Immobilienwirtschaft
Refinanzierung der Investitionen
Gebäude und Außenanlagen
Die von dem Landesbetrieb kalkulierte Miete bildet den durch die Bereitstellung und Nutzung der Immobilie verursachten Ressourcenverbrauch nur unvollständig ab. Bei der Ermittlung der Refinanzierungskosten blieb der Baukostenzuschuss außer Betracht. Eine sachgerechte Abbildung des Ressourcenverbrauchs setzt voraus, dass die Miete in Form einer Vollkostenrechnung ermittelt wird. Auf diese Weise können auch zutreffende Daten für Kosten-Nutzen-Analysen, Mietpreisvergleiche oder für die Kosten- und Leistungsrechnung der Nutzer gewonnen werden. Werden die Baukosten ganz oder teilweise durch Zuschüsse aus dem Landeshaushalt mitfinanziert, kann das Nutzungsentgelt so ermittelt werden, dass der Baukostenzuschuss als ein „Mieterdarlehen" in die Berechnung eingestellt und die sich daraus ergebenden Annuitäten mit der Kostenmiete verrechnet werden.
Das Ministerium der Finanzen hat sich hierzu nicht geäußert.
Der Rechnungshof geht davon aus, dass die wirtschaftliche Nutzungsdauer von Sonderimmobilien mindestens 50 Jahre beträgt. Er hat seiner Berechnung diesen Refinanzierungszeitraum zugrunde gelegt. Der Landesbetrieb vertritt dagegen die Auffassung, dass die wirtschaftliche Nutzungsdauer von Sonderimmobilien 30 Jahre betrage und innerhalb dieser Zeit ein „nahezu 100 %iger Werteverzehr" eintrete18). Übt der Mieter nach dem Ende der vereinbarten Laufzeit die Option auf eine Verlängerung der Nutzungszeit aus, soll nach dem Mietvertragsentwurf die zu diesem Zeitpunkt maßgebliche Miete in der folgenden Vertragsperiode entsprechend der Wertsicherungsklausel fortgeschrieben werden. Dies hätte zur Konsequenz, dass der Nutzer über die Mietzahlungen auch dann noch für die kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung der Gesamtinvestitionskosten aufkommen müsste, wenn die baulichen Anlagen bereits refinanziert sind.
Das Ministerium der Finanzen hat dazu bemerkt, dass die Investitionskosten gleichmäßig auf die Mietvertragsdauer zu verteilen seien. Eine Abschreibungsdauer von 50 Jahren werde dem Lebenszyklus von Immobilien nicht gerecht und fände in der Immobilienwirtschaft in der Regel keine Anwendung. Den Feststellungen des Rechnungshofs werde jedoch soweit entsprochen, dass in künftigen Fällen bereits bei Abschluss eines Mietvertrags in einem Ergänzungsvertrag festgeschrieben werden solle, bei anschließender Weitervermietung auf eine Abschreibung auf den Altbestand bei der Bemessung der künftigen Miete zu verzichten.
Der Refinanzierungszeitraum und die wirtschaftliche Nutzungsdauer müssen nicht deckungsgleich sein. Sie können unabhängig voneinander festgelegt werden. Bei Annahme einer mit der Grundmietzeit übereinstimmenden Refinanzierungszeit von 30 Jahren darf die Miete im Fall einer Vertragsverlängerung
nur noch durch Kostenansätze für die Bauunterhaltung, die Bodenwertverzinsung und die substantielle Werterhaltung bestimmt werden,
keine Anteile mehr für die kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung der Investitionskosten enthalten.
Hierzu ist anzumerken, dass die Verkürzung des Refinanzierungszeitraums zunächst eine stärkere jährliche Belastung des Landeshaushalts und für den Landesbetrieb eine höhere Liquidität zur Folge hat.
Technische Sondereinrichtungen
Die für die technischen Sondereinrichtungen pauschal angenommene Nutzungsdauer von zehn Jahren ist nicht hinreichend belegt. Aufgrund der unterschiedlich langen Nutzungsdauer ist es problematisch, die Gebäudemieten und die Mieten für technische Sondereinrichtungen in einem Betrag zusammenzufassen. Die Auswirkung von Ersatzbeschaffungen auf die Höhe der Miete ist im Mietvertragsentwurf nicht eindeutig geregelt und kann finanzielle Nachteile für den Mieter zur Folge haben.
