Rehabilitation

Diese Aufgabenanalyse legte die steile Hierarchie in den Ämtern für soziale Angelegenheiten offen, die aus den Beziehungen und Verknüpfungen zwischen den Bearbeitungs- und Entscheidungsebenen entstanden war. So trennten im sozialen Entschädigungsrecht oder im Feststellungsverfahren nach § 69 SGB IX fünf Hierarchiestufen den Bearbeiter eines Vorgangs vom möglicherweise schlusszeichnenden Amtsleiter. In diesen Ebenen waren alle Beteiligten in den Bearbeitungsprozess durch Prüf- und Kontrollaufgaben eingebunden.

Die untersuchenden Projektgruppen schlugen zur Straffung der Arbeitsprozesse und Verkürzung der Prüfungs-, Weiterleitungsund Aufenthaltsphasen in den einzelnen Vorgängen eine Verflachung der Aufbauorganisation vor, in der auf die Hierarchieebenen des Abschnitts und der Gruppe verzichtet und die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter unmittelbar ihren Referentinnen und Referenten zugeordnet wurden. Dies führte zwar beim neuen Aufgabenzuschnitt der mit den Massenvorgängen des sozialen Entschädigungsrechts oder der Feststellung von Behinderungen nach dem SGB IX befassten Referentinnen und Referenten zu einer Erhöhung der Leitungs- und Kontrollspanne auf bis zu 40 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die allerdings als vertretbar angesehen wurde. Entsprechend den Vorschlägen des Projekt-Teams Neuorganisation wurde eine um zwei Hierarchieebenen verkürzte Organisationsstruktur der Ämter für soziale Angelegenheiten eingeführt, in der heute zwischen den Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern (unter Assistenz zugeordneter Zuarbeiterinnen und Zuarbeiter) und dem Behördenleiter die Entscheidungs- und Kontrollinstanz der Referentinnen und Referenten eingefügt ist.

Diese neuen Referatsstrukturen bildeten die Vorstufe zur Einführung einer teamorientierten Organisationsstruktur in den Ämtern für soziale Angelegenheiten, für die mit der Zusammenführung von Assistenzkräften und Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern zu Bearbeitergruppen der Kern gebildet worden war. Die Teamstruktur in den Ämtern fasst heute die Referate zu Aufgaben- und Verantwortungseinheiten zusammen und wurde nach intensiver Vorbereitung und Schulung, auch in externen Schulungsveranstaltungen, ab 2002 eingeführt. Sie umfasst die Übertragung der Aufgabenerledigung festgelegter Arbeitsvorgänge auf ein Team aus maximal 15 Bearbeitern, die als Gruppe für das Gesamtergebnis verantwortlich sind, die Arbeitserledigung eigenverantwortlich steuern und in einer hierarchiefreien Gruppenstruktur arbeiten. Die Erfahrungen aus der Einführung der Teamarbeit in den Ämtern für soziale Angelegenheiten wurden auch bei der Reorganisation der Ablauforganisation im Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung genutzt, in dessen Abteilung Soziales/Integrationsamt ab 2004 ebenfalls eine teamorientierte Abteilungsstruktur eingeführt wurde.

Abbau von Hierarchien, Zeichnungsrecht

Nach Neugestaltung der Binnenstruktur des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung war der Behördenaufbau der Ämter für soziale Angelegenheiten einem Optimierungsprozess zu unterziehen. Kennzeichen der früheren Aufbauorganisation dieser Ämter war eine historisch gewachsene, relativ steile und durchgegliederte Hierarchie der Führungsverantwortung mit Doppel- und Mehrfachprüfungen, die sich bis auf sieben Prüfungsebenen streckte. Hier galt es, ein traditionell gewachsenes und als „Mehr-AugenPrinzip" gekennzeichnetes Absicherungsdenken durch eine konsequente Verantwortungsdelegation und eine Stärkung der Handlungs- und Ergebnisverantwortung der Arbeitsebene abzulösen.

