Für die überörtliche Prüfung waren bei den Landkreisen bis zu vier Kräfte tätig

Für die überörtliche Prüfung hatte der Rechnungshof 2001 für alle 24 Prüfungsämter bei einem vierjährigen Prüfungsturnus einen Personalbedarf von 53,6 Kräften70) ermittelt. Ende 2002 fehlten landesweit sieben Kräfte zu einer bedarfsgerechten Personalausstattung für die überörtliche Prüfung. Die unbesetzten Stellen wurden nicht genutzt, um den personellen Mehrbedarf für die Prüfung zumindest teilweise zu decken.

Für die überörtliche Prüfung waren bei den Landkreisen bis zu vier Kräfte tätig. 16 Prüfungsämter hatten eine unter dem Bedarf liegende Personalausstattung. Bei fünf Ämtern übertraf der personelle Aufwand den festgestellten Bedarf, bei drei Ämtern entsprach er diesem.

Um seiner Aufgabenstellung gerecht zu werden, ist das Gemeindeprüfungsamt mit einer angemessenen Zahl an geeigneten Mitarbeitern auszustatten. Das haben die Organe des Landkreises sicherzustellen71). Eine personell ausreichend ausgestattete überörtliche Prüfung im kreisangehörigen Bereich ist auch für die Landkreise von Vorteil. Die Aufgaben von Gemeinden und Gemeindeverbänden sind mit denen eines Landkreises vielfältig verflochten, z. B. bei der Sozialhilfe. Es liegt daher auch im Interesse der Landkreise, wenn durch eine bedarfsgerechte Personalausstattung der Prüfungsämter dazu beigetragen wird, dass die kreisangehörigen Kommunen zu einem sparsamen und wirtschaftlichen Verwaltungshandeln angehalten werden.

4. Personal

Personalstruktur

Bei den Rechnungs- und Gemeindeprüfungsämtern waren im März 2003 von insgesamt 90 Voll- und Teilzeitkräften ­ bei beträchtlichen Unterschieden im Einzelfall ­

­ 34 seit zehn und mehr Jahren,

­ 18 zwischen fünf und neun Jahren,

­ 17 zwischen zwei und vier Jahren und

­ 21 weniger als zwei Jahre ausschließlich in diesen Ämtern beschäftigt.

Überlegungen bei Kreisverwaltungen, Beamte nach bestandener Laufbahnprüfung zunächst für bis zu zwei Jahre dem Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamt zuzuweisen, um sie anschließend in anderen Organisationseinheiten einzusetzen, sollte nicht gefolgt werden. In der Regel muss davon ausgegangen werden, dass Prüfer erst nach mehr als zwei Jahren hinreichende Kenntnisse über Methoden und Verfahren der Prüfung erlangt haben und in der Lage sind, Prüfungen zügig und wirtschaftlich durchzuführen. Die nur vorübergehende Zuweisung von Beschäftigten zum Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamt wirkt sich sowohl auf die örtliche als auch auf die überörtliche Prüfung nachteilig aus.

Die Prüfer nahmen häufig vor ihrer Verwendung im Prüfungsamt Tätigkeiten wahr, aus denen sie keine oder nur geringe für die Prüfung verwertbare Fachkenntnisse mitbrachten. In diesen Fällen verlängert sich die Einarbeitungszeit nicht unbeträchtlich.

Da in den Prüfungsämtern weniger Spezialisten für einzelne Fachfragen als vielmehr vielseitig verwendbare Prüfer benötigt werden, ist der Einsatz von erfahrenen Mitarbeitern, die bereits längere Zeit in den Aufgabenbereichen Finanzen, Personal oder Organisation tätig waren, besonders sinnvoll. Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Aufgaben für das gemeindliche Finanzwesen ist ein personell gut ausgestattetes Prüfungsamt für den Landkreis von Vorteil, da dieselben Beschäftigten auch

­ mit der Prüfung der Jahresrechnung des Landkreises befasst sind,

­ die Einrichtungen des Landkreises untersuchen,

­ das Finanzgebaren von Beteiligungen des Kreises prüfen, sofern dies dem Amt übertragen ist, und

­ ermitteln, ob dessen Zuwendungen sachgerecht verwendet werden.

Wahrnehmung anderer Aufgaben Einzelnen Prüfern waren zeitweilig auch andere Aufgaben übertragen, z. B. die Wahrnehmung der Funktion der Gleichstellungsbeauftragten, der Ausländerbeauftragten u. ä. In diesen Fällen nahmen die Beschäftigten nicht in dem nach den Arbeitsplatzbeschreibungen vorgesehen zeitlichen Umfang Aufgaben der Gemeindeprüfung wahr. Vielmehr überwog ­ oft entgegen den Vorgaben ­ der Arbeitszeitanteil für die anderen Aufgaben.

70) Vgl. Gutachten „Organisation und Personalbedarf der Kreisverwaltungen" vom 9. April 2001, Anlage 8, Az.: 6-7110-377. Das Gutachten steht im Internet unter www.rechnungshof-rlp.de als pdf-Datei zur Verfügung.