Die Verschiedenartigkeit der technischen Sondereinrichtungen lässt keine pauschalen Regelungen zu. Sie erfordern gesonderte Mietkalkulationen und differenzierte Vereinbarungen, die einen erheblichen Verwaltungsaufwand verursachen. Diese Schwierigkeiten lassen sich vermeiden, wenn die technischen Sondereinrichtungen aus dem Mietvertrag herausgelöst und als
18) Dem kann nicht gefolgt werden. Schon der Hinweis darauf, dass die Gebäude der ehemaligen Landespolizeischule nach ca. 40 Jahren noch mit einem Restwert von mehr als 7 Mio. DM im Anlagevermögen des Landesbetriebs aktiviert worden sind und unter „normalen" Umständen auch noch wesentlich länger ihren ursprünglichen Zweck hätten erfüllen können, dürfte genügen, um die Hypothese eines 100 %igen Werteverzehrs in 30 Jahren zu widerlegen. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch der Umstand, dass der Landesbetrieb die in der zweiten Hälfte der 50er Jahre erbaute, bislang nicht modernisierte Sporthalle mit einer Restnutzungsdauer von 20 Jahren in seine Bilanz eingestellt hat; d. h. der Landesbetrieb geht damit selbst von einer wirtschaftlichen Nutzungsdauer von rund 60 Jahren für dieses Bauwerk aus.
Da es keine wissenschaftlich abgesicherten Verfahren zur Ermittlung der wirtschaftlichen Nutzungsdauer von Gebäuden gibt, muss hilfsweise auf Erfahrungswerte, wie sie in verschiedenen Nutzungsdauertabellen oder in der Fachliteratur angegeben und in der Wertermittlungspraxis üblich sind, zurückgegriffen werden, vgl. z. B. Handbuch der standardisierten Kosten- und Leistungsrechnung in Rheinland-Pfalz, Anhang 14.7; KLR-Handbuch des Bundes; KGSt-Bericht 1/1999, Abschreibungssätze in der Kommunalverwaltung; Anlage 5 der Wertermittlungsrichtlinien (WertR 1991); Monetäre Bewertung von Hochschulliegenschaften, Hochschulplanung Band 130, S. 22 f., HIS GmbH, Hannover 1998. Danach kann eine wirtschaftliche Nutzungsdauer von mindestens 50 Jahren als realistisch angenommen werden. haushaltsfinanzierte Einrichtungen im „Eigentum des Nutzers" behandelt werden. Der Nutzer müsste in diesem Fall die Verantwortung für die Instandhaltung und Ersatzbeschaffung dieser Einrichtungen übernehmen. Nach überschlägiger Ermittlung verringert sich der auf die Gebäudemiete anzurechnende Anteil des Baukostenzuschusses dadurch von 29 Mio. DM auf 22,7 Mio. DM.
Das Ministerium des Innern und für Sport hat diesen Vorschlag befürwortet, da er eine größere Flexibilität und eine schnellere Beseitigung von Störungen im Bereich der technischen Sondereinrichtungen ermögliche. Das Ministerium der Finanzen hat mitgeteilt, derzeit werde eine Anlage zum Mietvertrag erstellt, die Art, Umfang und Kosten der in das Eigentum des Nutzers zu übertragenden technischen Sondereinrichtungen ausweise.
Wertsicherungsklausel
Die am Lebenshaltungskostenindex für private Haushalte orientierte Wertsicherungsklausel unterwirft einzelne Kostenbestandteile der Miete, die keinen Preissteigerungen unterliegen wie z. B. die kalkulatorische Verzinsung und die Bodenwertverzinsung , einer automatischen Anpassung. Tatsächlich können nur die Ausgaben für die Instandhaltung einer Preissteigerung unterliegen. Diese ist jedoch nicht von der Entwicklung der Lebenshaltungskosten privater Haushalte, sondern von der Baupreisentwicklung abhängig. Unabhängig davon hat der Landesbetrieb bei seiner Kalkulation bereits eine Steigerung der Instandhaltungskosten um jährlich 3 % berücksichtigt. Daher ist es nicht gerechtfertigt, diese Aufwendungen über eine Wertsicherungsklausel, deren Bemessung im Einzelfall ohnehin problematisch ist, einer weiteren Preissteigerung zu unterwerfen.
