Geeignete Datenbanklösungen für die Verwaltung größerer Datenbestände fehlten
47 Nr. 4 Organisation und Personalbedarf der Zentralabteilung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion verfügte über kein aussagekräftiges Berichtswesen mit Produkt- und Leistungskennzahlen.
Das Beschaffungswesen war nicht zweckmäßig organisiert. Bei Auftragsvergaben im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnik wurden die Vorteile des Wettbewerbs nicht hinreichend genutzt und vergaberechtliche Bestimmungen teilweise nicht beachtet.
Geeignete Datenbanklösungen für die Verwaltung größerer Datenbestände fehlten. Das Verfahren für die Vergabe von Zugriffsrechten für das Personalverwaltungsprogramm entsprach nicht den Anforderungen an den Datenschutz und die Datensicherheit.
Der Personalbestand überstieg den Bedarf um 9,7 Stellen. Davon betrafen 3,4 Stellen die Schadensregulierungsstelle. Die Personalausgaben können im Rahmen eines sozialverträglichen Stellenabbaus um 0,5 Mio. jährlich verringert werden.
1. Allgemeines:
Im Rahmen der Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung wurden die Bezirksregierungen Koblenz, Rheinhessen-Pfalz und Trier zum 1. Januar 2000 aufgelöst und die Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord mit Sitz in Koblenz und die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd mit Sitz in Neustadt an der Weinstraße sowie die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion mit Sitz in Trier als obere Landesbehörden errichtet.
In die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, die dem Ministerium des Innern und für Sport unmittelbar nachgeordnet ist, wurden eingegliedert:
- das Amt für Verteidigungslasten Kaiserslautern einschließlich der Nebenstelle Pirmasens sowie die Ämter für Verteidigungslasten Birkenfeld und Koblenz,
- die Aufnahmeeinrichtung für Asylbegehrende Trier,
- das Landesdurchgangswohnheim Rheinland-Pfalz in Osthofen.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion übernahm die Aufgaben der früheren Bezirksregierungen in den Bereichen Kommunalaufsicht, kommunale Zuwendungen, Brand- und Katastrophenschutz, zivile Verteidigung, Ordnungswesen, Hoheitssachen, Verteidigungslasten, Soziales, Jugend, Familie, Sport und Freizeit, Kulturförderung und Zusammenarbeit mit den Kirchen, Schulaufsicht, öffentliche Finanzhilfe für Schulen in privater Trägerschaft, Wirtschaftsrecht, Preisüberwachung, Vergabeprüfstelle, Denkmalschutz und Denkmalpflege, Landwirtschaft, Weinbau, ländliche Bodenordnung und Flurbereinigungsplanung sowie die bisherigen Aufgaben der eingegliederten Behörden.
Durch die Neuorganisation sollte die Landesverwaltung auf der Grundlage einer sozialverträglichen Reform gestrafft sowie staatliches Verwaltungshandeln beschleunigt, vereinfacht und nach zeitgemäßen Erfordernissen ausgerichtet werden.
Die Aufgaben der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion werden in vier Abteilungen 3) erledigt.
Der Rechnungshof hat die Organisation und den Personalbedarf der Zentralabteilung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion geprüft. Hierbei wurde vor allem untersucht, ob deren Aufbau und Gliederung sachgerecht sowie ihre Arbeitsprozesse zweckmäßig gestaltet waren und die Aufgaben wirtschaftlich und wirksam erfüllt wurden. §§ 5, 6 und 10 Landesgesetz zur Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung - Verwaltungsorganisationsreformgesetz (VwORG) - vom 12. Oktober 1999 (GVBl. S. 325), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl. S. 387), BS 200-4. § 1 VwORG. 3) Abteilungen:
- Zentrale Aufgaben,
- Kommunale und hoheitliche Aufgaben, Soziales,
- Schulen,
- Landwirtschaft, Weinbau, Wirtschaftsrecht.
Die Feststellungen des Rechnungshofs im Rahmen der Prüfung der Organisation und des Personalbedarfs der Zentralabteilungen der beiden Struktur- und Genehmigungsdirektionen waren Gegenstand des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 2003, vgl. Jahresbericht 2004, Nr. 7 (Drucksache 14/3830), Stellungnahme der Landesregierung zum Jahresbericht 2004 des Rechnungshofs (Drucksache 14/4122 S. 4), Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses (Drucksache 14/4243 S. 5), Beschluss des Landtags vom 7. Juli 2005 (Plenarprotokoll 14/98 S. 6555).
