Handelsrecht
Zu Nummer 24
Mit dieser Änderung wird eine Gesetzeslücke für die Fälle geschlossen, dass eine Anstalt ein Unternehmen in privater Rechtsform errichten oder sich an einem solchen Unternehmen beteiligen will. Auch für den Fall, dass die Gemeinde sich an einem bestehenden Unternehmen in privater Rechtsform beteiligen will, besteht eine Regelungslücke, die durch die Änderung geschlossen wird.
Zu Nummer 25
Zu § 93 (Allgemeine Haushaltsgrundsätze)
Die Haushaltsgrundsätze der stetigen Aufgabenerfüllung, der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit sowie des Haushaltsausgleichs (Absätze 1, 3 und 4) entsprechen den bisherigen Regelungen.
Neu ist Absatz 2, wonach die Bücher nach den Regeln der doppelten Buchführung zu führen und dabei die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden zu beachten sind.
Die für die Buchführung maßgebenden Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden richten sich nach den im Handelsrecht geltenden Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. § 238 Abs. 1 Satz 1 des Handelsgesetzbuches) unter Berücksichtigung der speziellen gemeindehaushaltsrechtlichen Bestimmungen. Danach entsprechen die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden weitgehend im Handelsrecht maßgebenden Grundsätzen. Es bestehen jedoch gewisse Abweichungen, die sich aus den Besonderheiten der kommunalen Situation und Aufgabenstellung ergeben, z. B. die eingeschränkte Bedeutung des Vorsichtsprinzips bei der Bewertung oder besondere Regelungen für Abschreibungen, die mit den entsprechenden handelsrechtlichen Vorschriften nicht identisch sind. Darüber hinaus sind entsprechende Wahlrechte im Handelsrecht nach den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden teilweise eingeschränkt.
Soweit im Handelsrecht für Teilaspekte der Buchführung spezielle Grundsätze Anwendung finden z. B. Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur, Grundsätze ordnungsmäßiger Bewertung, Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme handelt es sich dort um Bestandteile und Präzisierungen der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung im weiteren Sinne. Dieses weite Verständnis liegt auch dem Begriff der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden zugrunde. In den nach § 116 Abs. 2 zu erlassenden Verwaltungsvorschriften werden die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden näher konkretisiert und erläutert werden.
In Absatz 5 Satz 1 ist geregelt, dass die Gemeinde ihre Zahlungsfähigkeit durch eine Liquiditätsplanung sicherzustellen hat. Satz 2, wonach Investitionen erst nach Sicherstellung der Finanzierung begonnen werden dürfen, entspricht dem bisherigen § 96 Abs. 4.
In Absatz 6 wird der Grundsatz normiert, dass sich eine Gemeinde nicht überschulden darf und wann der Fall der Überschuldung gegeben ist.
Zu § 94 (Grundsätze der Erzielung von Erträgen und Einzahlungen)
Die Reihenfolge der Erzielung von Erträgen und Einzahlungen entspricht der bisherigen Regelung der Einnahmenbeschaffung.
Zu § 95 (Haushaltssatzung) Absatz 1 entspricht der bisherigen Regelung.
In Absatz 2 werden die Begriffe angepasst. Eine Änderung gegenüber bisher ist, dass auch die zinslosen Kredite in den Gesamtbetrag der Investitionskredite der Haushaltssatzung einzubeziehen sind. Das bedeutet lediglich, dass die Kreditbeträge in der Haushaltssatzung und im Haushaltsplan übereinstimmen. Es bleibt dabei, dass zinslose Kredite auch weiterhin keiner Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedürfen (Absatz 4). Absatz 3 regelt, dass die Entwicklung des Eigenkapitals in der Haushaltssatzung auszuweisen ist. Maßgelblich ist das Eigenkapital des Vorvorjahres sowie seine voraussichtliche Höhe im Vorjahr und im Haushaltsjahr jeweils zum Bilanzstichtag.
Soweit die voraussichtliche Höhe des Eigenkapitals nicht zu errechnen ist, muss sie sorgfältig geschätzt werden.
Die Absätze 4 bis 6 entsprechen den bisherigen Absätzen 3 bis 5.
Zu § 96 (Haushaltsplan)
In Absatz 1 wird klar gestellt, dass der Haushaltsplan Teil der Haushaltssatzung ist. Absatz 2 ist inhaltsgleich mit dem bisherigen Absatz 3.
In Absatz 3 ist der Inhalt des Haushaltsplans geregelt (bisher Absatz 1), wobei die Begriffe angepasst werden. Verzichtet wird auf die bisherige Regelung, dass dem Haushaltsplan eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen ist. Auf eine separate fünfjährige Finanzplanung wird künftig verzichtet.
