Versicherung

Die in den drei rheinland-pfälzischen Oberversicherungsämtern wahrgenommenen Aufgaben reduzierten sich nach Einführung der Sozialgerichtsbarkeit. Im Zusammenhang mit der Sozialgesetzgebung entwickelte sich die Aufsicht über die Sozialversicherungsträger des Landes und wurde im rheinland-pfälzischen Oberversicherungsamt zusammengefasst. Diese erst bei der Bezirksregierung Rheinhessen eingerichtete Landesbehörde wurde 1972 in das Landesamt für Jugend und Soziales integriert.

Das Landesversorgungsamt Rheinland-Pfalz stellte seit 1949 die soziale Entschädigung der Kriegsopfer und ihrer Hinterbliebenen auf der Grundlage des Landesversorgungsgesetzes sicher, bevor diese 1950 den Ländern als Sonderverwaltungen durch den Bund zugewiesen wurde. Diese zweistufige Versorgungsverwaltung aus Landesversorgungsamt und vier regionalen Versorgungsämtern in Koblenz, Landau, Mainz und Trier nimmt neben der Leistungsgewährung nach dem sozialen Entschädigungsrecht seit 1974 auch Aufgaben im Feststellungsverfahren für behinderte Menschen wahr und schafft für diesen Personenkreis die Grundlage für Schutz und Teilhabe behinderter Menschen nach dem SGB IX.

Entwicklung des Verwaltungsmodernisierungsprozesses

Seit 1996 findet in der Landessozialverwaltung von Rheinland-Pfalz ein Restrukturierungsprozess statt, der heute Wertungen über planerische Absichten oder Prozessgestaltungen hinaus möglich macht. Im zehnten Jahr der organisatorischen Umgestaltung zeigt sich, dass die politische Vision einer Bündelung aller Landesaufgaben im sozialen Leistungsbereich in einer zweistufigen Behördenorganisation unterhalb der Ebene der obersten Landesbehörde auch in einem Flächenland mittlerer Größe in der Bundesrepublik Deutschland möglich ist, das seine Verwaltungstradition bis auf seine Gründung 1947 zurückführt und dabei Vortraditionen aus der Zeit der Weimarer Republik und sogar des Deutschen Reiches von 1871 zu berücksichtigen hatte.

In Rheinland-Pfalz gelang es, beginnend mit der Reorganisation seiner vorher in unterschiedlichen Behördenstrukturen organisierten Sozialverwaltung, die gesamte Landesverwaltung von der territorialen Gebietsstruktur auf eine funktionale Aufgabenorganisation umzustellen. Damit wurden Verwaltungsstrukturen geschaffen, die sowohl unter dem Gesichtspunkt verwaltungsbetriebswirtschaftlicher Effizienz als auch unter dem Blickwinkel eines besonderen Service für behinderte oder bedürftige Menschen leistungsfähig sind und dabei flexibel neue Herausforderungen annehmen können.

Mit dem Landesgesetz zur Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung vom 12. Oktober 1999 setzte die rheinland-pfälzische Landesregierung einen weiteren Teilschritt zur Reorganisation der Landesverwaltung durch. Die bisher durch drei Bezirksre gierungen dargestellte Landesverwaltung wurde in der Mittelinstanz durch zwei Struktur- und Genehmigungsdirektionen, eine Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion und ein Landesuntersuchungsamt ersetzt. Damit wurde der Prozess der funktionalen Gliederung der Landesverwaltung nach den Grundsätzen aufgabenstrukturierter Behördenorganisation (Aufgabenorganisationsmodell) abgeschlossen. Die bisher nach dem Prinzip der Einheit der Verwaltung (Gebietsorganisationsmodell) als Bezirksregierungen ausgebildeten Mittelinstanzen der Landesverwaltung wurden durch fachlich orientierte Behörden abgelöst, die in einer eindeutigen hierarchischen Zuordnung zu den sie steuernden Landesministerien stehen.