Zwei Projektgruppen übernahmen es, Aufbau- und Ablauforganisation der Ämter für soziale Angelegenheiten kritisch zu untersuchen und Vorschläge für eine Optimierung dieser Behördenstrukturen dahingehend zu unterbreiten, wie der Ämteraufbau im Wesentlichen in zwei Führungsebenen mit unterlegten Arbeitsebenen neu gestaltet werden kann. Ihr Organisationskonzept berücksichtigte auch eine hinreichende Flexibilisierung für denkbare Aufgabenwechsel durch Verlagerung oder Konzentration.

Das neue Organisationskonzept gliederte den Aufgabenschwerpunkt der Ämter für soziale Angelegenheiten, der im sozialen Entschädigungsrecht und im Schwerbehindertenrecht liegt, in neue Arbeitseinheiten. In Referaten sollten Teamstrukturen so abgebildet werden, dass bis zu 15 Sachbearbeiterinnen/Sachbearbeiter und Zuarbeiterinnen/Zuarbeiter jeweils ein Rechtsgebiet oder, bei weniger aufkommensintensiven Rechtsgebieten, eine Gruppe von Rechtsgebieten verantwortlich bearbeiten. Unterhalb dieser Referatsebene findet eine weitere Zuweisung von Führungsverantwortung nicht mehr statt.

Diese Teamstruktur ermöglicht es, flexibler auf die Verlagerung von Arbeitsschwerpunkten zu reagieren und notwendige Veränderungen von Arbeit und Personal durchzuführen. Darüber hinaus sind eine rationellere Nutzung der Möglichkeiten der Bürokommunikation und bessere gegenseitige Vertretungsregelungen bei größerer Aufgabenvielfalt am Arbeitsplatz gewährleistet.

Durch die Zusammenfassung der bisher getrennt wahrgenommenen Aufgabengebiete Kriegsopferfürsorge, Heil- und Krankenbehandlung und orthopädische Versorgungsstelle zu einem Referat für Rehabilitation wurde der hohe Stellenwert der Rehabilitation im gesamten Geschäftsbereich ausgedrückt.

Die neue Aufbauorganisation der Ämter für soziale Angelegenheiten mit nur noch drei Hierarchieebenen und der Einführung von Teamarbeit machte es im Rahmen der Geschäftsprozessoptimierung erforderlich, auch die Ablauforganisation an die neuen Gegebenheiten anzupassen. Deshalb wurde in Anlehnung an die Geschäftsordnung des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung und unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Ämter für soziale Angelegenheiten und der Zweigstellen des Landesamtes eine neue Geschäftsordnung erarbeitet, die die Zweigstellen als integralen Bestandteil der Ämter für soziale Angelegenheiten umfasst. Die neue Geschäftsordnung für die Ämter für soziale Angelegenheiten und die Zweigstellen des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung trat am 20. Juni 2002 in Kraft.

Ab dem 20. Juni 2002 gelten auch die ebenfalls erarbeiteten Rahmenempfehlungen zu Ablauforganisation und Zeichnungsrechtsbefugnissen in den Ämtern für soziale Angelegenheiten, die die Bereiche Soziales Entschädigungsrecht einschließlich Kriegsopferfürsorge und Feststellungsverfahren nach SGB IX umfassen. Grundlage sind die Feststellungen und Vorschläge der Projektgruppen, die sich mit den entsprechenden Aufgabenbereichen befasst haben.

Die Regelungen zur Ablauforganisation sind aufgabenbezogen und spiegeln bestehende Organisationseinheiten nicht wider. Dies bedeutet, dass eine vergleichbare Tätigkeit nicht mehrmals erfolgt. Ist ein Arbeitsvorgang in einer Organisationseinheit erledigt worden, wird eine entsprechende Tätigkeit in einer anderen Organisationseinheit nicht mehr wahrgenommen.