Deshalb enthält die Gemeindeordnung in neuer Fassung auch nicht mehr den bisherigen § 101. Dafür wird in der Gemeindehaushaltsverordnung geregelt, dass im Haushaltsplan neben den Ansätzen zusätzlich die Ansätze der drei folgenden Haushaltsjahre darzustellen sind.
Absatz 4 enthält Anpassungen an die neuen Begriffe und entspricht inhaltlich dem bisherigen Absatz 2.
Die Regelung des Absatzes 5, wonach Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Sondervermögen der Gemeinde unberührt bleiben, war bisher in Absatz 1 enthalten.
Zu § 97 (Erlass der Haushaltssatzung)
Die Vorschriften zum Verfahren entsprechen den bisherigen Regelungen.
Zu § 98 (Nachtragshaushaltssatzung) Absatz 1 entspricht wörtlich der bisherigen Regelung.
Absatz 2 verwendet die neuen Begriffe. Inhaltlich entspricht er der bisherigen Vorschrift. Absatz 3 Nr. 1 konkretisiert das, was in der Vorschrift bisher als „geringfügige oder unabweisbare Ausgaben" bezeichnet war.
Absatz 3 Nr. 2 erweitert die Ausnahmetatbestände auf die Leistung höherer Personalaufwendungen und -auszahlungen, die aufgrund rechtskräftiger Urteile notwendig werden.
Zu § 99 (Vorläufige Haushaltsführung)
Die Absätze 1 und 2 entsprechen den bisherigen Regelungen.
Neu ist Absatz 3, in dem aber lediglich die Klarstellung erfolgt, dass der Stellenplan des Vorjahres bis zur öffentlichen Bekanntmachung der Haushaltssatzung weiter gilt.
Zu § 100 (Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen)
Die Vorschrift entspricht den bisherigen Regelungen. In Absatz 1 wird klargestellt, dass die Zustimmung des Gemeinderats vor der Leistung einer erheblichen über- oder außerplanmäßigen Aufwendung oder Auszahlung einzuholen ist.
Zu § 101 (Haushaltswirtschaftliche Sperre)
Diese Vorschrift ist neu in der Gemeindeordnung. Sie entspricht inhaltlich dem bisherigen § 28 Abs. 1 GemHVO. Bei einer haushaltswirtschaftlichen Sperre dürfen die vom Gemeinderat beschlossenen Ansätze vorerst nicht in Anspruch genommen werden. Es ist daher angebracht, für diesen Eingriff in das Budgetrecht des Rates eine gesetzliche Bestimmung vorzusehen. Die Unterrichtungspflicht des Rates im Falle einer haushaltswirtschaftlichen Sperre wird in der Gemeindehaushaltsverordnung beibehalten.
Zu § 102 (Verpflichtungsermächtigungen)
Die Regelungen entsprechen inhaltlich den bisherigen Vorschriften, wobei die bisherigen Absätze 1 und 5 zusammengefasst wurden in den neuen Absatz 1.
Zu § 103 (Investitionskredite)
Die Vorschrift entspricht mit einer Ausnahme den bisherigen Regelungen.
Nach Absatz 2 Satz 3 der bisherigen Regelung ist die Kreditgenehmigung zu versagen (zwingend), wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen. Im Gegensatz zu dem strengen Gesetzeswortlaut benennt die Verwaltungsvorschrift zu § 103 GemO gleichwohl vier Ausnahmetatbestände, bei denen trotz bestehendem Widerspruch zur dauernden Leistungsfähigkeit eine Gesamtgenehmigung von der Aufsichtsbehörde erteilt werden kann. Die Notwendigkeit dieser Ausnahmetatbestände ist unbestritten. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der so genannten Oderwitz-Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 12. Dezember 2002, Az. III ZR 201/01, zur Amtshaftung der Kommunalaufsicht ist es deshalb geboten, die starre Vorschrift zu ändern, indem die Kreditgenehmigung „in der Regel" zu versagen ist, wenn die Kreditaufnahme mit der dauernden Leistungsfähigkeit nicht im Einklang steht.
Zu § 104 (Sicherheiten und Gewährleistungen für Dritte)
Die Absätze 1 bis 4 entsprechen wörtlich den bisherigen Regelungen.
Auf den bisherigen Absatz 5 wird verzichtet, weil ein allgemeines gesetzliches Prüfungsrecht nicht erforderlich ist. Bei genehmigungsbedürftigen Rechtsgeschäften nach den Absätzen 2 und 3 kann die Aufsichtsbehörde eine Genehmigung davon abhängig machen, dass sich die Gemeinde ein der bisherigen Regelung entsprechendes Prüfungsrecht vertraglich vorbehält.
Zu § 105 (Kredite zur Liquiditätssicherung)
Durch Absatz 1 wird die Gemeinde verpflichtet, jederzeit ihre Zahlungsfähigkeit sicherzustellen. Dies kann nur durch eine angemessene Liquiditätsplanung erreicht werden.