Grundzüge der organisatorischen Umgestaltung

Die Entwicklung der Landessozialverwaltung von Rheinland-Pfalz war seit den 1970er Jahren wie die der übrigen Sozialverwaltungen durch einen beständigen Zuwachs landeseigener Sozialaufgaben geprägt. Hierdurch wurde selbst die Aufgabenreduktion aufgrund des demographisch bedingten Rückgangs der Berechtigten der Kriegsopferversorgung mit den neuen Aufgaben der Feststellungsverfahren nach dem Schwerbehindertengesetz von 1974 mehr als kompensiert. Die Nutzung von EDV brachte alleine nicht die erforderlichen Einsparmöglichkeiten.

Die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte führte in den Folgejahren auch in Rheinland-Pfalz zu Überlegungen, die Landesverwaltung durch Umbau personell zu straffen, ohne dass allerdings grundlegende Reformen initiiert wurden. Nennenswerte personelle Einsparungen blieben aus.

Der in der 12. Wahlperiode vom rheinland-pfälzischen Landtag gewählte Ministerpräsident Rudolf Scharping hatte für seine Regierung die Umstrukturierung der rheinland-pfälzischen Landesverwaltung durch Straffung des Verwaltungshandelns und Verschlankung des Personalkörpers zum politischen Schwerpunkt erklärt, allerdings noch in der Absicht, Sonderbehörden in die allgemeine Verwaltung unter Aufrechterhaltung von Standorten einzugliedern. Bei der Bildung seiner Landesregierung wurden die Ministerien für Arbeit, Soziales, Familie und Gesundheit und für Umwelt und Forsten entsprechend den Empfehlungen des Rechnungshofs zugeschnitten. Im Dezember 1991 setzte das Ministerium für Arbeit, Soziales, Familie und Gesundheit die Zielvorgaben der Regierungserklärung um, die Organisationsstrukturen seines Geschäftsbereichs in Aufgabenstellungen und Arbeitsabläufen auf Möglichkeiten der Verschlankung und Verwaltungsvereinfachung zu untersuchen.

Im Landesversorgungsamt und im Landesamt für Jugend und Soziales wurde eine Projektorganisation mit Projektleitung, Koordinierungskreis und Projektgruppen geschaffen, die eine kritische Bestandsaufnahme der jeweiligen Organisationsstrukturen zu erarbeiten und Vorschläge zur Optimierung der Aufbau- und Ablauforganisation mit dem Ziel der Zusammenlegung der beiden Landesämter vorzulegen hatte. Die Ergebnisse wurden bis zum 1. Oktober 1992 in einem Bericht niedergelegt, der folgende Schwerpunkte umfasste:

­ Errichtung einer oberen Landessozialbehörde durch Zusammenlegung des Landesamtes für Jugend und Soziales und des Landesversorgungsamtes,

­ Verselbständigung der landeseigenen Kliniken durch Bildung von Eigenbetrieben,

­ Herauslösung von Vollzugsaufgaben und Einzelfallentscheidungen aus dem Ministerium und Verlagerung auf das neue Landesamt,

­ Budgetverantwortung des Landesamtes als Eigenbetrieb des Landes im Rahmen eines fünfjährigen Modellversuchs,

­ Ablösung der bisherigen hierarchischen Führung durch ein Kollegialsystem nach privatrechtlichem Vorbild.

Im Dezember 1992 erging der Folgeauftrag, Maßnahmen zur Reorganisation der beiden Landesämter vorzuschlagen. Aus dem Mitarbeiterkreis der beiden Landesämter wurden im Januar 1993 Projektgruppen gebildet, die zu den Themenbereichen zentrale Dienste und Organisation, Datenverarbeitung und Kommunikation, Finanzen und Eigenbetriebe sowie Gesundheitswesen Reorganisationsvorschläge zu erarbeiten hatten. Diese Erhebung wurde mit einem Bericht vom 20. Mai 1994 abgeschlossen, in dem die Aufgaben und Tätigkeiten in den beiden Landesämtern erfasst wurden. Als weiterer Schritt wurde eine Konzeptionsphase vorgeschlagen, in der ein Feinkonzept für die zukünftige Behördenstruktur entwickelt werden sollte.