Die in den Rahmenempfehlungen angegebenen Wertigkeiten enthalten zwar für den Angestelltenbereich keine Aussage zu konkreten Eingruppierungen. Sie erleichtern aber die Arbeitsverteilung innerhalb eines Teams, weil dadurch erkennbar ist, ob beispielsweise eine Bearbeitung dem Zuarbeiterbereich oder dem Sachbearbeiterbereich zuzuordnen ist. Die Regelungen sehen vor, dass die Zeichnung oder sonstige abschließende Erledigung nicht von der Bearbeitung getrennt wird. Ausnahmen sind haushaltsrechtlichen Erfordernissen oder Angelegenheiten von besonderer Bedeutung, z. B. politischer Art, vorbehalten. Die Delegation von Zeichnungsbefugnissen und Reduzierung von Kontrollbearbeitung auf das unbedingt erforderliche Maß war wesentlicher Bestandteil der Maßnahmen zur Geschäftsprozessoptimierung, um die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vorteilhaft hervorzuheben. Die in diesem Bereich eingerichtete Teamarbeit verlangte gleichermaßen eine ablaufstrukturelle Straffung der Geschäftsprozesse.

Geschäftsprozessoptimierung

Methodenwahl der Geschäftsprozessoptimierung Mangels allgemein gültiger Kriterien waren die Optimierung von Geschäftsprozessen und Festlegung von Personal- und Leistungskennzahlen nach den Anforderungen im jeweiligen Aufgabengebiet zu bestimmen (z. B. Festlegung von Fallzahlen, mittleren Bearbeitungszeiten oder qualitativen und quantitativen Tätigkeitsbewertungen), allerdings nach einer einheitlichen Methodenwahl.

Dabei wurden die bei Organisationsuntersuchungen im Rahmen der Geschäftsprozessoptimierung angewandten Methoden der Festsetzungen von Leistungskennzahlen zur Ermittlung des Personalbedarfs den jeweils beteiligten Personalräten bekannt gegeben sowie mit ihnen vorgelagert abgestimmt und erörtert. Alle diesbezüglichen Maßnahmen wurden beteiligungsortientiert durchgeführt; in den Projekt- oder Arbeitsgruppen wurden Vertreter der Personalräte, der Vertrauenspersonen der schwerbehinderten Menschen und die Gleichstellungsbeauftragte eingebunden, mindestens wurde ihnen eine Teilnahme angeboten. Mitarbeiterbefragungen und Arbeitsaufzeichnungen waren Grundlagen der analytischen Arbeitsplatzuntersuchung; Multimomentaufnahmen ergänzten das Untersuchungsprofil.

Für die Geschäftsprozessoptimierung wurden die Methoden der analytischen Arbeitsplatzuntersuchungen des REFA-Bundesverbandes e. V. genutzt. Dabei wurde auf der Grundlage eines differenzierten Aufgabenkataloges der jeweilige Arbeitsablauf mit sog. Folgestrukturplänen belegt und bewertet sowie die Aufgabenvollzugskritik mit durchgeführt. Anerkannte Möglichkeiten zur Geschäftsprozessoptimierung wurden, soweit realisierbar, bereits im Prozess umgesetzt (z. B. Verbesserung des EDV-Einsatzes), unklare Prozessschritte wurden durch Multimomentaufnahmen verifiziert.

Das Ergebnis der Untersuchungen drückte sich in der Festlegung von mittleren Bearbeitungszeiten aus, die auf der Grundlage eines Mengengerüstes eine verlässliche Aussage über den Personalbedarf ermöglichen, der zudem nach Wertigkeiten differenziert ist (z.B. Bedarf mittlerer Dienst oder gehobener Dienst). Die Jahresarbeitszeit wurde nach den einschlägigen Festlegungen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) und durch Berechnungen des Ministeriums der Finanzen ermittelt.

Die vorstehende Methode fand dort ihre Grenzen, wo komplexe, stark auszudifferenzierende Abläufe bestehen. Dort wurde eine individuelle Erfassung von Arbeitszeiten durchgeführt. Dazu wurde eine EDV-gestützte Erhebungsmethode verwendet, die den Erfassungsaufwand deutlich minimierte. Auch hier drückt sich das Schlussergebnis in gleicher Weise aus wie bei Analyse der Arbeitsabläufe. Aufgabenvollzugskritik und Geschäftsprozessoptimierungsmaßnahmen waren auch hier Bestandteil der Untersuchung.

