Beamtenversorgung
Von Interesse ist ferner die Möglichkeit, Zeiten des Sonderurlaubs als Dienstzeit anzuerkennen, wenn diese überwiegend dienstlichen Interessen oder öffentlichen Belangen dienen. Eine großzügige länderspezifische Regelung bzw. Handhabung kann zur Erhöhung der Attraktivität einer dienstlichen Interessen dienenden Tätigkeit in der Privatwirtschaft beitragen.
Wechsel vom privaten Sektor in den öffentlichen Dienst
Der vorübergehende Wechsel aus der Privatwirtschaft in den öffentlichen Dienst kann außer im Wege der Personalgestellung unter anderem dadurch erfolgen, dass der Bewerber zum Beamten auf Zeit ernannt wird, soweit dies gesetzlich vorgesehen ist.
Das Laufbahnrecht bietet insbesondere mit der Möglichkeit der Anstellung in einem höheren Amt als dem Eingangsamt und dem Institut des „anderen Bewerbers" das notwendige Instrumentarium.
Die laufbahnrechtlichen Neuregelungen bei der Novellierung des BRRG werden einen dauerhaften Wechsel von der Privatwirtschaft in den öffentlichen Dienst weiter erleichtern und fördern:
Durch die Möglichkeit einer Anrechnung einer gleichwertigen Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes auf die Probezeit können verstärkt auch qualifizierte Bewerberinnen und Bewerber mit nützlicher Berufserfahrung aus der Privatwirtschaft gewonnen werden.
Die Erweiterung der Möglichkeit des Überspringens von Ämtern auch ohne Einschaltung der unabhängigen Stelle kann besonders qualifizierten Quereinsteigern aus der Praxis zugute kommen.
Auch die Möglichkeit der Beförderung bereits ein Jahr nach Beginn der Probezeit stellt eine Option für diesen Personenkreis dar. Das gilt auch für die Verkürzung der Probezeit von anderen Bewerbern.
In tatsächlicher Hinsicht kann sich der Wechsel vom privaten Sektor in den öffentlichen Dienst aufgrund des Gehaltsgefälles jedoch schwierig gestalten. Vor allem im Bereich der Führungskräfte sowie besonders gefragter Spezialisten (z. B. IT-Bereich) sind hierbei mitunter erhebliche Gehaltsdifferenzen festzustellen.
b) Dauerhafter Wechsel zwischen öffentlichem Dienst und privatem Sektor: Abstimmung der verschiedenen Alterssicherungssysteme
Die sich nachteilig auf die Mobilität auswirkenden Probleme bei der Alterssicherung lassen sich möglicherweise durch eine sog. „Trennung der Systeme" lösen. Dieser Ansatz geht davon aus, dass Beschäftigungszeiten, die in einem Alterssicherungssystem abgeleistet wurden, ausschließlich in diesem Alterssicherungssystem berücksichtigt werden. Gleichzeitig müsste eine „Trennung der Systeme" dazu führen, dass die Anwartschaften aus dem öffentlichen Dienst erhalten bleiben. Damit würde voraussichtlich eine höhere Flexibilität zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst erreicht.
Flexibilität innerhalb des öffentlichen Dienstes
a) Flexibilität innerhalb der Laufbahnen
Die Grundsätze des Laufbahnrechts dienen der Verwirklichung des verfassungsrechtlich gebotenen Leistungsprinzips.
Die Novellierung des BRRG wird auch hinsichtlich der Anstellung in einem höheren Amt und des Überspringens von Ämtern weitere Verbesserungen bringen. Auch soll bereits ein Jahr nach Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Probe die Möglichkeit der Beförderung bestehen.
b) Vertikaler Wechsel zwischen den Laufbahnen
Der Aufstieg in die nächst höhere Laufbahn derselben Fachrichtung ist auch ohne Erfüllung der regelmäßigen Eingangsvoraussetzungen für diese Laufbahn möglich. Zwar ist der Aufstieg an ein besonderes Zulassungsverfahren gebunden, jeder Beamte hat damit aber grundsätzlich die Chance, sich durch seine besondere Leistung für ein Amt der nächst höheren Laufbahn zu qualifizieren.
c) Horizontaler Wechsel zwischen den Laufbahnen
Die Laufbahnbefähigung eines Beamten gilt grundsätzlich nur für die betreffende Laufbahn.