Das Ministerium der Finanzen vertritt die Auffassung, dass der Baukostenindex kurzfristigen konjunkturellen Schwankungen unterliege und somit ein erhebliches Haushaltsrisiko zur Folge habe. Eigene Überprüfungen hätten ergeben, dass der Lebenshaltungskostenindex die günstigste Bemessungsgrundlage darstelle.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die Ermittlung des für die substantielle Werterhaltung notwendigen Mietanteils nicht überwiegend an haushaltswirtschaftlichen Überlegungen ausgerichteten Bemessungskriterien unterworfen werden darf. Es geht nicht darum, die günstigste Bemessungsbasis für Mieterhöhungen herauszufinden, sondern vielmehr darum, eine angemessene substantielle Werterhaltung des Immobilienvermögens des Landes sicherzustellen und hierfür hinreichend objektive Kriterien festzulegen. Die Annahme, dass die Anwendung des Lebenshaltungskostenindexes langfristig zu geringeren Mietsteigerungen führen werde, gründet auf einer Prognose, die maßgeblich von den sehr hohen Baupreissteigerungen in dem Betrachtungszeitraum 1989 bis 1998 beeinflusst worden ist. Es ist fraglich, ob diese Entwicklung in die Zukunft fortgeschrieben werden kann, zumal die Baupreise seit Jahren stagnieren. Mieterhöhungen nach dem von dem Ministerium der Finanzen vorgesehenen Verfahren tragen den an dem Ziel einer nachhaltigen Vermögensbewirtschaftung ausgerichteten Gesichtspunkten nicht hinreichend Rechnung.
Berechnungsmodell des Rechnungshofs
Der Rechnungshof schlägt aufgrund der bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnisse ein Berechnungsmodell für Mieten von Sonderimmobilien vor, das einfacher zu handhaben ist und für den Mieter transparenter und leichter nachvollziehbar ist als das Kalkulationsverfahren des Landesbetriebs. Nach diesem Modell setzt sich die Miete aus Ansätzen für die Instandhaltungskosten und die Bodenwertverzinsung sowie aus der kalkulatorischen Abschreibung und Verzinsung des in der Immobilie gebundenen Kapitals zusammen. Bei einer nach diesem Modell berechneten Miete erübrigt sich eine Wertsicherungsklausel.
Angemessene Mieterhöhungen und eine substantielle Werterhaltung werden sichergestellt, indem die Ansätze für die Instandhaltungskosten und für die Herstellungskosten jährlich nach Maßgabe des Baukostenindexes fortgeschrieben und die Abschreibungsbeträge auf der Grundlage von Wiederbeschaffungszeitwerten19) ermittelt werden. Die Mieterhöhung ergibt sich danach aus der Steigerung des Instandhaltungsansatzes und dem Differenzbetrag zwischen der Abschreibung nach Wiederbeschaffungszeitwerten und der Abschreibung nach den Herstellungskosten.
Ausgehend von einer der wirtschaftlichen Nutzungsdauer entsprechenden Refinanzierungszeit von 50 Jahren hat der Rechnungshof auf der Grundlage seines Modells eine vorläufige Vollkostenmiete von 1,57 Mio. jährlich für die Jahre 2000 bis 2003 ermittelt. Dieser Betrag verringert sich aufgrund des in der Berechnung als „Mieterdarlehen" anzusetzenden Baukostenzuschusses um 0,73 Mio. auf 0,84 Mio.. Bei Annahme einer Refinanzierungszeit von 30 Jahren würde sich dieser Betrag auf 0,92 Mio. erhöhen. Eine genaue Berechnung der Miete setzt voraus, dass der Landesbetrieb die Bau-, Vorarbeits- und Verwaltungskosten, die Bauzeitzinsen und die Kosten der technischen Sondereinrichtungen zutreffend ermittelt und die betreffenden Feststellungen des Rechnungshofs berücksichtigt. Eine hinreichende Kostentransparenz über den durch die Immobilienbereitstellung und -nutzung bedingten Ressourcenverbrauch, d. h. insbesondere eine vollständige und verursachungsgerechte Darstellung der Baunutzungskosten, lässt sich dabei nur erreichen, wenn die Mieten nach Gebäuden getrennt neu ermittelt werden.
19) Das Verfahren entspricht insoweit einer Empfehlung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle, vgl. KGSt-Bericht Nr. 1/1995, Vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept: Leitlinien für ein neues kommunales Haushalts- und Rechnungsmodell auf doppischer Grundlage, Tz. 5.3.1, S. 20 f.
Das Ministerium der Finanzen hat mitgeteilt, die Miete werde derzeit neu ermittelt. Ein Großteil der Feststellungen des Rechnungshofs werde beachtet. Der Landesbetrieb komme nach seinem Berechnungsmodell zu einem annähernd gleichen Ergebnis. Allerdings werde die Wertsicherungsklausel weiterhin angewandt.
