Altenheim

Interne Organisationsuntersuchungen im Sozialministerium und dem neuen Landesamt hätten die Wege aufgezeigt, wie die Aufbau- und Ablauforganisation der Bereiche optimiert, die Führungsstrukturen verbessert, die Aufgabenbereiche von Mehr- und Doppelarbeit entlastet und die Zusammenarbeit mit allen Verwaltungsbereichen gestrafft werden könnten. Es gelte nun, diese Vorarbeiten umzusetzen.

Die Reorganisation der Landessozialverwaltung sei und bleibe eine Daueraufgabe. Eine moderne und effiziente Sozialverwaltung in Landesträgerschaft habe sich immer wieder neuen Anforderungen zu stellen und müsse sie meistern. Dies verdeutliche den Prozesscharakter der Verwaltungsmodernisierung. Auf dem Weg der Modernisierung seien zwar Meilensteine vorgegeben, Nachhaltigkeit gewinne der Prozess allerdings erst durch ständige Veränderungsbereitschaft und Aufgabenkritik auf allen Verwaltungsebenen.

Im Zusammenhang mit der Neuorganisation der Landesverwaltung zum 1. Januar 2000 traf das Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit mit Schreiben vom 28. Dezember 1999 die notwendigen Regelungen zur Übernahme der Aufgabenbereiche Gesundheit und Pharmazie, Altenheimaufsicht und Kindertagesstätten der ehemaligen Bezirksregierungen. Dem ging eine umfangreiche Projektarbeit voraus, in der in gemischt besetzten Projektgruppen aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der ehemaligen Bezirksregierungen, des Landesamtes und der betroffenen Ressortministerien die Aufgabenübernahme und Integration in den Geschäftsbereich des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung vorbereitet wurde.

II. Methodenwahl des Reorganisationsprozesses

1. Modernisierung durch mitarbeiterorientierte Veränderungsprozesse

Die Prinzipien der Durchsetzung von Reorganisationsprozessen in der öffentlichen Verwaltung ähneln den Methoden, die in der Privatwirtschaft angewendet werden. Sie reichen von der radikalen Durchsetzung überkommener Organisationsformen durch die Entscheidungsträger (top-down) bis hin zur schrittweisen Veränderung unter Einbeziehung der Mitarbeiterschaft (bottom-up). Dabei vermeidet die schrittweise Veränderung als Prozess der Orientierung am Bestehenden und seiner schrittweisen Veränderung die Reibungsverluste, die durch radikale Neugestaltung bisheriger Organisationsformen entstehen, und nutzt die Interessen der Beteiligten und die Funktion einer Verwaltung als soziale Organisation. Als kontinuierlicher Verbesserungsprozess wird er verstetigt und gewinnt durch nachhaltige Verfolgung der Veränderungsziele seine Kontinuität in der qualitativen Veränderung der Verwaltungsorganisation. Verwaltungsreform bedeutet daher primär die Anwendung von Maßnahmen zur Verschlankung der Verwaltung; Modernisierung berücksichtigt die Arbeitsprozesse und gestaltet sie neu.

Die Prinzipien der Methodenwahl zur Modernisierung der rheinland-pfälzischen Landesverwaltung wurden durch die Gemeinsame Erklärung zur Reform und Modernisierung der rheinland-pfälzischen Landesverwaltung der rheinland-pfälzischen Landesregierung sowie der unterzeichnenden Gewerkschaften vom 11. Januar 1996 und 16. Januar 1996 (Ministerialblatt Seite 374 bis 377) festgelegt.

In ihr vereinbarte die Landesregierung mit den im öffentlichen Dienst des Landes vertretenen Gewerkschaften verbindliche Grundzüge der Verwaltungsmodernisierung in Rheinland-Pfalz. In der Erklärung wird zunächst der Konsens hervorgehoben, dass eine Reform der Landesverwaltung in Rheinland-Pfalz notwendig sei, um die Effizienz und die Bürgernähe der Verwaltung zu verbessern und die knapper werdenden Ressourcen zielgenauer einzusetzen.

Verwaltungsmodernisierung heiße allerdings nicht primär, die Verwaltung durch allgemeine Stelleneinsparungen zu „verschlanken".

Erforderlich sei vielmehr eine Reform, bei der die Verwaltung modernisiert und ihre Aufbau- und Ablauforganisation leistungsfähiger werde. Die Verwaltung solle in der Lage sein, sich an die veränderten Rahmenbedingungen in unserer Gesellschaft, die durch neue Aufgaben und veränderte Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger bestimmt werden, anzupassen. Ihre Flexibilität und Selbstinnovationsfähigkeit sollten dauerhaft erhöht werden; die Verwaltung solle in die Lage versetzt werden, kostengünstiger zu arbeiten.