Dazu gehört wie in der Kameralistik auch, dass eine gesetzliche Grundlage besteht, wonach die Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung (bisher: Kassenkredite) im Rahmen des Höchstbetrages in der Haushaltssatzung aufnehmen kann. Dies ist in den Absätzen 2 und 3 geregelt, die dem bisherigen § 105 entsprechen.
Zu § 106 (Gemeindekasse) und § 107 (Übertragung von Kassengeschäften, Automation)
Die Vorschriften über die Kassenführung entsprechen den bisherigen §§ 107 und 108.
Zu § 108 (Jahresabschluss) und § 109 (Gesamtabschluss)
Diese Vorschriften lösen den bisherigen § 109 ab, der bislang die Einzelheiten zur Jahresrechnung regelte. Künftig ist ein Jahresabschluss (§ 108) sowie ein Gesamtabschluss (§ 109) zu erstellen.
§ 108 Abs. 1 regelt den Inhalt des Jahresabschlusses. Mit dem Jahresabschluss nach dem doppischen Haushaltsrecht soll die Qualität und Transparenz der Rechenschaft über das abgelaufene Haushaltsjahr erhöht werden. Ferner soll der Jahresabschluss zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten beitragen. Der Jahresabschluss soll ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde vermitteln. Dazu tragen auch die Bestandteile und die Anlagen zum Jahresabschluss bei, die in den Absätzen 2 und 3 geregelt sind. In Absatz 2 werden zunächst jene Bestandteile aufgeführt, welche sich aus § 96 Abs. 4 ergeben. Diese Bestandteile werden um die Bilanz und den Anhang ergänzt; sie werden in der Gemeindehaushaltsverordnung näher geregelt werden. Absatz 4 regelt den Termin für die Aufstellung des Jahresabschlusses.
Ein wichtiges Ziel der Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist die Rückgewinnung und Verbesserung des Gesamtüberblicks über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde. Er ist zurzeit nur schwer möglich, weil die ausgegliederten Einheiten der Gemeinde im Rechenschaftsbericht nicht erscheinen bzw. unterschiedliche Rechnungssysteme eingesetzt werden. Der Gesamtüberblick soll durch eine Zusammenfassung zu einem Gesamtabschluss (Konsolidierung) wieder erreicht werden. § 109 enthält die grundsätzlichen Regelungen für den Gesamtabschluss.
Die Vorschriften zum Gesamtabschluss lehnen sich an die handelsrechtlichen Vorschriften zum Konzernabschluss an (§§ 290 bis 315 des Handelsgesetzbuches HGB ). Im Handelsrecht hat der Konzernabschluss rein informellen Charakter und dient daher beispielsweise nicht zur Ausschüttungsbemessung. Er dient auch nicht der Steuerbemessung. Im Gemeindehaushaltsrecht soll der Gesamtabschluss einen vergleichbaren Status bekommen und ähnliche Funktionen erfüllen.
Der Gesamtabschluss ist deshalb von der Verwaltung aufzustellen und dem Gemeinderat lediglich zur Kenntnis vorzulegen. Eine Entlastung für den Gesamtabschluss ist nicht erforderlich.
Absätze 1 bis 3 orientieren sich am Aufbau von § 108 Abs. 1 bis 3. In Absatz 4 wird der Kreis der einzubeziehenden Tochterorganisationen bestimmt. Einzubeziehen sind Tochterorganisationen nur, wenn sie unter beherrschendem oder maßgeblichem Einfluss der Gemeinde stehen.
Der Begriff der Tochterorganisation orientiert sich nicht am handelsrechtlichen Begriff der Tochterunternehmen. Als Tochterorganisationen gelten alle Sondervermögen der Gemeinde, alle Unternehmen, an denen die Gemeinde beteiligt ist, alle rechtsfähigen kommunalen Stiftungen der Gemeinde, alle Zweckverbände, bei denen die Gemeinde Mitglied ist und alle sonstigen rechtlich selbständigen Aufgabenträger mit kaufmännischer Rechnungslegung oder einer Rechnungslegung nach den Vorschriften des kommunalen Rechnungswesen, deren finanzielle Grundlage wegen rechtlicher Verpflichtung wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird.
Kann die Gemeinde einen beherrschenden Einfluss auf eine Tochterorganisation ausüben, ist diese in den Gesamtabschluss einzubeziehen. Es wird vermutet, dass ein beherrschender Einfluss ausgeübt wird, wenn die Tochterorganisation
unter einheitlicher Leitung der Gemeinde steht oder
der Gemeinde die Mehrheit der Stimmrechte zusteht oder
der Gemeinde das Recht zusteht, die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsrates zu bestellen oder abzuberufen und sie gleichzeitig Gesellschafter ist.