Der Übertritt in eine andere Laufbahn ist bereits nach geltendem Laufbahnrecht möglich. Ausgeschlossen ist ein Laufbahnwechsel nur dann, wenn für die neue Laufbahn eine bestimmte Vorbildung zwingend vorgeschrieben oder nach ihrer Eigenart zwingend erforderlich ist und diese nicht vorliegt und auch nicht durch Maßnahmen zum Erwerb der Befähigung erworben werden kann.
Leitlinien
1. Die dienstrechtlichen Voraussetzungen, einen Personalaustausch von Wirtschaft und öffentlichem Dienst flexibel zu gestalten, sind bereits nach aktueller Rechtslage, einschließlich der Fortentwicklung der Novellierung des BRRG, in weitgehendem Maße vorhanden. Im Bereich der Zuweisung und des Sonderurlaubs kann eine weitere Intensivierung des Personalaustauschs erreicht werden.
2. Ein intensiver Wechsel zwischen Verwaltung und Wirtschaft, insbesondere von Führungskräften aus der Wirtschaft in die Verwaltung, setzt eine Angleichung des Bezahlungsniveaus voraus.
3. Die Voraussetzungen für eine stärkere Mobilität könnten durch eine „Trennung der Systeme" erreicht werden, indem für die Beamtenversorgung keine Zeiten aus anderen Alterssicherungssystemen angerechnet werden, aber gleichzeitig die Anwart13 schaften aus den Beamtenzeiten bei Entlassung aus dem öffentlichen Dienst erhalten bleiben. Das würde zu einem besseren Ineinandergreifen von Beamtenversorgung und innerstaatlicher Sozialversicherung führen. Auch den europäischen Regelungen über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit würde besser Rechnung getragen. Vor allem der Wechsel zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft könnte erleichtert werden.
4. Die Vorgaben des BRRG, einschließlich der vorgesehenen Novellierung, stellen für einen Wechsel innerhalb der Verwaltung (vertikal und horizontal) weitreichende Gestaltungsspielräume zur Verfügung.
5. Leistungsgerechtes Entgelt/Leistungsbezahlung
Ausgangslage
Um das Leistungsprinzip im öffentlichen Dienst zu stärken und die Motivation der Beschäftigten zu erhöhen, hat der Bundesgesetzgeber in der Vergangenheit das bisher bundeseinheitliche Bezahlungssystem schrittweise flexibilisiert und erweiterte Möglichkeiten geschaffen, Beamtinnen und Beamten monetäre Leistungsanreize zu gewähren, und zwar
bei dauerhaft herausragenden Leistungen ein vorgezogenes Aufrücken in die nächst höhere Stufe des Grundgehalts (Leistungsstufe) für höchstens bis zu 15 vom Hundert der Beamtinnen und Beamten, die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, in einem Kalenderjahr vorzusehen,
das Unterbleiben des Aufrückens in den Stufen des Grundgehalts zu regeln, wenn die Leistungen nicht den mit dem Amt verbundenen durchschnittlichen Anforderungen entsprechen (Aufstiegshemmung),
zur Abgeltung von herausragenden besonderen Leistungen in einem Kalenderjahr an ebenfalls bis zu 15 vom Hundert der Beamtinnen und Beamten Leistungsprämien und befristete Leistungszulagen zu gewähren und dabei die Überschreitung dieses Prozentsatzes in dem Umfang zu ermöglichen, in dem von der Vergabe von Leistungsstufen kein Gebrauch gemacht wird, sowie auch Teamleistungen zu belohnen.
Die erweiterten Bezahlungsgrundlagen eröffnen dem Bund und den Ländern Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten, jeweils auf ihre Bedürfnisse ausgerichtete Regelungen zu treffen und den Aufgaben, Organisations- und Personalstrukturen jedes einzelnen Landes angemessen Rechnung zu tragen. Die Anwendung und der weitere Ausbau der Leistungsbezahlung sind von den Ländern zum Teil wegen der angespannten Haushaltssituation zurückgestellt oder ausgesetzt worden.
Darüber hinaus sind einzelne Bezahlungsinstrumente wie beispielsweise Sonderzuschläge, Anwärtersonderzuschläge oder bestimmte Zulagenregelungen dereguliert und auf die Ebene der Dienstherren delegiert worden.
Im Rahmen der Hochschulreform ist ein leistungsabhängiges, flexibles Bezahlungssystem mit variablen Leistungsbezügen eingeführt worden. Für die weitere Konkretisierung der leistungsbezogenen Bezahlung sind den Ländern umfassende Gestaltungs-, Entscheidungs- und Handlungsspielräume eröffnet worden. Angesichts der Notwendigkeit, im Grundsatz gleiche Besoldungsverhältnisse im öffentlichen Dienst aufrechtzuerhalten, ist bundesrechtlich die Höhe der Grundbesoldung sowie ein Budget-Rahmen für die Vergabe variabler Leistungsbezüge bestimmt worden. Diese neu ausgerichtete Balance von Einheitlichkeit und Flexibilität könnte Leitbild für die weitere Entwicklung sein.