2. Wesentliches Ergebnis der Prüfung
Aufbau- und Ablauforganisation
Berichtswesen, Produkt- und Leistungskennzahlen
In verschiedenen Aufgabenbereichen fehlte ein aussagekräftiges Berichtswesen, um die Leistungen des Personals zuverlässig beurteilen zu können. Auch die in dem "Tätigkeitsbericht 2003" der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion neben den Aufgabenbeschreibungen erstmals veröffentlichten Produktzahlen, die der Vorbereitung einer Kosten- und Leistungsrechnung dienen sollten, waren für eine wirksame Steuerung der Geschäftsprozesse bisher nicht geeignet, weil erreichbare Zielwerte und Vergleichsdaten vorangegangener Jahre fehlten. Beispiele:
- In dem Tätigkeitsbericht wurde die Zahl der Festsetzungen des Besoldungsdienstalters und der Jubiläumsdienstzeiten ausgewiesen. Aussagen zu dem Abbau der erheblichen Arbeitsrückstände fehlten.
- Über die Anerkennung von Vordienstzeiten soll in der Regel bei Berufung des Bediensteten in das Beamtenverhältnis entschieden werden. Tatsächlich wurden die Entscheidungen zumeist erst im Jahr vor der Versetzung in den Ruhestand getroffen. Diese Verzögerungen führten teilweise zu einem vermeidbaren Aufwand. Ob die Bestrebungen, die Entscheidungen früher zu treffen, Erfolg hatten, war dem Tätigkeitsbericht nicht zu entnehmen.
- Die Ausbildungsberater waren weitgehend frei in der Art und Weise, wie sie ihre Aufgaben erfüllten. Nachweise über die Formen der Beratung (z.B. Besuch der Ausbildungsstätten, Sprechtage, Informationsveranstaltungen, Einzelberatungen) und die Auslastung der Ausbildungsberater lagen nicht vor.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat erklärt, mit der beabsichtigten Einführung einer Software zur Kostenund Leistungsrechnung sei ein aussagefähigeres Berichtswesen möglich. Nachweise über den Einsatz der Ausbildungsberater würden erstellt.
Beschaffungen
Mit Beschaffungen für die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion waren die Aufgabenbereiche "Haushaltsangelegenheiten, Beauftragter für den Haushalt" und "Informations- und Kommunikationstechnik" des Referats 13, die Fachabteilungen sowie die Struktur- und Genehmigungsdirektionen Nord und Süd 6) befasst.
Diese Aufteilung des Beschaffungswesens war nicht zweckmäßig. Die Aufgabe sollte im Bereich "Haushaltsangelegenheiten, Beauftragter für den Haushalt" gebündelt werden.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat mitgeteilt, für den Geschäftsbedarf werde eine umfassendere zentrale Beschaffung angestrebt. Im Übrigen werde eine Aufgabenbündelung - z. B. für den fachspezifischen Bedarf - nicht für sinnvoll erachtet.
Nach den Erfahrungen des Rechnungshofs ist die Einrichtung einer zentralen Beschaffungsstelle grundsätzlich vorteilhafter, da Fachwissen für das Vergabewesen und Marktinformationen nur an einer Stelle vorgehalten werden müssen und größere Aufträge zu günstigeren Bedingungen vergeben werden können.
Bei Auftragsvergaben im Bereich der Informationstechnik wurden die Vorteile des Wettbewerbs nicht hinreichend genutzt und vergaberechtliche Bestimmungen 7) teilweise nicht beachtet:
- Bei der Beschaffung von Notebooks im Wert von 29.000 wurde lediglich eine beschränkte Ausschreibung durchgeführt. Gründe, die eine öffentliche Ausschreibung hätten unzweckmäßig erscheinen lassen, waren nicht erkennbar. Der Zuschlag wurde einem Lieferanten erteilt, dessen Angebot wegen formaler Mängel nicht hätte berücksichtigt werden dürfen.
- Bei der geleasten Zeiterfassungsanlage mit einem Gesamtauftragswert von 30.000 wurde von einer öffentlichen Ausschreibung abgesehen. Eine Vergleichsberechnung für den etwaigen Kauf der Anlage wäre geboten gewesen.
- Leistungen wurden mehrfach nicht funktional, sondern herstellerspezifisch ausgeschrieben. Dadurch wurde die Möglichkeit zur Abgabe von Angeboten unzulässig eingeschränkt. § 49 Abs. 2 Satz 2 Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern - Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818, 1822). 6) Geschäftsbedarf für die Außenstellen der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion in Koblenz und Neustadt an der Weinstraße. § 55 Landeshaushaltsordnung (LHO) vom 20. Dezember 1971 (GVBl. 1972 S. 2), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Februar 2001 (GVBl. S. 29), BS 63-1, in Verbindung mit der Verdingungsordnung für Leistungen (VOL) - Ausgabe 2002 - Teil A in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. September 2002 (BAnz. Nr. 216a).