Unbestreitbar sei, dass es sich bei der Verwaltungsmodernisierung um einen tiefgreifenden und ständigen Veränderungsprozess handele, der nur erfolgreich sein könne, wenn er von den Beschäftigten getragen werde. Daher gebe es zur Mitwirkung der Beschäftigten keine Alternative. Die Verwaltungsmodernisierung könne nur gelingen, wenn neben den Personalräten die Gewerkschaften in den Reformprozess mit einbezogen werden. Keine Mitarbeiterin und kein Mitarbeiter brauche zu befürchten, als Folge der Verwaltungsmodernisierung entlassen zu werden. Tarifliche Standards würden gewahrt; die erworbenen Rechte genössen Bestandsschutz.

In der Gemeinsamen Erklärung werden auch Instrumente angesprochen, mit denen Effizienz und Effektivität der rheinland-pfälzischen Landesverwaltung gesteigert werden sollten. Durch Aufgabenkritik als Überprüfung staatlicher Vorgaben sollten bestehende Aufgaben dahingehend überprüft werden, ob ihre Wahrnehmung noch notwendig sei oder ob sie ganz bzw. teilweise entfallen könnten. Die Verwaltung müsse sich auf ihre Kernaufgaben konzentrieren. Aufbauorganisation und Aufgabenträgerschaft der Landesverwaltung sollten nach dem Prinzip der bürgernahen Verwaltung verändert werden. Die Aufgabenwahrnehmung solle grundsätzlich so weit wie möglich nach unten verlagert werden. Dadurch sollten auch hierarchische Strukturen abgebaut oder abgeflacht werden. Ziel sei es, die Eigen- und Ergebnisverantwortlichkeit der Beschäftigten zu erhöhen.

Die Landesministerien sollten sich im Grundsatz auf vorbereitende, normsetzende und allgemein lenkende Aufgaben sowie die zentralen Aufgaben der Aufsicht, der Erfolgskontrolle und der Planung beschränken. Die Auslagerung von Aufgaben dürfe dem Grundsatz der ganzheitlichen Aufgabenerledigung nicht zuwiderlaufen und die verfassungsrechtlich vorgegebene Verantwortung von Parlament und Regierung nicht ausgehöhlt werden.

Die Verwaltung in Rheinland-Pfalz stehe wegen der oft zu langen Verfahrensdauer in der Kritik, die auch zu Investitionshemmnissen führen könne. Es müsse daher nach Wegen gesucht werden, Verfahrensabläufe und Entscheidungsprozesse ohne Qualitätseinbuße zu beschleunigen. Von den Möglichkeiten des Projektmanagements und des Projektbeauftragten sollte insbesondere bei Großverfahren verstärkt Gebrauch gemacht werden.

Die Verbesserung der Dienstleistungsqualität und größere Bürgernähe stehe bei der Veränderung der Ablauforganisation im Mittelpunkt. Bei allen Maßnahmen seien die Möglichkeiten moderner Kommunikationstechnologie zu nutzen. Für geeignete Bereiche sei zu prüfen, ob durch betriebswirtschaftlich orientierte Gestaltungsmöglichkeiten (Kosten- und Leistungsrechnung, Budgetierung und Controlling, immaterielle Leistungs- und Anreizsysteme für Beschäftigte) kostengünstigere Ergebnisse erzielt werden könnten.

Die Landesregierung werde sich dafür einsetzen, dass das derzeitige Haushaltsrecht für derartige Verfahren geöffnet wird.

2. Projektorganisation als Schlüssel und Instrument des mitarbeiterorientierten Business-Process-Reengineering

Diese Vorgaben bildeten die Grundlage für den Modernisierungsprozess in der rheinland-pfälzischen Landessozialverwaltung; er wurde insbesondere unter dem Blickwinkel der Beteiligungsorientierung organisiert. Seit Errichtung des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung am 1. Januar 1996 wurden Projektgruppen oder Arbeitsgruppen mit projektähnlicher Struktur aus unterschiedlichen Anlässen, mit unterschiedlicher Einwirkungsintensität auf die behördliche Organisation und mit unterschiedlichen zeitlichen und inhaltlichen Vorgaben gebildet. Die Projektarbeit wurde in Leitung, Beratung und Durchführung nahezu ausschließlich von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Geschäftsbereichs als Zusatzaufgabe neben ihren eigentlichen Tätigkeiten geleistet.