Die Konzeptionsphase wurde von der aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Familie und Gesundheit und der beiden Landesämter bestehenden Projektorganisation eingeleitet und durchgeführt. Die vorgeschlagenen Konzepte bildeten die Grundlage für den Entwurf eines Landesgesetzes zur Neuordnung des öffentlichen Gesundheitsdienstes und zur Errichtung des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung und des Landeskrankenhauses ­ Anstalt des öffentlichen Rechts ­, der ab Herbst 1994 erarbeitet wurde. Der Gesetzentwurf wurde am 21. Juni 1995 dem Landtag zugeleitet und von ihm am 31. Oktober 1995 verabschiedet. Mit diesem Gesetz war die Zusammenlegung des Landesversorgungsamtes und des Landesamtes für Jugend und Soziales zum Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung zum 1. Januar 1996 verfügt.

Im Jahr 1991 wurden die Politikbereiche Gesundheit, Familie und Soziales in einem Fachministerium zusammengeführt, um auf der Ebene einer obersten Landesbehörde die soziale Verwaltungskompetenz zu stärken. Nun lag es nahe, sie auch auf der Ebene der nachgelagerten Verwaltungsbehörden zu bündeln. Der auf diesen Überlegungen aufbauende Reorganisationsprozess begann mit den dargestellten Projektorganisationen zur Zusammenlegung des Landesamtes für Jugend und Soziales mit dem Landesversorgungsamt und seinen nachgeordneten Behörden. Er fand mit der unter der Regierung von Ministerpräsident Kurt Beck vorgenommenen Integration des öffentlichen Gesundheitswesens in das neue Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung im Jahr 2000 seinen vorläufigen Abschluss. Die Leitlinien für den Modernisierungsprozess der rheinland-pfälzischen Landesverwaltung wurden von Ministerpräsident Kurt Beck in seiner Regierungserklärung vom 27. Oktober 1994 formuliert. Hieran orientiert sich der Reorganisationsprozess im Geschäftsbereich des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Familie und Gesundheit.

Die Abfolge des Wandlungsprozesses bei der rheinland-pfälzischen Landessozialverwaltung verdeutlicht auch, dass ihr kein externes Organisationsmodell übergestülpt wurde, sondern eigene empirisch-rationale Strategien der Veränderung Anwendung fanden. Sie gingen von der Erkenntnis aus, dass Wandel dann von den Betroffenen akzeptiert wird, wenn sie über seine Vorteile aufgeklärt wurden und er sich rational rechtfertigen lässt. Veränderung ist so nicht etwas von außen Herangetragenes, sondern ein aktiv gestalteter Lernprozess. Die rheinland-pfälzische Landesregierung legte ihren Maßnahmen zur Verwaltungsmodernisierung die Grundsätze des neuen öffentlichen Managements zugrunde, deren Reformelemente drei Handlungsebenen zugeordnet werden.

Die erste Reformebene umfasst ein neues Rollenverständnis von Staat beziehungsweise von Politik und Verwaltung, welches das bestehende politisch-administrative System zugunsten einer Trennung in ein politisches Teilsystem und ein administratives Teilsystem auflöst und so eine Kompetenzabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung herstellt. Sie bewirkt die Entscheidungsverantwortung der Politik über das „Was" und der Verwaltung über das „Wie", ohne allerdings die gesamtstaatliche Verantwortung aufzulösen. Dieses neue Rollenverständnis umfasst auch Fragen staatlicher Aktivitäten und zielt durch Aufgabenkritik auf Übernahme von Aufgaben durch nicht staatliche Akteure in neuen kooperativen Formen der Aufgabenwahrnehmung oder gar auf deren Wegfall. Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass der heutige Aufgabenbestand der staatlichen Verwaltung in vielen Bereichen auch das Ergebnis gesellschaftlicher Entwicklungen ist. Dies eröffnet eine Palette von Wahlmöglichkeiten bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie reicht von ihrer Erfüllung durch öffentliche Einrichtungen über gemischtwirtschaftliche Organisationen (PublicPrivate-Partnership) und privatwirtschaftlich-kommerzielle Organisationen (private Unternehmungen) bis hin zu Organisationen des „Dritten Sektors" (private Nonprofit-Organisationen) und sogar bis hin zu privaten Haushalten als Kernzellen familiärer Solidarität.