Darüber hinaus ist mit der Verlagerung der Regelungskompetenz für Stellenobergrenzen auf die Länder das bisherige System geöffnet worden, um dezentral kostensenkende und leistungssteigernde Maßnahmen zu ermöglichen.
Bei der gegenwärtigen Reformdiskussion geht es vor allem auch um eine stärkere Leistungsorientierung der Bezahlung.
So fordert die Regierungskommission NRW, dass sich die Bezahlung ohne familienbezogene Bestandteile aus einem Grundbetrag und einem Leistungsanteil zusammensetzen soll.
Als Zielgröße sei der Grundbetrag zuzüglich des halben Leistungsanteils, der bei Normalleistung gezahlt werden solle, zu Grunde zu legen. Bei Schlechtleistung vermindere sich der Leistungsanteil, bei guten Leistungen erhöhe er sich. Die Schwankungsbreite sei abhängig von den jeweiligen Funktionsgruppen zu bestimmen je höher die Verantwortung und damit auch das Einkommen, desto größer solle der Einfluss der Leistungskomponente sein.
Dies soll im Rahmen des von der Regierungskommission NRW angestrebten völligen Systemwechsels künftig für alle Beschäftigten durch Tarifvertrag geregelt werden.
Die Regierungskommission NRW weist aber selbst darauf hin, dass solange die untere Grenze der amtsangemessenen Alimentierung nicht unterschritten werde auch unter Geltung des Art. 33 Abs. 5 GG eine leistungsbezogene Ausgestaltung der Beamtenbesoldung zulässig sei.
Reformansatz
Die sachgerechte Erfüllung der wesentlichen öffentlichen Aufgaben erfordert neben einer besonderen Pflichtenstellung auch eine Gewährleistung der Unabhängigkeit der Amtsträger. Dies soll durch das Alimentationsprinzip gewährleistet werden. Darüber hinaus werden die Beamtinnen und Beamten schon jetzt nach Leistung bezahlt, vorrangig durch die Beförderung sowie das Aufsteigen in den Stufen des Grundgehaltes. Das Aufsteigen in den Stufen bestimmte sich ursprünglich allein nach dem Besoldungsdienstalter.
Hintergrund war die Erwägung, dass mit zunehmendem Dienstalter auch die Berufserfahrung steige und also auch die Leistung. Es lag mithin eine pauschalierte Leistungsbetrachtung zu Grunde. Mittlerweile richtet sich das Aufsteigen in den Stufen nach dem Besoldungsdienstalter und der Leistung. Es wird damit ermöglicht, besonders gute Leistungen durch einen vorzeitigen Aufstieg in die nächste Stufe zu honorieren und bei besonders schlechten Leistungen den Aufstieg zu hemmen. Damit wird die pauschalierte Leistungsbezahlung nicht aufgegeben, aber um Elemente der Belohnung des konkreten Leistungsstandes ergänzt. Die zu beantwortende Frage ist also nicht die nach einer Einführung von Leistungsbezahlung, sondern die nach deren Ausgestaltung und der Schwerpunktsetzung.
Für eine Leistungsbezahlung, die sich stärker am individuell beobachteten Leistungsstand ausrichtet, bedarf es keiner Änderung des Grundgesetzes.
Innerhalb dieses Rahmens ließe sich die Besoldung weit stärker an der individuellen Leistung orientieren als dies bisher der Fall ist.
Unabdingbar sind dafür unabhängig von der Ausgestaltung des Systems aber zwei Voraussetzungen:
1. Es muss ein handhabbares, belastbares System der Leistungsfeststellung geben. Dieses muss nicht unbedingt deckungsgleich sein mit einem weit umfassenderen Beurteilungssystem, das grundlegendere Aussagen über die Eignung und das Potenzial von Beschäftigten enthält, aber es muss transparent und nachvollziehbar den Leistungsstand erfassen. Um den unterschiedlichen Gegebenheiten und finanziellen Rahmenbedingungen der Dienstherren angemessen Rechnung zu tragen, kann ein solches System der Leistungsfeststellung aber nur dezentral bestimmt werden.