Bei Implementierung neuer Aufgaben erfolgte zunächst eine Einschätzung des Aufwandes und Bedarfs auf der Grundlage einer qualitativen und quantifizierten Tätigkeitsbeschreibung. Nachgelagert wurde der tatsächliche Bedarf unter Anwendung der vorgenannten Methoden festgestellt, dies allerdings zumeist im Rahmen einer ohnehin fälligen Organisationsuntersuchung in der jeweiligen Arbeitseinheit.

Die nach vorstehenden Grundsätzen abzuwickelnden Organisationsuntersuchungen hatten und haben zum Ziel, im gesamten Geschäftsbereich nach einheitlichen Methoden erhobene und bemessene Personal- und Leistungskennzahlen festzusetzen. Dieser Prozessschritt im Rahmen der Geschäftsprozessoptimierung ist noch nicht abgeschlossen.

Teamarbeit als Optimierungsmöglichkeit

Die Einführung von Teamarbeit als Strukturelement der Geschäftsprozessoptimierung erbrachte wesentliche Verbesserungen des Ressourceneinsatzes. Durch die damit verbundene Hinwendung zu den Stärken der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entfiel die Schwächediskussion innerhalb der früheren individuellen Kollektivgemeinschaften, die der bisherigen Struktur im Regelfall zugrunde lag. Ihr synergetischer Mehrwert nach der Formel 2 + 2 = 5 (Das Ganze ist mehr als die Summe seiner Teile.) drückte sich auch in einer höheren Arbeitsbilanz aus. In Teams sind höhere Belastungen auffangbar, als dies bei isolierter Einzelfallsachbearbeitung im Durchschnitt möglich ist.

Einrichtung von Bürger-Service-Büros

Die Einrichtung von Bürger-Service-Büros als Front-Office-/Back-Office-Lösungen war eine weitere Maßnahme zur Geschäftsprozessoptimierung. Sie tragen dazu bei, den notwendigen Bürgerservice vor Ort konzentriert und qualifiziert durchzuführen und gewährleisten im täglichen Verwaltungsbetrieb (Back-Office) eine höhere Produktivität durch Vermeidung von Störungen sowie einen höheren Spezialisierungsgrad bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Um diese zeitgemäße und bürgernahe Beratung zu ermöglichen, wurden bei den Ämtern für soziale Angelegenheiten Bürger-Service-Büros eingerichtet. Die gewonnenen Erfahrungen sind sehr positiv und erbrachten berechenbar höhere Leistungen.

In den Bürger-Service-Büros der Ämter werden Anträge entgegengenommen, bei ihrer Erstellung und Einreichung Hilfestellung geleistet, Wertmarken für die Freifahrt im öffentlichen Personennahverkehr gem. § 145 Absatz 1 Satz 2 und 3 SGB IX ausgegeben und Ausweise für behinderte Menschen ausgestellt oder verlängert. In dieser Eigenschaft stellen die Bürger-Service-Büros das FrontOffice der Ämter für soziale Angelegenheiten dar, das in seiner Bündelungsfunktion den Kontakt mit allen Organisationseinheiten des Geschäftsbereichs herstellen kann.

Diese Serviceleistungen waren über diese stationären Bürger-Service-Büros hinaus zu erweitern. Deshalb wurden beim Amt für soziale Angelegenheiten Koblenz seit 1. Mai 2000 im Rahmen eines Pilotprojektes Serviceleistungen für alle Aufgabenbereiche des Amtes in Sprechtagen auf der Ebene von neun Verbandsgemeinden an Standorten an der Peripherie des Zuständigkeitsbereichs des Amtes angeboten. Aus den bisher gewonnenen Erfahrungen lässt sich feststellen, dass eine konstante Inanspruchnahme des Angebotes nur an den Orten festzustellen ist, in denen die Anbindung an den Standort des Amtes für soziale Angelegenheiten mit öffentlichen Verkehrsmitteln unzulänglich ist. Es ist unter Berücksichtigung dieser Erkenntnisse beabsichtigt, die Leistungen des mobilen Bürger-Service-Büros im Rahmen einer erweiterten landesweiten Pilotphase bei allen Ämtern für soziale Angelegenheiten zu erproben.

