 Stellen zugrunde gelegt.
Nach dem Ministerratsbeschluss vom 12. Oktober 1999 war folgende „maximale Stellenausstattung" vorgesehen:
1) Artikel 27 Abs. 3 S. 1 Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. S. 209), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. März 2000 (GVBl. S. 65), BS 100-1.
2) §§ 84 ff. Landesgesetz über die Schulen in Rheinland-Pfalz (Schulgesetz SchulG ) vom 6. November 1974 (GVBl. S. 487), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Februar 2001 (GVBl. S. 29), BS 223-1. Weitere Einzelheiten zur Organisation ergeben sich aus der Landesverordnung über die Organisation der Schulaufsicht nach dem Schulgesetz vom 16. Mai 1975 (GVBl. S. 196), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Oktober 1999 (GVBl. S. 325), BS 223-1-1.
3) Verwaltungsorganisationsreformgesetz (VwORG) vom 12. Oktober 1999 (GVBl. S. 325, BS 200-4).
4) Einzelplan 09 Ministerium für Bildung, Frauen und Jugend, Kapitel 09 82 Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion.
5) Einschließlich der Stelle des Abteilungsleiters. Die koordinierenden Referenten der Außenstellen in Koblenz und Neustadt/W. sowie die Vorzimmerkräfte waren nicht berücksichtigt.
Zusätzlich waren in Trier 5,5 Kräfte und bei der Außenstelle in Koblenz 6,3 Kräfte im Bereich „Besoldung, Besoldungsrechtliche Nebengebiete" eingesetzt.
Weitere Stellen waren bei der Festlegung des künftigen Personalbedarfs nicht berücksichtigt worden: Koordinator Außenstelle Koblenz 1,0
Vorzimmerkräfte der Abteilungsleiter 3,0
Mitarbeiter der Registraturen „Schulaufsicht" 16,0
Schreibkräfte 8,3
Außerdem waren 7 Lehrkräfte mit der Arbeitszeit von 5,7 Vollzeitkräften vorübergehend zur Schulaufsicht abgeordnet.
Im Mai 2002 waren umgerechnet rund 250 Vollzeitkräfte für die Schulaufsicht tätig. Unter Berücksichtigung von Personalveränderungen ergab sich im Juli 2002 ein Personalbestand von rund 243 Vollzeitkräften.
Die mit der Neuorganisation angestrebten Stelleneinsparungen wurden bisher nicht erreicht.
Das Ministerium hat darauf hingewiesen, dass es nachvollziehbar sei, wenn organisatorisch anderen Bereichen zugeordnetes, aber für die Schulabteilung tätiges Personal bei der Ermittlung des Personalbestands berücksichtigt worden sei. Diese Kräfte müssten den Ausgangswerten hinzugerechnet werden. Außerdem müssten auch die Aufgaben bilanziert werden, die nach Errichtung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion neu hinzugekommen seien.
Der Rechnungshof hat die der Schulaufsicht organisatorisch nicht zugeordneten Stellen bei der Darstellung des Personalbestandes gesondert ausgewiesen. Allerdings übersteigen selbst die bei der Schulaufsicht geführten 205,4 Stellen die Zielvorgaben.
Referatsübergreifende Feststellungen
Ausstattung mit Informationstechnik
Die Aufgaben der Schulaufsicht werden in großem Umfang automationsgestützt wahrgenommen. Einem effektiven Einsatz der Informationstechnik standen allerdings eine Reihe von Faktoren entgegen:
Die Eingabemöglichkeiten des veralteten Verwaltungsprogramms reichten nicht aus, um den Besonderheiten der Planstellenüberwachung Rechnung zu tragen.
Die große Anzahl fehlerhafter Datensätze im Personalverwaltungsprogramm machte den Rückgriff auf Personalakten und deren Versand an die Außenstellen erforderlich. Die Bereinigung des Datenbestands um Personalfälle, die bereits archiviert sein müssten, und um Mehrfacheingaben war nicht abgeschlossen. Diese Arbeiten könnten erheblich vereinfacht und beschleunigt werden, wenn der Schulaufsicht ebenso wie bereits dem Ministerium für Bildung, Frauen und Jugend
mit dem Programm „RP-Budget" ein Zugriff auf bei der Oberfinanzdirektion gespeicherte Daten eingeräumt würde.
Mitarbeiter in den Fachreferaten mussten handschriftlich umfangreiche Planstellenübersichten erstellen; hierfür waren zum Teil aufwendige Datenerhebungen bei den Schulen erforderlich.
Fortschreibungen des Programms zur Berechnung und Zahlbarmachung der öffentlichen Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft waren nicht möglich, so dass eine Vielzahl von manuellen Berechnungen notwendig war.
Der Mehraufwand entsprach nach Einschätzung der Mitarbeiter jeweils bis zu 40 % der Arbeitszeit einer Vollzeitkraft in jedem der 15 schulfachlichen Referate. Die Entscheidung6), das veraltete Personalverwaltungsprogramm zu ersetzen, sollte daher baldmöglichst vollzogen werden.