Die von dem Rechnungshof geforderte Neuberechnung der Miete liegt bisher nicht vor. Nach der Stellungnahme des Ministeriums der Finanzen ist eine abschließende Klärung des Berechnungsverfahrens noch nicht möglich.
Das Ministerium der Finanzen hat allgemein ausgeführt, der Landesbetrieb agiere mit Gewinnerzielungsabsicht.
Dem kann nach Auffassung des Rechnungshofs bei der Mietpreisbildung für Sonderimmobilien keine Bedeutung zukommen, da es für diese keine marktgängigen Mieten gibt und Gewinne ausschließlich aus dem weitgehend kreditfinanzierten Haushalt finanziert werden müssten. Finanzwirtschaftlicher Unternehmenszweck kann bei Leistungen für das Land nicht die Gewinnmaximierung zu Lasten des Landeshaushalts sein. Die Aufgabe des Landesbetriebs besteht darin, Immobilien zu möglichst wirtschaftlichen Konditionen bereitzustellen und zu bewirtschaften.
Vom Landesfeuerwehrverband genutztes Gebäude
Nach vorläufiger Einschätzung ist davon auszugehen, dass die zwischen dem Ministerium des Innern und für Sport und dem Landesfeuerwehrverband vereinbarte Miete für das Gebäude die tatsächlichen Kosten der Immobiliennutzung und das dem Landesbetrieb danach zustehende Nutzungsentgelt nicht decken werden. Der Differenzbetrag stellt eine im Landeshaushalt bislang nicht ausgewiesene Zuwendung an den Landesfeuerwehrverband dar. Eine „Quersubventionierung" dieses Fehlbetrags, z. B. durch eine Erhöhung der Mietansätze für andere Gebäude, würde dem Grundsatz der Kostentransparenz widersprechen.
Das Ministerium des Innern und für Sport hat bemerkt, der in Ansatz zu bringende Mietzins würde sich nahezu verdoppeln, wenn für die Büroräume des Landesfeuerwehrverbands die gleichen Mieten wie für die Flächen im Verwaltungsgebäude zu zahlen seien. Eine Erhöhung der finanziellen Zuwendungen an den Landesfeuerwehrverband sei aufgrund des immer geringer werdenden Anteils des Landes am Aufkommen der Feuerschutzsteuer nicht möglich. Der Status quo müsse daher für die Dauer der Vertragszeit akzeptiert werden.
Das Ministerium der Finanzen hat darauf hingewiesen, dass bei „Untermietungsverhältnissen" im Landesbereich in der Regel keine marktgängigen Mieten erzielt würden. Aus verwaltungsökonomischen Gründen solle von der „haushaltsmäßigen Darstellung dieser Quersubventionierung" abgesehen werden.
Diese Auffassung begegnet im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments und den Grundsatz der Haushaltsklarheit Bedenken. Im Übrigen steht dem Landesbetrieb eine bei wirtschaftlicher Betriebsführung kostendeckende Miete für das Gebäude zu. Dessen ungeachtet stellen sich die Fragen, ob
der Landesfeuerwehrverband die ihm nach dem Mietvertrag obliegenden Investitionen in das Gebäude in vollem Umfang getätigt hat 20),
es insoweit gerechtfertigt ist, dem Verband das Gebäude faktisch mietfrei zu überlassen.
Energiemanagement Messeinrichtungen für eine differenzierte, nach Gebäuden sowie energieintensiven Anlagen und Nutzungsbereichen getrennte Verbrauchserfassung sind nicht installiert. Damit fehlt eine grundlegende Voraussetzung für ein wirksames Energiemanagement und -controlling zur Minimierung der Verbrauchskosten.
Das Ministerium des Innern und für Sport befürwortet die Installation entsprechender Messeinrichtungen. Das Ministerium der Finanzen will zu gegebener Zeit mitteilen, welche konkreten Schritte im Hinblick auf ein Energiemanagement vorgenommen werden sollen.
20) Nach § 2 Nr. 4 des Mietvertrags war der Landesfeuerwehrverband spätestens zum 31. Dezember 2002 zur Rechnungslegung über die von ihm durchgeführten Sanierungs- und Renovierungsarbeiten verpflichtet. Ein Nachweis hierfür konnte dem Rechnungshof nicht vorgelegt werden.