71) § 2 LVO über die Gemeindeprüfungsämter. Beschäftigten im Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamt sollten keine zusätzlichen Funktionen oder Aufgaben anderer Organisationseinheiten übertragen werden. Sofern sich dies im Einzelfall nicht vermeiden lässt, müssen durch organisatorische Maßnahmen die jeweiligen Zuständigkeitsbereiche klar gegeneinander abgegrenzt und die Zeitvorgaben eingehalten werden, um eine effektive Mitarbeit in der überörtlichen Prüfung sicherzustellen.

Prüfer mit technischer Ausbildung Fünf der 24 Prüfungsämter beschäftigten Prüfer mit technischer Ausbildung, in der Regel Bauingenieure (FH). Die Querschnittsprüfung hat ergeben, dass technische Prüfer

­ vergleichsweise stark durch die Fachämter der Kreisverwaltung zur baufachlichen Beurteilung von Zuschussanträgen und Verwendungsnachweisen herangezogen wurden,

­ teilweise mit Aufgaben des kreiseigenen Hochbaus befasst waren und deshalb häufig nur in geringem Umfang an überörtlichen Prüfungen mitwirkten und

­ sich oft auf ein rechnerisches Nachvollziehen der Abrechnungen und Belege beschränkten.

Wegen ihrer finanziellen Bedeutung sollten z. B. städtebauliche Verträge, Architekten- und Ingenieurverträge sowie die Planung, Vergabe, Abwicklung und Abrechnung von einzelnen Baumaßnahmen zu den Schwerpunkten der überörtlichen Prüfung gehören. Hierfür spricht, dass den Gemeinden häufig die notwendige Fachkompetenz fehlt, um Bauherrenaufgaben in dem gebotenen Umfang und mit der erforderlichen Sorgfalt wahrnehmen zu können72).

Der Rechnungshof empfiehlt den Kreisverwaltungen, die bisher keinen technischen Prüfer beschäftigt haben, bei der Prüfung von Baumaßnahmen Mitarbeiter mit technischer Ausbildung einzusetzen. Vor dem Hintergrund rückläufiger Arbeitsmengen bei der Bauaufsicht und bei kreiseigenen Baumaßnahmen ist es möglich, Mitarbeiter dieser Referate zeitweilig mit der überörtlichen Prüfung von Baumaßnahmen zu befassen. Insoweit lässt sich das erforderliche Personal ohne Stellenausweitung bei anderen Abteilungen gewinnen.

5. Prüfungsturnus

Die Gemeindeprüfungsämter sollen bei den zu prüfenden Körperschaften in Zeitabständen von allenfalls vier Jahren die Haushalts- und Wirtschaftsführung einschließlich der Sondervermögen und Betriebe prüfen sowie jährlich eine unvermutete überörtliche Kassenprüfung vornehmen73). Unzureichende Personalausstattung und hohe Ausfallzeiten haben gelegentlich zu Arbeitsrückständen geführt. Eine hohe Mitarbeiterfluktuation hat zur Folge, dass weniger erfahrenes Personal eingesetzt wird, der Zeitaufwand für Prüfungen steigt und sich deshalb der Prüfungsturnus verlängert.

Bei 19 der 24 Gemeindeprüfungsämter bestanden Ende 2003 zum Teil beträchtliche Arbeitsrückstände. Die Gemeindeprüfungsämter, bei denen die personelle Ausstattung den Bedarf deutlich unterschritt, verzeichneten die höchsten Arbeitsrückstände.

Die Landräte haben im Rahmen ihrer Personalhoheit die Personal- und Sachausstattung der Gemeindeprüfungsämter ordnungsgemäß sicherzustellen. Bei Ämtern, die über eine unzureichende Personalausstattung verfügen, müssen die freien Stellen besetzt werden. Sofern die Anpassung der Personalausstattung an den Bedarf nicht möglich ist, sollte die Arbeitssituation der Prüfungsämter durch organisatorische Maßnahmen verbessert werden. Hierzu gehören neben dem Einsatz erfahrener Mitarbeiter der Verzicht auf häufige personelle Veränderungen im Amt und die nur ausnahmsweise Zuweisung von Sonderaufgaben.

Daneben können auch die Gemeindeprüfungsämter selbst zur Verringerung der Arbeitsrückstände beitragen, indem sie die Möglichkeiten zur Verbesserung der Prüfungsabläufe nutzen, die der Rechnungshof empfiehlt. Hierzu zählt insbesondere die konsequente Beschränkung der Prüfung auf Stichproben. Aufgrund der Ortsnähe der Gemeindeprüfungsämter lässt sich vielfach einschätzen, welcher Verwaltungsbereich mit geringeren Risiken behaftet ist und somit weniger intensiv geprüft werden kann.

6. Informations- und Erfahrungsaustausch

Der Rechnungshof erörtert bei jährlichen Arbeitstagungen mit den Bediensteten der Prüfungsämter aktuelle Fragen und gibt praktische Hinweise zur überörtlichen Prüfung. Dieser Erfahrungsaustausch hat sich bewährt.