Die zweite Reformebene umfasst Initiativen, die Struktur- und Handlungsbedingungen des öffentlichen Sektors betreffen. Sie beinhalten Ansätze zur Schaffung von Wettbewerb in den Verwaltungen, zu einer verstärkten Finanzierung öffentlicher Güter und Dienstleistungen durch die Nutzer und zur Bereitstellung von in Konkurrenz mit privaten Leistungsanbietern stehenden Wahlmöglichkeiten für die Nutzer. Hier greift das Gewährleistungsmodell öffentlicher Aufgabenerfüllung, in dem die Verwaltungsinstitution sicherzustellen hat, dass gesetzlich vorgegebene oder politisch gewollte Leistungen nach bestimmten rechtlichen, fachlichen und ökonomischen Standards erbracht werden. Dabei ist auch festzulegen, für welche dieser Leistungen die Finanzierungsverantwortung zu übernehmen ist und in wessen Vollzugsverantwortung die zu gewährleistenden und möglicherweise zu finanzierenden Leistungen schließlich liegen.

Die dritte Reformebene betrifft die innere Reform der Strukturen, Verfahren und des personalen Verhaltens in öffentlichen Verwaltungen. Sie umfasst dezentrale Organisationsstrukturen, Outputorientierung durch Produktbildung, Kongruenz von Ressourcenund Fachkompetenz sowie globale Budgetierungskonzepte. Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung nach den Grundsätzen eines neuen öffentlichen Rechnungswesens, eines Controllingsystems, einer wirksamen Personalentwicklung, einer Verstärkung der Bürger- und Kundenorientierung und eines Kontraktmanagements soll sicherstellen, dass bei einer Neustruktu8

rierung der Aufgabenverteilung zwischen Politik und Verwaltung die Kongruenz von gemeinsamer Ziel- und Maßnahmenplanung gewährleistet ist.

3. Vorgaben an den Modernisierungsprozess

Verwaltungsmodernisierung in Rheinland-Pfalz in aufgabenorientierten Behördenstrukturen

Die Binnenmodernisierung öffentlicher Verwaltung umfasst auch Handlungsgrundsätze und Organisationsmethoden zur Führung von „Verwaltungsbetrieben", deren Anwendung veränderte Rahmenbedingungen voraussetzt. So erfordert die Umgestaltung bisheriger Organisationsstrukturen öffentlicher Verwaltungen mit dem Ziel dezentraler Ressourcenverantwortung neue Vorgaben für die Verwaltung, die durch Haushalts- und Verwaltungsorganisationsrecht geschaffen werden müssen. Gleiches gilt für die Budgetierung von Verwaltungshaushalten und die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung.

Allerdings hängt die Umsetzung der Grundsätze des neuen öffentlichen Managements von den politischen Zielvorgaben und den Aufgaben der zu modernisierenden Verwaltung ab. Das Ziel einer sparsamer werdenden, gleichzeitig aber leistungs- und qualitätsbewussten bürgerorientierten Dienstleistungsverwaltung ist die weitgehende Selbststeuerung dekonzentrierter Organisationseinheiten mit wirksamer zentraler Rahmensteuerung unter Hinwendung zur Ergebnis- und Produktorientierung bei gleichzeitiger Kostentransparenz und -verantwortung. Ziele sind die Erreichung verwaltungsbetriebswirtschaftlicher Effizienz, einer hohen Motivation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und einer Kundenorientierung auf der Grundlage fest umrissener Qualitätsmaßstäbe.

Mit der Entscheidung für eine funktionale Neugliederung der Landesverwaltung nach den Grundsätzen einer aufgabenorientierten Behördenstruktur legte die Landesregierung den Grundstein für alle weiteren Maßnahmen im Kontext einer methodisch einwandfreien Reorganisation der Binnenstrukturen der Landesverwaltung.