6) Vgl. Bericht der Landesregierung gemäß § 6 Abs. 6 Landeshaushaltsgesetz 2000/2001 über den Stand und Ergebnisse der Anwendung der Absätze 1 bis 3 und den Entwicklungsstand der Instrumente nach Absatz 5 zum 31. Dezember 2001 (Vorlage 14/991 für den Landtag Rheinland-Pfalz).
Berichtswesen, Statistik Art und Anzahl der bearbeiteten Vorgänge wurden nicht erfasst. Ein Berichtswesen fehlte. Dies machte eine wirksame interne Kontrolle nahezu unmöglich.
Das Ministerium hat mitgeteilt, durch die Erfassung von Fall- und Leistungsdaten und ein Berichtswesen würden die Bemühungen der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion zur Einführung eines Controllings, einer Kosten- und Leistungsrechnung und zur künftigen Erstellung eines Geschäftsberichtes unterstützt.
Referat 31 (Personalverwaltung und Schulrecht)
Aufgaben, Personalbestand
Das Referat 31 der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion in Trier ist außer für schulrechtliche Angelegenheiten landesweit für die Personalverwaltung der Lehrkräfte zuständig. Die Aufgaben wurden von 80 Kräften mit der Arbeitszeit von umgerechnet 62,5 Vollzeitkräften wahrgenommen:
In den Außenstellen Koblenz und Neustadt/W. waren trotz der Zentralisierung weiterhin Referenten und Sachbearbeiter mit der Personalsachbearbeitung befasst. Dies steht den Reformzielen entgegen, durch die Konzentration von Aufgaben Professionalität, Kompetenz und Effizienz des Verwaltungshandelns zu steigern sowie eine einheitliche Sachbearbeitung sicherzustellen.
Das Ministerium hat erklärt, eine Zentralisierung der Personalsachbearbeitung in Trier werde grundsätzlich begrüßt. Sämtliche Vorgänge der Personalverwaltung, die in regelmäßig wiederkehrenden standardisierten und routinemäßig ablaufenden Verfahrensschritten bearbeitet werden könnten, müssten zur Umsetzung der Reformziele in Trier angesiedelt sein. Soweit eine individuelle Aufklärung des Sachverhaltes unabdingbar sei, müssten Vorgänge auch weiterhin in den Außenstellen bearbeitet werden. Die Möglichkeiten einer weiteren Zentralisierung würden im Rahmen einer internen Organisationsuntersuchung auch unter dem Gesichtspunkt des Einsatzes moderner Medien geprüft.
Personalbedarf, Personalfallzahlen
Die Frage, bei welcher Zahl zu betreuender Personalfälle von einer angemessenen Auslastung der Sachbearbeiter auszugehen ist, war bereits mehrfach Gegenstand von Untersuchungen.
Aufgrund der Neustrukturierung der Schulaufsicht, der Verlagerung von bisher vom Ministerium wahrgenommenen Aufgaben, der Mehrbelastungen durch flexible Arbeitszeitmodelle für Lehrkräfte und der Entlastungen durch verstärkten Einsatz der Informationstechnik haben die früher ermittelten Zahlen nur noch eingeschränkte Bedeutung. Die Prüfung hat insbesondere gezeigt, dass eine Differenzierung nach Schularten sachlich nicht mehr geboten ist. Jede Schulart weist Besonderheiten auf. Der hieraus resultierende Aufwand gleicht sich im Ergebnis aus.
Ein interner Bericht der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom März 2001 kommt zu der Einschätzung, dass eine Fallzahl von zurzeit 1100 Personalfällen für jeden Sachbearbeiter „an der obersten Grenze des für eine ordnungsgemäße Sachbearbeitung Vertretbaren" liege.
Im Prüfungszeitraum reichte die Bandbreite der von den einzelnen Sachbearbeitern betreuten Personalfälle von 960 bis 1 684
Fällen. Dieser deutliche Unterschied war insbesondere darauf zurückzuführen, dass noch nicht alle Sachbearbeiter ausreichend eingearbeitet waren. Obwohl viele Kräfte aus fachfremden Verwaltungsbereichen stammten, gab es keine Handlungsanweisungen. Außerdem trug eine hohe Personalfluktuation dazu bei, dass ständig neue und somit unerfahrene Sachbearbeiter zum Einsatz kamen.
Angemessene Werte für Bearbeitungszahlen oder -zeiten konnten auf dieser Basis nicht festgelegt werden.
Hinzu kommt, dass wegen der bislang nicht abgeschlossenen Bereinigung der Daten die genaue Zahl der Lehrkräfte und damit die tatsächliche Belastung der Personalsachbearbeiter nicht ermittelt ist. Auch die Auswirkungen einer Umstellung desPersonalverwaltungsprogramms und der weiteren Delegation von Aufgaben der Schulpersonalverwaltung auf die Schulleitungen werden bei der Festlegung von Fallzahlen zu berücksichtigen sein.