72) Vgl. Kommunalbericht 2000 Tz. 4 (Landtagsdrucksache 14/52). 73) Nrn. 2 und 4 VV zu § 14 RHG vom 30. November 1979 (MinBl. S. 446).

Nahezu alle Gemeindeprüfungsämter bekundeten ein Interesse an zusätzlichem Informations- und Erfahrungsaustausch der Ämter untereinander.

Neben örtlichen Besonderheiten bestehen bei überörtlichen Prüfungen häufig gleiche Fragestellungen. Es ist hilfreich, wenn auf Erkenntnisse und Erfahrungen anderer Prüfungsämter zurückgegriffen werden kann. Eines der überzeugendsten Argumente bei einer Prüfung ist der interkommunale Vergleich. Ein fernmündlicher, schriftlicher oder persönlicher Informationsaustausch der Gemeindeprüfungsämter schafft hierzu die notwendige Basis. Ein regelmäßiger Erfahrungsaustausch der Gemeindeprüfungsämter oder die Erörterung von konkreten Prüfungsfragen auf regionaler Ebene ist von Vorteil. Er verschafft Einblicke und Kenntnisse in die Arbeitsweise anderer Ämter und kann dazu beitragen, brauchbare und wirkungsvolle Prüfungsmethoden zu übernehmen.

7. Zusammenarbeit der Gemeindeprüfungsämter mit der Kommunalaufsicht

Vorbereitung der örtlichen Erhebungen

Der gründlichen Vorbereitung und Planung einer Prüfung dient auch eine Abstimmung und ein Informationsaustausch mit der Kommunalaufsicht. Die meisten Gemeindeprüfungsämter nutzten für ihre Prüfungsvorbereitung die Kenntnisse und Erfahrungen der Kommunalaufsicht sowie deren Akten und sonstige Unterlagen nicht oder nur in geringem Umfang. Einigen war nicht bekannt, welche Unterlagen die Kommunalaufsichtsbehörde vorhält.

Etliche Aufsichtsbehörden verfügen automationsunterstützt über umfangreiche Sammlungen von Struktur- und Finanzdaten der kreisangehörigen Gemeinden, die sie fortlaufend pflegen. Sie führen Übersichten über

­ die wichtigsten gemeindlichen Einnahmen und Ausgaben (insbesondere Steuern, Zuweisungen, Umlagen),

­ die Verschuldung und den Schuldendienst,

­ das Ergebnis der Jahresrechnung und der laufenden Rechnung,

­ die gemeindlichen Steuerhebesätze,

­ die einwohnerbezogene Belastung mit Ausgaben der Sozialhilfe sowie

­ die gewährten Zuweisungen des Landes und des Landkreises an Gemeinden.

Diese Struktur- und Finanzdaten können den Prüfungsämtern wertvolle Hinweise und Anregungen liefern. Darüber hinaus lässt sich der eigene Aufwand bei der Erhebung von Finanzdaten einschränken.

Abgabe des Beantwortungsverfahrens

Die Gemeindeprüfungsämter sind verpflichtet, das Prüfungsergebnis der geprüften Stelle zur Äußerung mitzuteilen (§ 96 Abs. 1 i. V. m. § 111 Abs. 1 Satz 2 LHO).

Einige Gemeindeprüfungsämter forderten die geprüften Stellen bereits mit der Zuleitung der Prüfungsmitteilungen auf, sich unmittelbar gegenüber der Kommunalaufsicht zu äußern.

Dieses Verfahren ist nicht zulässig. Die Äußerung der geprüften Stelle ist Bestandteil des Prüfungsverfahrens und folgt aus deren Mitwirkungspflicht im Verfahren. Ein Prüfungsergebnis wird erst aufgrund der Äußerung der geprüften Stelle abschließend festgestellt. In einzelnen Fällen können sogar mehrere Äußerungen vor einer abschließenden Feststellung erforderlich sein. Erst danach ist das Beantwortungsverfahren an die Kommunalaufsicht abzugeben.

Einige Gemeindeprüfungsämter führten bei festgestellten Rechtsverletzungen das gesamte Beantwortungsverfahren in eigener Zuständigkeit durch, erklärten die Prüfungsmitteilungen für erledigt und informierten die Kommunalaufsicht allenfalls über die Ergebnisse. Bei Rechtsverstößen ist die Kommunalaufsicht rechtzeitig zu beteiligen. Dies entbindet das Gemeindeprüfungsamt allerdings nicht von der Verpflichtung, selbst auf ein ordnungsgemäßes Verhalten hinzuwirken.

Vereinzelt war die Kommunalaufsicht aus personellen Gründen daran gehindert, das Beantwortungsverfahren nach Abgabe durch das Gemeindeprüfungsamt zeitnah und mit Nachdruck durchzuführen. In diesen Fällen bestehen keine Bedenken, wenn das Gemeindeprüfungsamt das Beantwortungsverfahren fortführt und der Kommunalaufsicht Ausfertigungen des jeweiligen Schriftverkehrs zur Kenntnis zuleitet. Das trägt zu einer zeitnahen und angemessenen Erledigung der Prüfungsmitteilungen bei.