Die Projekte wurden entweder auf Veranlassung des vorgesetzten Ministeriums zur Untersuchung vorgegebener Fragestellungen oder Umsetzung besonderer Themen der Verwaltungsmodernisierung (z. B. organisatorischer Wandel, Controlling, Benchmarking, Kosten-/Leistungsrechnung) oder auf Initiative der eigenen Behördenleitung zur Untersuchung der Machbarkeit von Veränderungen der Aufbau- und Ablauforganisation eingerichtet. Daneben wurden Projekte auf Initiative aus den Abteilungen zur Veränderung von Aufgabenzuordnungen oder Arbeitsabläufen sowie auf Initiative von Gremien der Personalvertretung zur Untersuchung aufbau- und ablauforganisatorischer oder auch technischer Gegebenheiten und ihrer Verbesserung durchgeführt. Insgesamt wurden über 40 Projekte oder projektähnliche Arbeiten mit abteilungsübergreifender Fragestellung bearbeitet, die in der überwiegenden Anzahl der Fälle parallel oder zeitlich überlappend abgewickelt wurden.

Zur Koordination dieser Projekte und zur Verarbeitung ihrer Ergebnisse wurde eine Leitungsorganisation erforderlich. Sie bedurfte einer eigenen organisatorischen Autorität, da unterschiedliche Projekte gleichzeitig koordiniert, überwacht und ergebnisorientiert verarbeitet werden mussten. Darüber hinaus war für die Arbeit in den einzelnen Projekten eine übergeordnete Konfliktlösungskompetenz mit Bindungswirkung und Steuerungseinfluss erforderlich, der zugleich eine Meinungsunterschiede überlagernde Entscheidungskompetenz zur Feststellung von Ergebnissen und Gestaltung weiterer Verfahrensweisen zukam. Ab Sommer 2000 wurde im Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung eine Projektleitstelle eingerichtet, die als Projektorganisation alle Projektarbeiten erfasste und zusammenführte.

Projektarbeit im Rahmen eines Verwaltungsmodernisierungsprozesses findet grundsätzlich außerhalb der Linienhierarchie statt und übergreift bestehende Organisationsgrenzen. Die Ergebnisse und Empfehlungen werden der Linienhierarchie übergeben, die sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit und unter Berücksichtigung aller tatsächlichen und rechtlichen Obliegenheiten umsetzt.

Projektorganisation als Handlungs- und Entscheidungsebene

Gemeinsame Projektorganisation für strategische und operative Aufgabenstellungen

Das Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit veranlasste am 29. September 1995 für die Umsetzung des Landesgesetzes über die Errichtung des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung die Einrichtung einer Projektorganisation. Die Projektstruktur hatte folgende drei Arbeitsebenen:

­ Projektleitung

­ Projektlenkungsgruppe

­ Projektgruppen

Ihr wurde auch die Prüfung übertragen, welche Aufgaben zu reduzieren sind oder an die Versorgungsämter übergeben werden können und wie die Binnenstruktur der Versorgungsämter neu gestaltet werden kann.

Für folgende Aufgabenfelder sollten Projektgruppen gebildet werden:

­ Zentrale Dienste/Organisation

­ Datenverarbeitung/Kommunikation

­ Soziales Entschädigungsrecht einschließlich Orthopädische Versorgung, Heil- und Krankenbehandlung, Kriegsopferfürsorge

­ Schwerbehindertengesetz mit allen Verfahren

­ Aufsichtsangelegenheiten

­ Landesjugendamt

­ Sozialhilfeangelegenheiten

­ Medizinalangelegenheiten Aufgabe der Projektorganisation war es, den Veränderungsprozess zu begleiten und die Neuordnung der Aufgabenzuweisung im Geschäftsbereich des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung herbeizuführen. Ihr wesentlicher Arbeitsinhalt war die Analyse der Geschäftsprozesse auf der Grundlage bisheriger Untersuchungen und der Arbeitsergebnisse der Projektgruppen. Hierauf aufbauend sollten neue Verwaltungsstrukturen geschaffen werden, die das Gesamtspektrum der Aufgabenerledigung sowohl der obersten Landesbehörde als auch der beiden früheren Landesämter einbezogen. Dabei sollten flexible Elemente der strukturellen Ablauforganisation geschaffen werden, die die Aufnahme neuer Aufgaben erleichtern sollten.

Projektorganisation des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung

Die Projektorganisation und ihre Arbeitsbereiche

Nach Abschluss der Projektarbeit unter Leitung des vorgesetzten Ministeriums wurde zur Durchführung der Maßnahmen der Prozessoptimierungeine eigenständige Projektstruktur im Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung geschaffen. Diese Projektstruktur gliedert sich wie folgt:

­ Projektvorstand, unterstützt durch ein Sekretariat

­ Projektausschuss

­ Projektbereiche 1 bis 3

- Die Projektbereiche bearbeiteten folgende Aufgabenfelder:

­ Projektbereich 1 mit den Aufgabenbereichen Einrichtung und Aufbau eines Führungsinformationssystems (FIS), eines Mitarbeiterinformationssystems (MIS) und eines Bürgerinformationssystems (BIS), Öffentlichkeitsarbeit, jährliche Tätigkeitsberichte und Berichtswesen, Leitbildprozess, Dokumentation, Zertifizierung

­ Projektbereich 2 mit den Aufgabenbereichen Reorganisation des Geschäftsbereiches und strategische Organisation, Verwaltungsmodernisierung und Organisationsuntersuchungen, Aufbau- und Ablauforganisation und Geschäftsprozessoptimierung, Aufgabenüberprüfung und Aufgabenkrititk, Erarbeitung von Personal- und Leistungskennzahlen

­ Projektbereich 3 mit den Aufgabenbereichen Neue Steuerungsinstrumente, Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling und Innenrevision, Benchmarking und Total-Quality-Management, Personalentwicklung und Mitarbeitermotivation

Organisation der Projekte

Der Projektvorstand leitet die drei Projektbereiche, die sich durch die unterschiedlichen Schwerpunkte der Reorganisation voneinander abgrenzen. Er legt die strategische Zuordnung von Projekten innerhalb des Reorganisationsprozesses fest (Fragestellung: Wo stehen wir?) und bestimmt die Zielplanung nach Auftrag, Mittel und Weg (Fragestellung: Wie können wir es erreichen?). Er steuert die Projekte in Einrichtung und Zuordnung sowie auf ihrem Weg im Projektfortschritt (Fragestellung: Wie weit sind wir?), bereitet als Kollegialorgan Leitungsentscheidungen vor oder erarbeitet Entscheidungsvorlagen für das vorgesetzte Ministerium. Dem Projektvorstand ist ein Sekretariat beigegeben, dem die Protokollführung und die Dokumentation obliegt.

Der Projektvorstand kann einen Projektausschuss als Beratungsgremium einberufen, in dem neben ihm, abhängig von den jeweiligen Projekten, Abteilungsleiter des Landesamtes oder Leiter der Ämter für soziale Angelegenheiten vertreten sein können. Als ständige Mitglieder gehören dem Projektausschuss Mitglieder der Personalvertretungen, Vertrauenspersonen der schwerbehinderten Menschen und Gleichstellungsbeauftragte an. Der Projektausschuss kann Initiativen in den Prozess der Projektbildung und -verfolgung einbringen, Empfehlungen abgeben sowie Anregungen, Kritik und Einschätzungen auch der Mitarbeiterschaft weiterleiten.

Er soll den Meinungsbildungsprozess zu Projektfortschritten der Projektleitung und der Mitarbeiterschaft übermitteln. Der Projektausschuss bedient sich für Aufgaben der Protokollführung und Dokumentation ebenfalls des Sekretariats.

Zu den wichtigsten Aufgaben der Projektorganisation gehörten die Aufarbeitung und Optimierung der Geschäftsprozesse im Landesamt und den Ämtern für soziale Angelegenheiten, die durch Arbeits- und Funktionsanalysen abgearbeitet werden. Als Analyse- und Erfassungsinstrumente wurden eigene EDV-gestützte Erfassungssysteme entwickelt und Folgestrukturpläne erarbeitet, die es ermöglichen, unterschiedliche Verfahrensweisen aufzudecken und mit den Beteiligten in Aushandlungsprozessen zu optimieren. Diese sehr zeitaufwändigen, aber notwendigen Untersuchungen bilden die Grundlage für die Neustrukturierung von Arbeitsabläufen und ihre Unterstützung durch EDV, aber auch für aktualisierte Stellenbeschreibungen und -bewertungen.

Die Projektarbeit hat zum Ziel, alle kreativen Potenziale in der Mitarbeiterschaft zu wecken und nutzbar zu machen für die Verschlankung der Geschäftsprozesse, gleichzeitig ein neues Behördenleitbild zu schaffen und die Motivation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu erhalten, neu zu wecken und den veränderten Anforderungen gemäß zu fördern. Eine Geschäftsordnung zur Projektorganisation regelt Abläufe und Verfahrensschritte.

3. Fachliche Begleitung des Modernisierungsprozesses

Das Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung verzichtete während des Veränderungsprozesses bewusst auf externe Organisationsberatung und gestaltete seine Reorganisation weitestgehend mit eigenen Kräften. Beispielsweise wurden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Methodik der analytischen Arbeitsplatzuntersuchungen des REFA-Bundesverbandes e. V. geschult und ausgebildet. Dies geschah auch aus der Überzeugung, dass die Tragfähigkeit selbst erarbeiteter Lösungen besser und die nutzbaren Synergien größer sein würden. Gerade mit Blick auf die Vorgabe einer 30-prozentigen Stelleneinsparung erschien es unabdingbar,