Darüber hinaus konnten standortübergreifend Aufgabenerledigungen ressourcenorientiert eingerichtet werden. Sie sind für Rat suchende Bürgerinnen und Bürger nicht beeinträchtigend und tragen dennoch wesentlich zur Effektivität der Verwaltung bei. Die eingerichteten Zweigstellen ermöglichen auch hier eine flexible Aufgabenorganisation.

Kennzahlensystem durch Vereinbarung von Leistungskennzahlen 2004 wurden in einer Arbeitsgruppe für die in den Ämtern für soziale Angelegenheiten und in den Zweigstellen des Landesamtes bei den Ämtern für soziale Angelegenheiten bearbeiteten Bereiche des Sozialen Entschädigungsrechts und der Feststellungsverfahren nach SGB IX Leistungskennzahlen erarbeitet. Der Arbeitsgruppe gehörten Fachkräfte aus allen Arbeitsbereichen an. Die Leistungskennzahlen stützten sich in erster Linie auf Fallzahlen und in zwei Bereichen auf mittlere Bearbeitungszeiten für einzelfallbezogene Tätigkeiten mit entsprechenden Zuschlägen. Bei den erarbeiteten Vorschlägen wurden sowohl die inzwischen durchgeführten Prozessoptimierungsmaßnahmen als auch vergleichbare Leistungskennzahlen anderer Bundesländer ­ soweit bekannt ­ und die derzeitigen Ist-Belastungswerte beachtet. Die Leistungskennzahlen, denen der Bezirkspersonalrat zwischenzeitlich zugestimmt hat, stellen sich wie folgt dar: Soziales Entschädigungsrecht

Im Bereich des Bundesversorgungsgesetzes werden Zahlfälle, im Bereich der Nebengesetze Erstanträge und Zahlfälle und im Bereich Orthopädische Versorgung laufende orthopädische Akten zugrunde gelegt. Es wird jeweils ein Mittelwert festgelegt mit einer Schwankungsbreite von zehn Prozent nach oben und nach unten.

Im Bereich Heil- und Krankenbehandlung wird der Personalbedarf für Einzelfalltätigkeiten auf Fallzahlen und mittlere Bearbeitungszeiten gestützt. Für einzelfallübergreifende Tätigkeiten werden Pauschalen berücksichtigt. Die mittleren Bearbeitungszeiten werden nach den vom Rechnungshof Rheinland-Pfalz 1990/1991 anläßlich der Prüfung der Organisation und des Personalbedarfs der Versorgungsämter Koblenz, Landau, Mainz und Trier ermittelten mittleren Bearbeitungszeiten ausgerichtet und aktualisiert, soweit dies erforderlich ist.

Feststellungsverfahren nach SGB IX

Die Leistungskennzahlen werden auf der Grundlage der Fallzahlen für Erstanträge, Änderungsanträge, Nachuntersuchungen von Amts wegen und Nachprüfungen von Amts wegen festgelegt. Auch hier wird von einem Mittelwert ausgegangen, wobei die Schwankungsbreite bezogen auf den Mittelwert fünf Prozent nach unten und 15 Prozent nach oben beträgt.

Für die Berechnung des Personalbedarfs für die Bearbeitung von Widersprüchen in Feststellungsverfahren nach SGB IX wird von mittleren Bearbeitungszeiten für einzelfallbezogene Tätigkeiten ausgegangen. Zuschläge für einzelfallübergreifende Tätigkeiten sowie für sachliche und persönliche Verteilzeiten treten hinzu. Die Festlegung von Schwankungsbreiten bei Leistungskennzahlen auf der Grundlage von Fallzahlen ­ im Vergleich mit den bekannten Kennzahlen in anderen Bundesländern eine Neuerung ­ hatte folgende Gründe:

­ Stärkung der Teamentwicklung (Ausgleich der Stärke- und Schwächeprofile der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter)

­ Ausgleich regionaler Unterschiedlichkeiten

­ Stärkung der Flexibilität der Organisationsstruktur.

Die Vereinbarung von Leistungskennzahlen erfolgt sukzessive auch in allen anderen Geschäftsbereichen im Zuge von systematischen Organisationsuntersuchungen. Mit diesem Instrument sind zugleich Produktivitätskennzahlen gegeben, die die Leistungsfähigkeit der jeweiligen Organisationseinheit messbar machen.