Diese Grundentscheidungen waren Voraussetzung und Auftakt für eine Verbesserung der Arbeitsabläufe, denen, den landesspezifischen Modernisierungsschwerpunkten entsprechend, die Optimierung der Geschäftsprozesse folgte. Dabei wurde statt der radikalen Neustrukturierung von Organisation und Geschäftsprozessen die Methode der schrittweisen Umgestaltung gewählt. Mit diesem Prozess der Orientierung am Bestehenden und seiner schrittweisen Veränderung wurden Reibungs- und Wissensverluste vermieden. So wurden die Interessen der Beteiligten und die Funktion einer Verwaltung als soziale Organisation genutzt. Dabei konnte in Pilotprojekten ausgetestet werden, ob eine Reorganisationsmaßnahme sich im täglichen Betrieb bewährt und von den Bürgerinnen und Bürgern angenommen wird. Diese Vorgehensweise hat den Vorteil der Begrenzung von Risiken, aber auch der Eingewöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und möglicher Anpassung an besondere Bedingungen in einem bestimmten Verwaltungsumfeld. Darüber hinaus waren erfolgreich durchgeführte Pilotprojekte auch gegenüber skeptischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Beweis für die Funktionsfähigkeit von neuen Organisationsmodellen.

Die schrittweise Veränderung und das Austesten von Organisationsmodellen durch Pilotprojekte ist gegenüber dem radikalen Ersatz bestehender durch neue Aufbau- und Ablauforganisationen und Geschäftsprozesse zwar zeitraubender, bietet jedoch die Gewähr für das Einbinden der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Modernisierungsprozess. Er nutzt informelle Strukturen und das Wissenspotenzial einer Verwaltung und versucht, Angst vor der Erneuerung und vor dem Verlust bestehender informeller Beziehungen abzubauen.

Die gesetzlichen Vorgaben

Durch das Landesgesetz zur Neuordnung des öffentlichen Gesundheitsdienstes und zur Errichtung des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung und des Landeskrankenhauses ­ Anstalt des öffentlichen Rechts ­ vom 17. November 1995 und das Verwaltungsorganisationsreformgesetz vom 12. Oktober 1999 wurde die aufgabenorientierte funktionale Behördenorganisation der rheinland-pfälzischen Landessozialverwaltung abgeschlossen. Dabei wurden bis zur regionalen Ämterebene effizienz- und effektivitätsorientierte Verwaltungsstrukturen geschaffen, die behinderten oder bedürftigen Menschen den ihnen geschuldeten besonderen Service bieten und dabei flexibel neue Herausforderungen annehmen können.

In ihrer Zwischenbilanz 2001 bis 2003 stellt die Landesregierung hierzu auf Seite 44, 4.7 u. a. fest: Die Modernisierung der Verwaltung ist ein zentrales Anliegen der Landesregierung. Ziel ist eine moderne, kostengünstige und noch effizienter arbeitende, und zugleich bürgerfreundliche Dienstleistungsverwaltung. Mit der Auflösung der drei Bezirksregierungen zum 1. Januar 2000 wurden funktionale Organisationseinheiten ­ im Gegensatz zu den bisher regional ausgerichteten Bezirksregierungen mit weitgehend parallelen Aufgabenfeldern ­ geschaffen. Dadurch wird die Landesverwaltung gestrafft, die Arbeit beschleunigt und vereinfacht sowie der öffentliche Haushalt entlastet.

Die Vorgaben des Fachministeriums zur Reorganisation der Landesverwaltung

Die Fachvorgaben zur Reorganisation im Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung wurden vom damaligen Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit 1996 wie folgt zusammengefasst: Mit der Zusammenlegung der früher selbständigen Landesämter werde das Ziel verfolgt, die Einheit der Sozialverwaltung sicherzustellen und die knappen Personalressourcen besser zu nutzen. Die organisatorische Veränderung bewirke so mehr Handlungs- und Gestaltungsspielraum. Dabei werde durch Aufgabenkonzentration und Hierarchieabbau der Verwaltungsbereich des neuen Landesamtes gestrafft und die Kompetenz der regionalen Ämter gestärkt.

Die Ämter würden zu regionalen Dienstleistungszentren für das soziale Entschädigungsrecht, das Schwerbehindertenrecht und die Förderung und Betreuung sozial benachteiligter Menschen ausgebaut und damit den Bürgerinnen und Bürgern kompetente Beratung und Betreuung aus einer Hand gegeben.