2. Die finanziellen Spielräume zur Umsetzung dieses Systems müssen garantiert werden.
Nach wie vor wird das gegenwärtige Besoldungssystem vorrangig durch Ämter- und Besoldungsordnungen bestimmt, die in ihrer Grundstruktur seit Jahrzehnten unverändert sind. Aufgaben- und anforderungsbezogene Differenzierungen sind nur in einem eingeschränkten Umfang möglich. Individuelles Leistungsprofil und arbeitsmarktnahe Bezahlungskonditionen können gegenwärtig noch nicht ausreichend berücksichtigt werden. Nach wie vor werden zu viele unterschiedliche Sachverhalte mit einer pauschalen Bewertung zusammengefasst und einer einzigen Einstufung zugeordnet. Das bisherige, stark zentralistische, ausschließlich an Vor- und Ausbildung ausgerichtete bundeseinheitliche Einstufungs- und Entgeltsystem könnte im einfachen Recht weiter geöffnet werden, um künftig im Personalbereich noch markt- und leistungsgerechter handeln zu können.
Einer weiteren Öffnung und Flexibilisierung des Besoldungsrechts stehen Wesen und Intention der konkurrierenden Gesetzgebung nicht entgegen, die dem Bund nach Art. 72 Abs. 2 GG nur dann ein Gesetzgebungsrecht gibt, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Diese Voraussetzungen bestehen für den Kernbereich und die Grundstrukturen des Besoldungsrechts und des Versorgungsrechts grundsätzlich unverändert weiter fort.
Zur Herstellung gleichwertiger Beschäftigungsbedingungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes in ganz Deutschland sind für den Kernbereich gleichförmige Entgeltsysteme und Grundstrukturen notwendig. Im gesamtstaatlichen Interesse und zur Wahrung der bundesstaatlichen Solidarität sind die gegenläufigen Spannungspole von Einheitlichkeit und Vielfalt künftig so auszutarieren, dass so viel bundesrechtliche Einheitlichkeit geschaffen wird, wie sie zur Herstellung von Chancengleichheit und fairen Wettbewerbsbedingungen notwendig ist, gleichwohl die notwendige Vielfalt ermöglicht, um das individuelle Leistungsprofil der Beschäftigten zu berücksichtigen.
Die Attraktivität des öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber/Dienstherr muss mit Blick auf die demographische Entwicklung auch in der Zukunft erhalten bleiben. Auch für die Zukunft muss gewährleistet bleiben, dass der öffentliche Dienst qualifizierte und leistungsstarke Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter findet. Dazu ist erforderlich, dass die notwendigen Anpassungen vorgenommen werden, indem das System für eine größere Flexibilität und Leistungsdifferenzierung geöffnet wird.
Als dienstrechtspolitische Leitlinie ist dabei ein gerechter Gleichklang der Beschäftigungs- und Bezahlungsbedingungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im öffentlichen Dienst auf allen staatlichen Ebenen zu berücksichtigen. Gleichgerichtete Entgeltsysteme und Bezügestrukturen für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im öffentlichen Dienst sind für die Akzeptanz und den sozialen Frieden innerhalb des öffentlichen Dienstes von herausragender Bedeutung; sie stärken die Einheit des öffentlichen Dienstes.
Die noch stärker geforderte Mobilität der Beamtinnen und Beamten sowohl innerhalb des deutschen öffentlichen Dienstes wie auch im Rahmen der wachsenden europäischen Integration erfordert grundsätzlich kompatible Einkommens- und Beschäftigungsbedingungen, um die personalwirtschaftlich notwendigen Wechsel zu unterstützen und zu fördern.
Eine stärkere Leistungsorientierung der Bezahlung ist auch der richtige Ansatzpunkt, um sachgerecht auf Schlechtleistung reagieren zu können. So könnte z. B. das Aufsteigen in Gehaltsstufen generell von einer Leistungsfeststellung abhängig gemacht werden.
Leitlinien
1. Für eine leistungsfähige öffentliche Verwaltung muss das Dienstrecht so ausgestaltet sein, dass Leistungswille und Kreativität der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gefördert werden.
2. Die Stärkung des Reformengagements erfordert, insbesondere diejenigen, die sich aktiv einbringen und mehr leisten, besser zu bezahlen als andere. Deshalb muss ein flexibles dienstrechtliches Instrumentarium angestrebt werden, das ein differenziertes Handeln im Personalbereich ermöglicht, um den Leistungswillen zu stärken.
3. Bei der stärkeren Orientierung an einer konkreten individuellen Leistungsbezahlung können neuere Reformvorschläge sachgerecht innerhalb der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen aufgegriffen werden.