Eine einheitliche Leitung liegt vor, wenn die Gemeinde die wesentlichen Fragen der Geschäfts- und Unternehmenspolitik der einzelnen Tochterorganisationen aufeinander abstimmt und die Tochterorganisationen im Konfliktfall eigene Zielvorstellungen gegen den Willen der Gemeinde auf Dauer nicht durchsetzen können. Von einer im Mehrheitsbesitz stehenden Tochterorganisation wird widerlegbar vermutet, dass sie unter beherrschendem Einfluss steht.
Ein maßgeblicher Einfluss liegt vor, wenn die Gemeinde an der Geschäfts- oder Finanzpolitik einer Tochterorganisation mitwirken kann, ohne dass eine Beherrschung damit verbunden ist. Entscheidend ist die Möglichkeit des maßgeblichen Einflusses; die tatsächliche Ausübung ist nicht erforderlich.
Ein maßgeblicher Einfluss wird widerlegbar vermutet, wenn die Gemeinde an einer Tochterorganistation mehr als 20 v. H. der Stimmrechte hält. Ferner ist regelmäßig ein maßgeblicher Einfluss anzunehmen, wenn
die Gemeinde die Geschäftspolitik der Tochterorganisation mitbestimmen kann oder
die Gemeinde einen Sitz in einem Verwaltungsorgan oder einem Leitungsgremium der Tochterorgansation innehat oder
wesentliche finanzwirtschaftliche oder personelle Transaktionen zwischen Gemeinde und Tochterorganisation stattfinden.
Absätze 5 bis 7 regeln die Methoden der Konsolidierung. Absatz 7 Satz 2 regelt den Fall eines abweichenden Wirtschaftsjahres der einzubeziehenden Tochterorganisation: Hier ist ein Zwischenabschluss erforderlich, welcher auf den Stichtag (31. Dezember) und auf den Zeitraum (zwölf Monate) des Gesamtabschlusses zu erstellen ist. Absatz 8 gibt die Zeiträume für die Aufstellung und die Vorlage an den Gemeinderat vor.
Absatz 9 regelt jene Fälle, in denen aus Vereinfachungsgründen auf die Aufstellung eines Gesamtabschlusses verzichtet werden kann.
Nähere Regelungen über den Jahresabschluss und Gesamtabschluss werden in der Gemeindehaushaltsverordnung getroffen.
Zu § 110 (Rechnungsprüfung)
Hinsichtlich der örtlichen sowie der überörtlichen Rechnungsprüfung verbleibt es inhaltlich bei den bisherigen Vorschriften. Mit Satz 1 wird klargestellt, dass jede Gemeinde einen Rechnungsprüfungsausschuss bilden soll. Dies ergab sich bislang nur indirekt aus dem bisherigen § 110 Abs. 1 Satz 2 und 3 GemO.
Zu § 111 (Rechnungsprüfungsamt)
Die Vorschrift entspricht inhaltlich dem bisherigen § 111. Zusätzlich ist in Absatz 2 klargestellt, dass das Rechnungsprüfungsamt unabhängig und an Weisungen nicht gebunden ist.
Bisher war dies lediglich durch Verwaltungsvorschrift bestimmt. Neu aufgenommen wird Absatz 5; in ihm wird bestimmt, dass die Leiter und Prüfer des Rechnungsprüfungsamtes nicht ausschließlich Rechnungsprüfungsaufgaben wahrnehmen müssen, sondern auch anders eingesetzt werden können, soweit dies mit ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist.
Zu § 112 (Aufgaben und Befugnisse der örtlichen Rechnungsprüfung)
Das neue Haushaltsrecht erfordert eine Anpassung und Erweiterung des bisherigen Aufgabenkataloges der örtlichen Rechnungsprüfung.
Absatz 1 regelt die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung und gilt sowohl für den Rechnungsprüfungsausschuss nach § 110 Abs. 1 und 2 als auch für Rechnungsprüfungsämter nach § 111 Abs. 1. Satz 2 erweitert die bestehende Verpflichtung, in die Prüfung des Jahresabschlusses die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge aus delegierten Aufgaben auch dann einzubeziehen, wenn die Zahlungsvorgänge durch den Träger der Aufgabe selbst vorgenommen werden, sofern die Vorgänge finanziell von erheblicher Bedeutung sind. Die Regelung folgt der Erkenntnis, dass die bisherige Beschränkung nicht sachlich geboten ist, weil Prüfungen nach Satz 1 auch bei delegierten Aufgaben Mängel aufzeigen können. Satz 3 stellt klar, dass Zahlungsabwicklung und Kontrolle der Prüfung von EDV-Programmen nicht zu den Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses einer Ortsgemeinde gehören.