- Der Beschaffung von Softwarelizenzen wurde ein zu hoher Bedarf zugrunde gelegt.
- In Verträgen wurden entgegen den Empfehlungen in den IT-Beschaffungsrichtlinien des Landes 8) die "Besonderen und Ergänzenden Vertragsbedingungen" nicht vereinbart.
- Vergabevermerke, in denen die einzelnen Stufen des Verfahrens, die Maßnahmen sowie die Begründung der Entscheidungen festzuhalten sind, wurden nicht gefertigt.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat erklärt, die Beschaffungsrichtlinien würden künftig eingehalten.
Verwaltung größerer Datenbestände
Für die Verwaltung größerer Datenbestände fehlten Datenbanklösungen, die eine integrierte Text- und Datenverarbeitung zuließen. Dies betraf u.a. die Bearbeitung von Vorschlägen zur Ehrung von Personen mit Bundes- und Landesauszeichnungen sowie die Durchführung des Vermittlungsverfahrens für eingliederungsberechtigte Zeitsoldaten auf Vorbehaltsstellen im öffentlichen Dienst.
Außerdem stand für die Bearbeitung besoldungsrechtlicher Nebengebiete, insbesondere für die Festsetzung des Besoldungsdienstalters und der Jubiläumsdienstzeit sowie die Anerkennung der ruhegehaltfähigen Vordienstzeiten, kein geeignetes Personalverwaltungsprogramm zur Verfügung. Für die Erfassung der Ausbildungsverträge wurde eine Datenbanklösung mit zeitlich überholter Technik eingesetzt.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat erklärt, zwischenzeitlich seien Programme mit integrierter Text- und Datenverarbeitung eingeführt worden. Vorhandene Datenbanklösungen seien verbessert worden oder Verbesserungen würden eingeleitet.
Datenschutz und Datensicherheit
Für das Personalverwaltungsprogramm der Schulverwaltung wurden Zugriffsrechte u.a. auf Verlangen von Sachbearbeitern und Schreibkräften eingeräumt oder erweitert. Teilweise blieb ungeprüft, ob die Zugriffsrechte für eine ordnungsgemäße Aufgabenerledigung erforderlich waren.
Dieses Verfahren entsprach nicht den Anforderungen an den Datenschutz und die Datensicherheit. Insbesondere im Personalverwaltungsbereich sind geeignete organisatorische Maßnahmen erforderlich, die einen unberechtigten Zugriff und die Veränderung von Daten verhindern sollen. Daher sollte für die Vergabe von Zugriffsrechten ein förmliches Verfahren eingerichtet werden, das die Voraussetzungen und die Zuständigkeiten in einer Dienstanweisung festlegt sowie eine Dokumentation der Veränderungen vorsieht.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat erklärt, die Vergabe von Zugriffsrechten für die jeweiligen Benutzer sei in einer Dienstanweisung aus dem Jahr 2003 geregelt. Die Forderung des Rechnungshofs nach einem weiteren förmlichen Verfahren ziehe eine unvertretbare Erhöhung des Aufwands nach sich. Eine kritische Prüfung der erteilten Zugriffsrechte erfolge in regelmäßigen Abständen.
Nach den datenschutzrechtlichen Vorschriften 10) reichen die bisherigen Maßnahmen für die gebotene Sicherheit beim Einsatz des Personalverwaltungsprogramms nicht aus.
Personalaufwand bei den zentralen Diensten und der Schadensregulierungsstelle
Der Personalaufwand bei den zentralen Diensten und der Schadensregulierungsstelle kann verringert werden:
- Bei den zentralen Diensten kann dies beispielsweise durch die Einrichtung einer automatischen Zufahrtskontrolle in der Pforte, durch eine zweckmäßigere Bearbeitung der Posteingänge und -ausgänge in der Poststelle sowie eine bessere Organisation des Botendienstes erreicht werden.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat erklärt, die Öffnungszeiten der Pforte würden reduziert. Der Botendienst sei bereits erheblich vereinfacht worden. Rundschreiben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 30. November 2001 (MinBl. S. 490). 9) § 10 Abs. 4 Satz 7 Gesetz über die Versorgung für die ehemaligen Soldaten der Bundeswehr und ihre Hinterbliebenen
- Soldatenversorgungsgesetz (SVG) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. April 2002 (BGBl. I S. 1258, ber. 1909), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Mai 2005 (BGBl. I S. 1234). 10) Vgl. u.a. § 9 Landesdatenschutzgesetz (LDSG) vom 5. Juli 1994 (GVBl. S. 293), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Mai 2002 (GVBl. S. 177), BS 204-1, IT-Grundschutzhandbuch 2004 (Schriftenreihe des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik, Band 3) und Mindestanforderungen der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder zum Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnik (IuK-Mindestanforderungen, Stand 2001).